El proceso de las
políticas públicas: una
introducción
Alejandro Navarro
Temas de análisis de la solución
1. Tipos de política pública
2. Modelos para el diseño de políticas
públicas
3. Claves para diseñar opciones de política
4. Caso de estudio
•ROL DEL ESTADO EN LA HECHURA DE
POLÍTICAS PÚBLICAS…
Tres criterios fundamentales para responder:
1. Cuando los mercados no llegan por sí solos a
soluciones óptimas: fallas del mercado
2. Cuando hay serios problemas de equidad que
obstaculizan el desarrollo
3. Cuando es indispensable el uso de la autoridad
pública
¿QUÉ DEBE HACER EL ESTADO?
Corregir las fallas de los
mercados
Aumentar la
equidad
Intervención
mínima
Suministro de bienes públicos puros
Protección de
los pobres
Intervención
moderada
Corregir
Abordar las
Regular
externali- monopolios información
imperfecta
dades
Proveer
seguridad
social
Coordinación de actividades
privadas
Redistribución
Intervención
dinámica
• Intervención mínima
•
Suministro bienes públicos puros (derechos de
propiedad, defensa, orden público, gestión
macroeconómica, salud y educación públicas)
•
Protección de los pobres (lucha contra la
pobreza, asistencia social, catástrofes)
Constituyen el núcleo ineludible de funciones
estatales
• Intervención moderada
o Gestión
de externalidades negativas (protección
medio ambiente)
o Regulación de monopolios (servicios públicos,
políticas antimonopolio)
o Corregir problemas de información (seguros,
reglamentación financiera, protección al
consumidor)
o Seguridad social (pensiones redistributivas,
seguro desempleo, subsidios familiares)
El Estado puede intervenir en colaboración con
privados y sociedad civil
• Intervención dinámica
Abordar problema de ausencia de mercados
favoreciendo la coordinación entre privados
o Por medio del refuerzo de las organizaciones no
estatales productoras de servicios sociales: escuelas,
hospitales.
o Cambio del perfil del Estado: Estado SocialBurocrático que contrata directamente profesores,
médicos para realizar de forma monopolista e
ineficiente los servicios sociales VS. Estado SocialLiberal, que protege los derechos sociales al
financiar las organizaciones no-estatales, más
eficiente al introducir competencia y flexibilidad en
la provisión de servicios.
Acciones posibles en Estados con gran capacidad de
acción e intervención
o
Clasificación de las políticas públicas
•
•
•
•
•
Agricultura
Educación
Salud
Impuestos
Etc.
Según su esquema
(funcionalidad)
Propuesta de clasificación
según Theodore J. Lowi –
Esquema histórico
funcional
• Distributivas
• Regulatorias
• Redistributivas
DISTRIBUTIVAS:
Características:
Ventajas:
Desventajas:
• Surgen en el siglo XIX por las políticas agrarias.
• Los individuos inciden en la definición de la política
que se establece para lograr su bienestar.
• Instrumentos: gastos (subsidio) e ingreso
(impuestos)
• No crean conflicto entre los grupos
beneficiarios.
• Distribución del ingreso en el gasto social.
• Corrupción y búsqueda de rentas
• Captura por los grupos de presión
• Elevan el gasto del gobierno
REGULATORIAS:
La regulación es
el sistema
racional de
instrumentos
jurídicos que
emplea un Estado
para establecer
obligaciones y
derechos con el
propósito de
normar la
conducta de los
particulares y del
gobierno para la
protección de
intereses sociales
legítimamente
aprobados.
Especificidad
• Se caracterizan
por su
especificidad e
individualidad.
• Es una
elección
directa sobre
quién se ve
afectado y
quién
beneficiado
(impuestos,
reglamentos
urbanos,
regulatorias,
etc.).
Elección Directa
REGULATORIAS:
Ventajas:
Desventajas:
Estado de derecho
La arena regulatoria, o espacio donde se
deciden las políticas regulatorias, se
caracteriza por ser una arena de conflicto y
negociación entre los grupos afectados.
Proporciona bienestar social
Afecta a minorías.
