El impacto Distributivo de las
Políticas Públicas en América
Latina
Juan Pablo Jiménez
Foro LAC sobre Política Tributaria
OECD - CIAT
Ciudad de Panamá, 16-17 de septiembre de 2010
Contenido
 Características de la desigualdad en ALC
 ¿Qué es lo que explica el limitado impacto de las
políticas públicas en América Latina?
 Claves de un Pacto Fiscal para la igualdad
Características de la desigualdad en
ALC
 El origen de la desigualdad se remonta a las raíces de nuestra historia,
pero un relato moderno la relaciona con la heterogeneidad estructural de la
región.
 La desigualdad es alta en comparación con otras regiones del mundo
 Y prácticamente no se ha modificado en los últimos 20 años, hecho al que
seguramente no fue ajeno el retiro del Estado asociado al pensamiento
hegemónico en los 90,
 Aunque se han observado algunos progresos en los años de crecimiento
recientes.
 Un rasgo distintivo es la elevada fracción del ingreso que capta el estrato
más alto.
 La desigualdad territorial también es muy alta.
 Los niveles de pobreza constituyen otra variable relevante.
 Una dimensión adicional a considerar es el peso de la informalidad en la
economía
América Latina tiene la distribución del ingreso
más concentrada del mundo
América Latina (18 países) y otras
regiones del mundo: coeficiente de
concentración de Gini, CIRCA 2006/a.
América Latina: Estructura de la
distribución del ingreso por deciles.
Alredor de 2008.
A rgentina b/
70
60
B o livia
61.4
B rasil
50
40
Co lo mbia
48.1
44.1
30
Chile
56.5
29.5
47.2
41.5
34.4
31.6
45.0
Co sta Rica
Ecuado r b/
El Salvado r
31.2
Guatemala
24.0
20
10
46.4
23.0
Ho nduras
M éxico
Nicaragua
53.3
42.7
39.2
38.7
37.7
35.9
29.8
0
P anamá
P araguay
América
Latina (18)
África
Asia del Este
Subsahariana y Pacífico (12)
(22)
África del
Norte y
M edio
Oriente (8)
Asia del Sur
(5)
Europa del
Este y Asia
Central (25)
OECD (24)
P erú
R.Do minicana
Uruguay b/
Venezuela
0
GINI
Máximo
Mínimo
20
40
40% más pobre
20% anterior al 10% más rico
60
80
100
30% siguiente
10% más rico
Fuentes: CEPAL, en base a tabulaciones de las encuestas de hogares de los respectivos países y World Income Inequality Database (WIID).
Notas: /a. Los datos regionales son promedios simples. En el cálculo se consideró la última observación disponible en cada país para el período
2000-2006
Una década sin avances en equidad…
a
AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES) : INDICE DE GINI, 1990-2008
1990-2002
0.70
0.65
BR
2002
0.60
AR
0.55
SV
EC
0.50
CL
BO
AL
GT
VE
UY
0.45
0.40
0.40
CO
PA
MX
CR
PY
HN
NI
0.45
0.50
0.55
1990
0.60
0.65
0.70
b
Y otra mitad con avances…
2002-2008
0.70
0.65
2008
0.60
CO
HN
0.55
SV
AL
0.50
CR
0.45
MX
EC
PA
CL
BO
NI
AR
UY
PY
0.40
0.40
BR
GT
0.45
VE
0.50
0.55
2002
0.60
0.65
0.70
Mas allá de las mejoras de los últimos años
persisten amplias brechas sociales
 Entre 2003 y 2008 se registró una disminución de la pobreza y de la
indigencia de 11 y 6 puntos porcentuales, respectivamente, al
tiempo que hubo una leve caída de la concentración del ingreso.
 Sin embargo, perduran brechas sociales que descansan en dos
grandes dimensiones:
 la capacidad del mercado laboral de generar ingresos para
sustentar a los miembros de la sociedad
 las capacidades de los Estados para proporcionar sustento y
protección a los dependientes, esto es, a quienes carecen de
ingresos o perciben ingresos insuficientes en el mercado laboral.
 Los países con menores brechas sociales se caracterizan por tener:
 un PIB por habitante más alto,
 menores tasas de dependencia demográfica,
 mercados de trabajo menos afectados por la informalidad laboral
 mayor cobertura de la seguridad social
 mayor importancia del sector público
El Estado puede tener una incidencia
significativa en la pobreza y en la equidad
América Latina, Coeficiente de Gini
antes y después del gasto social
0.70
0.65
Gini ingreso total
 En la OCDE el índice de
Gini cae de 0,45, a 0,31
luego
de
la
acción
redistributiva directa del
Estado.
 En América Latina la
variación análoga del
índice de Gini es, como
máximo, entre la mitad y
la tercera parte de la
observada en el caso de
los países desarrollados
GTM
HND COL
RDO BOL
PAR NIC
MEX CHL
ARG
PER AL PAN
ECU
0.60
0.55
0.50
CRI
SLV
0.45
VEN
BRA
URY
0.40
0.40
0.45
0.50
0.55
0.60
Gini ingreso primario
0.65
0.70
Transferencias y distribución del ingreso:
Contrastes entre América Latina y OCDE
TRANSFERENCIAS PÚBLICAS Y COEFICIENTE DE GINI
60.00
Argentina Bolivia
México Colombia Panamá
Perú
Paraguay
50.00
Ecuador
Venezuela
Uruguay
Coeficiente de GINI, 2006
Chile
Brasil
40.00
Estados Unidos
Irlanda
30.00
Portugal
Italia
Reino Unido
España
Grecia
Australia
Canada
Suiza
Hungría
Polonia
Bélgica Francia
Luxemburgo
Holanda
Finlandia
Rep Checa
Noruega
Suecia
Dinamarca
Nueva Zelanda
Korea
Alemania
Austria
20.00
10.00
y = -1.515x + 54.48
R2 = 0.876
0.00
0.00
5.00
10.00
15.00
Transferencias corrientes y subsidios, 2006
(en porcentaje del PIB)
20.00
25.00
Qué es lo que explica el limitado impacto de
las políticas públicas en América Latina?
 Los países de la región se caracterizan por tener:
 una baja recaudación tributaria,
 una estructura impositiva regresiva y
 un gasto público social muchas veces escaso y
deficientemente orientado.
 Además, las demandas de más y mejor gasto público no
se circunscriben al área social sino que pueden incluir
otras áreas tales como la inversión pública o las políticas
de fomento productivo.
 Por otra parte, las políticas macroeconómicas han
puesto mucho énfasis en asegurar una tasa de inflación
baja y estable pero no han sido tan efectivas en relación
con la necesidad de reducir la inestabilidad real.
Ha habido una tendencia a aumentar el
gasto social…
AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES) GASTO PÚBLICO SOCIAL Y TOTAL a/. 1990-2008
(a) corresponde al promedio ponderado.
… aunque con disparidades de escala
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE DEL PIB,
1990-1991 a 2008, (%)
25
20
15
10
1990-1991
2000-2001
2006-2007
2008
Ecuador
Guatemala
R.Dominicana
Perú
Jamaica
T.y Tabago
Panamá
México
Paraguay
El Salvador
Honduras
Nicaragua
Chile
Colombia
Venezuela
Bolivia
Costa Rica
Argentina
Brasil
0
Uruguay
5
Si bien el gasto social complementa ingresos primarios
sobre todo entre los más pobres, transfiere más recursos
totales a los de mayores ingresos
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES a/): IMPACTO REDISTRIBUTIVO Y ESTRUCTURA DEL GASTO
PÚBLICO SOCIAL SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO
(Porcentajes)
Impacto redistributivo
Estructura del gasto público social
(Ingreso total del Quintil V = 100)
(Gasto social total = 100)
30
9%
90
Gasto social
80
Ingreso primario
25
60
91%
50
40
16%
30
0
Salud
Seguridad social
Vivienda
30%
51%
49%
Quintil I
70%
1.1
0.9
20
15
10
3.3
0.8
2.0
5.1
84%
5
78%
7.4
1.3
1.4
16.5
2.1
0.9
2.8
1.6
1.1
4.3
6.3
4.7
4.2
4.0
3.7
6.5
6.3
5.9
5.8
22%
20
10
Educación
Asistencia social
70
Porcentajes
Porcentajes
100
0
Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V
Quintil I
Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.
a/ Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.
Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V
Todo lo cual redunda en menor impacto del gasto social
en la reducción de la pobreza
Iberoamérica: Incidencia de la pobreza antes y después de las transferencias
sociales es comparativamente baja (2004-2006)
35
Bolivia
Panamá
Brasil
Guatemala
Paraguay
Nicaragua
Honduras
República Dominicana
Colombia
Perú
Ecuador
El Salvador
Argentina
Costa Rica
Venezuela
Chile
México
Uruguay
Portugal
España
32.2
30
28.8
28.0 27.3
27.3
25.4
25.5
25
29.6
26.5
25.7
20.2
20
16.6
15
10
OCDE
Iberoamérica
Península
Ibérica
Centroamérica
Países andinos
0
Cono Sur
5
Pobreza después de transferencias
Pobreza antes de transferencias
0
10
20
30
Porcentaje de pobres
40
Fuente: CEPAL/SEGIB: “Espacios Iberoamericanos”, elaborado para la XVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobierno (Montevideo,
Uruguay, 3-5 de noviembre de 2006).
Las funciones de educación, salud y asistencia social son
las que efectivamente generan progresividad en la
distribución
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES). DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL SEGÚN
QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO. 1997-2004
La alta volatilidad macroeconomica genera un
incremento en la desigualdad
VOLATILIDAD y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO
Variable Dependiente: el Log del Coeficiente de Gini y la participación en el Ingreso por quintil
Estimaciones de panel sobre 75 países para el período 1975-2005, con intervalos de cinco años a/
0 .0 4
0 .0 3 2 **
0 .0 2
0 .0 0 7 **
0 .0 0 8 **
0 .0 0
-0 .0 1 *
-0 .0 2
-0 .0 2 **
-0 .0 4
-0 .0 4 **
-0 .0 6
G in i
Q1
Q2
Q3
Q4
Q1
FUENTE: Calderón & Levy-Yeyati (2009)
Y afecta el espacio de poltica para atenderla
-0.4
Alemania
Bélgica
Portugal
Irlanda
Grecia
Japón
Países Bajos
Italia
Canadá
Dinamarca
Noruega
España
Australia
Austria
Estados Unidos
Francia
Suiza
Reino Unido
Finlandia
0.4
República Dominicana
Trinidad y Tobago
Perú
Uruguay
Paraguay
Guatemala
R.B. de Venezuela
Nicaragua
Argentina
Haití
Chile
Honduras
Brasil
Costa Rica
Panamá
Bolivia
México
Colombia
El Salvador
Jamaica
La combinación entre recursos escasos y volátiles y
demandas sociales insatisfechas genera una política
de gasto pro cíclica
PROCICLICIDAD DEL GASTO DEL GOBIERNO: COMPARACIÓN DE LOS COEFICIENTES DE
CORRELACIÓN DE LOS PAÍSES DE LA REGIÓN Y LOS PAÍSES DE LA OCDE (1960-2003)
0.8
0.26
0
-0.14
-0.8
A modo de síntesis, a fin de fortalecer el vínculo
entre crecimiento y equidad distributiva
 Es necesario generar mayor espacio fiscal para atender
distintas situaciones y distintas necesidades
 Es posible (y necesario) aumentar los recursos tributarios,
lograr una estructura más equitativa y disminuir la evasión
 Debe procurarse atenuar las características procíclicas del
gasto social
 Es imprescindible avanzar hacia la universalización de la
protección social
 Deben fortalecerse las instancias de coordinación y los
mecanismos de financiamiento para que la descentralización
del gasto (en salud o educación) no implique la ampliación
de las brechas distributivas
 Todo esto debe hacerse en un marco de mayor
transparencia e institucionalidad en las decisiones fiscales
La desigualdad afecta la gobernabilidad democrática y
genera inestabilidad política y esto dificulta el crecimiento
En América Latina, la desconfianza en las
instituciones se asocia con la percepción de injusticia
en la distribución del ingreso
AMÉRICA LATINA, CONFIANZA EN EL PARLAMENTO Y EN LOS PARTIDOS POLITICOS
SEGÚN LA JUSTICIA PERCIBIDA EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, 1997 -2007 (%)
Confía m ucho o algo
Confía poco o nada
80
70
60
58
49
50
40
30
76
70
35
63
74
63
64
56
46
38
34
34
22
20
18
44
22
12
14
8
10
11
5
7
1997
2002
2007
Muy
Injusta
Injusta
Justa
Muy
Justa
Muy
Injusta
Injusta
Justa
Muy
Justa
Muy
Injusta
Injusta
Justa
Muy
Justa
0
Claves de un pacto fiscal
 Un compromiso gradual de incremento de la carga tributaria que
equilibre mayor fiscalidad con adecuados incentivos a la inversión
productiva
 Una ruta clara del Estado para mejorar la recaudación mediante la
reducción y el control progresivos de la evasión, y mediante la
supresión paulatina de exenciones en el impuesto directo, en aras
de mayor equidad y eficiencia.