Regula el comportamiento
social
REDISTRIBUTIVAS:
Características:
Ventajas:
Desventajas:
• Tratan de atenuar la desigualdad social
• Redistribución de la renta
• Benefician a sectores marginados
• Favorecen la equidad social
• Falta de control de los beneficios
sociales, generando dispendio de los
recursos públicos
• Abuso por parte de los beneficiarios
Tipos de políticas según sus efectos
Características:
Reacción de los grupos:
DISTRIBUTIVAS
Provisión de servicios o Encuentra poca resistencia de
beneficios
a
grupos parte de los grupos de interés
particulares sin desventaja
para otros grupos
REGULATORIAS
Imposición de limitaciones o Controversiales
pero
no
restricciones en la conducta atraen mucha participación de
de individuos o grupos
otros grupos de interés
REDISTRIBUTIVAS
Intentos
deliberados
del
gobierno para cambiar la
distribución del ingreso o de
la riqueza
Muy controversiales y pueden
generar fuertes intereses
grupales tanto a favor como
en contra
Los pasos del análisis de políticas públicas
ANÁLISIS DE SOLUCIÓN
ANÁLISIS DEL
PROBLEMA
4. Definir perspectiva de
Aproximación
5. Especificar las alternativas de
políticas públicas.
6. Evaluar: predecir los impactos
de las alternativas
en términos del criterio.
7. Recomendar acciones.
RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN
Identificar y organizar los datos
relevantes, teoría y hechos; usar los
hechos como evidencia de
consecuencias futuras de políticas
actuales y de políticas alternativas.
COMUNICACIÓN
Expresar un
consejo útil a los
clientes.
¿ Cómo Diseñar opciones de
políticas públicas?
Son 3 los modelos paradigmáticos que tratan de explicarlo:
1)
2)
3)
El Modelo Racional, que considera a un decisor que cuenta
con información completa, certidumbre total, y capacidad
técnica que le permite, a partir de una asociación de todas las
opciones, calcular los beneficios y las consecuencias de las
decisiones.
El Modelo Incrementalistam que no pretende arribar a un
óptimo, sino acercarse a soluciones satisfactorias mediante la
redefinición por ensayo y error, bajo la premisa de que no
existe información perfecta y capacidad de cómputo
ilimitada.
El Modelo “Mixed Scanning” pretende subsanar las
deficiencias racionalistas e incrementalistas, utilizando a
conveniencia cada una de sus tesis y propuestas.
Modelo racional o economicista
 las políticas se hacen de manera racional, por etapas
 las decisiones son racionales y alcanzan más
efectivamente un determinado fin
 Pero muchos cuestionan la utilidad de los modelos
racionales porque las autoridades tienen varias
limitaciones para actuar racionalmente
Los pasos del modelo racional
o economicista
Limitaciones del Modelo
Racional
Las autoridades o tomadores de decisiones:
 no siempre enfrentan problemas concretos
 no tienen la información disponible para conocer
los costos y los beneficios de las distintas
alternativas
 las políticas anteriores suelen determinar las
políticas actuales
=> la mayoría de la toma de decisiones sigue un
proceso de ‘racionalidad limitada’
El Modelo Incrementalista



Las contingencias y las imperfecciones del
acontecer real han llevado a proponer la expresión
"incrementalismo desarticulado“.
Decisiones mediante movimientos pequeños o
incrementales en relación con problemas
específicos, antes que un programa completo de
reformas.
Se plantean dos tipos hipotéticos principales de
decisión instrumental:


Una política que repite cambios anteriores
Un cambio único e irrepetible que en su momento
fue considerado como una modificación política
menor
Esquema del Modelo Incremental
El Modelo Incrementalista



La noción de incrementalismo desarticulado es
un marco teórico con ventajas sobre modelos
más racionales de análisis político.
El incrementalismo desarticulado de las
decisiones políticas contribuye a la estabilidad
social (PLURALISTA)
En este sentido, la política es un curso de acción
que el gobierno adopta deliberadamente para
alcanzar sus objetivos mediante los programas
pertinentes y siempre contingentes
Limitaciones del Modelo
Incrementalista



Hacer políticas en forma incremental es
esencialmente remedial
Se concentra en cambios pequeños a las
políticas existentes más que en grandes
políticas futuras
Diseñar políticas es un proceso en serie –hay
que regresar a los problemas en la medida que
se corrigen errores y se desarrollan nuevas
líneas de ataque
El Modelo de Escrutinio
Mixto
 Este enfoque fue desarrollado en contraste con el
modelo racionalista, el cual se ha considerado
utópico, porque los actores no pueden ordenar sobre
los recursos y capacidades requeridas por las
decisiones de índole racionalista.
 También difiere del incrementalismo, el cual
sobreestima las oportunidades de innovaciones
significativas e ignora el hecho empírico de que las
decisiones incrementales son hechas a menudo
dentro del contexto de decisiones fundamentales.
El Modelo de Escrutinio
Mixto
 La "exploración mixta" combina decisiones
fundamentales con decisiones incrementales
que preparan el terreno para las órdenes de alto
nivel.
 El término "exploración" se usa para referirse a la
búsqueda,
colección,
procesamiento
y
evaluación de la información, así como para la
elaboración de conclusiones.