 Una reforma de la estructura tributaria por etapas previamente
acordadas, elevando principalmente el impuesto a la renta
 Una plataforma compartida que correlaciona cambios en la carga y
estructura tributaria, con el destino que la mayor fiscalidad tendrá en
las políticas públicas
 Una agenda pública clara y acordada para mejorar la transparencia
del gasto público, la institucionalidad pública a cargo de dicho
gasto, y la eficiencia y eficacia del mismo
 Una ruta de reprogramación gradual del gasto social donde la
recomposición intra e intersectorial muestre, a la luz de la evidencia
disponible, mayor impacto redistributivo y mayores externalidades
en equidad y productividad.
Impacto Distributivo de las
Políticas Públicas
Juan Pablo Jiménez
Foro LAC sobre Política Tributaria
OECD - CIAT
Ciudad de Panamá, 16-17 de septiembre de 2010
América Latina muestra un elevado grado
de informalidad
LA ECONOMÍA INFORMAL EN EL MUNDO – PROMEDIO 2002/2003
50
45
43,2
43,4
África
América
Latina
40,1
40
33,4
35
30,4
30
25
20
16,3
15
10
5
0
OECD
Asia
Islas Pacífico
Sur
Países en
transición
La seguridad y la asistencia social, seguida por
educación, explican los principales incrementos
AMERICA LATINA Y EL CARIBE (21 PAISES): EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO SOCIAL
SEGÚN SECTORES 1990-1991 A 2006-2007
(En porcentajes del PIB)
5.2
20
17.4
18
16
Porcentaje
14 12.2
12
2.6
10
1.4
8
6
4.8
4.6
3.2
4
7.4
0.7
0.5
3.6
2.9
1.7
1.2
2
0
Gasto social total
Gasto en educación
1990-1991
1992-1993
2004-2005
2006-2007
1994-1995
Gasto en salud
1996-1997
Gasto en seguridad Gasto en vivienda y
y asistencia social
otros
1998-1999
2000-2001
2002-2003
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social
En los últimos cincuenta años la región registra la
mayor volatilidad a nivel mundial en relación con el
crecimiento del PIB …
VOLATILIDAD DEL CRECIMIENTO DEL PIB PER CAPITA
(Medido como desvío estándar)
3.0%
2.5%
2.0%
1.5%
1.0%
0.5%
0.0%
1961-1969
1970-1979
1980-1989
1990-1999
2000-2009
1961-2009
P a ís e s D e s a rro lla d o s
Am é ric a L a tin a y e l C a rib e
P a ís e s e n D e s a rro llo s in AL C
Mundo
Características de la Volatilidad en América
Latina y el Caribe
 Los ciclos están asociados a la volatilidad de los flujos
de capital y de los términos de intercambio
 Existe una relación negativa entre volatilidad y
crecimiento en particular a través de las fluctuaciones
de la inversión.
 Las crisis son particularmente nocivas para la
implementación de proyectos de inversión de larga
maduración.
 La imperfección y la escasa profundidad de los
sistemas financieros hace que la inversión crezca
menos en un boom de lo que cae en una crisis.
 El consumo es más volátil que el PIB.
La volatilidad macroeconómica modifica el
espacio de política
 Influye sobre los recursos
 Determina la intensidad con que otras políticas compiten con
las de estabilización
 Limita la cantidad de herramientas de política disponibles
 Todo esto es agravado por el carácter fuertemente procíclico
del acceso al financiamiento
 La combinación de recursos escasos y volátiles y demandas
sociales insatisfechas, genera una política de gasto procíclica
 Esto constituye un elemento adicional de volatilidad al
consumo de los pobres
La volatilidad del PIB y de los precios de
exportación se traduce en una mayor volatilidad
de los ingresos tributarios
VOLATILIDAD DE LOS INGRESOS TRIBUTARIOS (sin SS), 1980-2008
(Desvío estándar del crecimiento del Ingreso tributario en dólares del 2000)
20.0%
16.0%
1 1 .2 %
12.0%
8.0%
4 .5 %
Esto reduce el espacio fiscal y la capacidad de los
gobiernos para enfrentar las demandas sociales
B élg ica
F ran cia
A u stria
D in am arca
R ein o U n id o
A u stralia
Italia
H o lan d a
N o ru eg a
Su ecia
Jap ó n
F in lan d ia
Esp añ a
Po rtu g al
G recia
Islan d ia
C o lo m b ia
B rasil
M éxico
B o livia
U ru g u ay
H o n d u ras
N icarag u a
C h ile
El Salvad o r
G u atem ala
Parag u ay
Pan am á
A rg en tin a
R ep . D o m in ican a
Perú
C o sta R ica
Ecu ad o r
0.0%
EE.U U .
4.0%
El gasto social complementa en forma significativa
el ingreso de los sectores más vulnerables
AMÉRICA LATINA (PROMEDIO SIMPLE DE 9 PAÍSES): IMPACTO DEL GASTO SOCIAL EN EL INCREMENTO
DE LOS INGRESOS PRIMARIOS SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO PERCÁPITA DE LOS HOGARES
(Ingreso primario total = 100, y porcentajes)
5 0 %
P o r c e n ta je s
4 0 %
3 0 %
5 1 .0 %
2 0 %
2 9 .9 %
2 1 .5 %
1 0 %
1 5 .9 %
8 .7 %
0 %
Q u in til I
Q u in til II
Q u in til III
Q u in til IV
Q u in til V
Las transferencias monetarias mejoran el
ingreso de los sectores más pobres
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): PARTICIPACIÓN DEL 40% DE HOGARES MÁS POBRES EN
EL INGRESO ANTES DE TRANSFERENCIAS Y DESPUÉS DE TRANSFERENCIAS a/,
ALREDEDOR DE 2008
Participación en el ingreso después de
transferencias (%)
16
Países donde la participación
del 40% de hogares más
pobres aumenta
15
14
VN
UY
SV
13
12
CR
AR
11
PA
10
PE
EC
CL
AL PY
MX
NI
CO
9
BR
8
DO
GT
Países donde la participación
del 40% de hogares más
pobres disminuye
BO
HN
7
6
6
8
10
12
14
16
Participación en el ingreso antes de transferencias (%)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los
respectivos países.
a/ El ingreso antes de transferencias corresponde al ingreso per cápita de los hogares obtenido por su participación en el mercado (ingreso primario). Los
hogares con menores ingresos antes y después de transferencias no necesariamente son los mismos.
Particularmente, la asistencia social focalizada, la
educación primaria y la atención primaria de la salud
muestran un perfil progresivo
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES). DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACION
SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO. 1997-2004
Dentro de las transferencias públicas, los programas de
transferencias condicionadas, por su naturaleza, son
altamente progresivos.
AMÉRICA LATINA (5 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DE LAS TRANSFERENCIAS MONETARIAS DE LOS
PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS RESPECTO DEL INGRESO PER CÁPITA DE
LOS HOGARES ANTES DE TRANSFERENCIAS ASISTENCIALES
100
90
Oportunidades
(México, 2008)
Porcentaje acumulado de gasto
.
80
Familias en
Acción
(Colombia, 2008)
Chile Solidario
(Chile, 2006)
70
Total asistencia
social
60
50
PRAF
(Honduras 2007)
40
Bono de Desarrollo
Humano (Ecuador, 2008)
30
20
Ingreso
primario
10
0
0
20
40
60
Porcentaje acumulado de población
80
100
Considerando que en 2009 alrededor de 200 millones de personas vivirían en la
pobreza y que los PTC están beneficiando 101 millones de personas, aun hay
margen para ampliar estos programas y cubrir una cantidad mayor de familias
que no logran por sus propios medios satisfacer sus necesidades básicas.
AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON
CORRESPONSABILIDAD (PTC), 2006/2009
(En porcentaje de la población indigente y pobre) a
> 100
> 100 > 100
> 100 > 100
> 100
100.0
93.4
83.9
84.3
83.3
Porcentaje de la población pobre
80.0
71.2
70.0
63.7
60.0
54.7
55.7
51.9
51.7
50.0
41.6
40.0
41.1
38.7
36.0
35.3
36.4
34.7
28.1
30.0
22.2
4.6
2.4
00
7)
hi
(2
le
(2
Ar
00
ge
8)
nt
in
a
(2
C
00
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00
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9)
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P
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ra
6)
gu
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00
7)
U
ru
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Beneficiarios PTC / Población indigente y pobre
Porcentaje de la población indigente
90.0
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares e información
oficial de los respectivos países.
Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.
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américa latina y el caribe: gasto público social