 La exploración mixta está más acorde con
sistemas que combinan un compromiso
equilibrado con las comunidades y el pluralismo.
Conclusiones parciales
 Existe la posibilidad de tomar decisiones bajo
esquemas diversos y complementarios
 El análisis formal del proceso de las políticas es
útil porque nos hace conscientes de la brecha
entre los procedimientos racionales y la práctica.
 La hipótesis alternativa sería que el racionalismo
no funciona ni siquiera en los sistemas altamente
centralizados.
 Así como que el incrementalismo refuerza la
debilidad del pluralismo.
Un Modelo de Escrutinio
Mixto: la Metodología FODA
para análisis de problemas
públicos
¿Qué es la Metodología FODA?
Es una herramienta de la planeación estratégica que permite
identificar la situación actual para establecer qué es lo que se
quiere lograr y cómo realizarlo. Implica dar respuesta a las
siguientes preguntas:
• ¿Cuál es la situación actual?
• ¿Qué problemas y obstáculos habrán de vencerse para
llegar a una situación mejor?
• ¿Cuáles son las necesidades sociales y administrativas?
• ¿Qué recursos se tienen?
• ¿Qué es necesario hacer para lograrlo?
En resumen, es una herramienta que ayuda a aprovechar mejor
los recursos para obtener una solución a una situación
problemática.
Status quo
Es una descripción de la situación
problemática actual, de su naturaleza, de
la forma en que se manifiesta y de las
características que la distinguen de otra
situación (socialmente deseable).
Situación deseada
Es el conjunto de ideas generales, que proveen el
nuevo marco de referencia de lo que se desea en el
futuro. Señala el rumbo y da dirección.
Es una representación o visión de cómo creemos que
deba ser el futuro para solucionar nuestros problemas
actuales.
El Diagnóstico
• Construye realidades posibles, tomando como criterio
principal la viabilidad
• La finalidad es encontrar el problema estratégico
• Busca elementos de impacto sobre la visión, tanto externos
como internos
• Crea una imagen real (situación problemática actual),
contrastable con la imagen ideal (visión)
Metodología para análisis contextual e interno
•
Identificación de oportunidades y
amenazas externas, como las fortalezas y
debilidades internas (Matriz FODA)
• División en actores y sistemas
• Supuesto base: son los actores los que
construyen y modifican los sistemas
• De las matrices FODA se deducen
problemáticas genéricas que va a permitir la
definición del problema estratégico
Metodología para análisis contextual
Actores externos (Stakeholders externos)
• Incorporar al “otro” como parte de la realidad
• Preguntas fundamentales para encontrar Oportunidades y
Amenazas:
o ¿Quiénes son los stakeholders clave?
o ¿Cuáles son los valores y supuestos de los stakeholders?
o ¿Cuáles son los efectos organizacionales que impactan a los
stakeholders claves?
o ¿Qué efectos producen las acciones de los stakeholders sobre
la situación actual?
o ¿Cuáles son los supuestos que los estrategas tienen acerca de
las amenazas y oportunidades derivadas de los stakeholders?
Metodología para el análisis contextual
Gobierno federal,
estatal y municipal
Ciudadanos
Status quo
Partidos
políticos
OSCs
Sindicatos
Organismos
internacionales
Gobiernos
extranjeros
Grupos especiales
de poder
Metodología para el análisis contextual
Sistemas externos:
• Sistema político: relaciones interinstitucionales, iniciativas
políticas, coyuntura política (grado de estabilidad política,
obstáculos para los proyectos políticos, necesidades de los
proyectos políticos)
• Sistema económico: indicadores básicos de la economía,
pronósticos, tendencias, crisis
• Sistema social: valores, normas, estructura familiar, creencias,
posición política, etc.
• Sistema tecnológico: situación tecnológica presente y futura
En este punto se identifica como parte del problema estratégico a
la AMENAZA GENÉRICA y a la OPORTUNIDAD GENÉRICA
Metodología para el análisis interno
Actores internos (Stakeholders internos)
• Estructura de poder en el interior de una situación problemática.
Conocer la capacidad de respuesta de los grupos internos
• Preguntas base:
o ¿Qué grupos se han formado a partir de las divisiones
organizacionales?
o ¿Cómo actúan y cuál es su fuente de poder?
o ¿Cómo modifican o afectan las decisiones y sus
procedimientos?
o ¿Cuál es su posición con respecto a la dirección y sus
procedimientos?
o ¿Qué recursos controlan y cómo los utilizan?
Aconsejable: realización de escenarios donde se presenten
diversas situaciones posibles.
Metodología para el análisis interno
Comunidad
Equipo de
investigación
Grupos informales
que afectan a los
grupos formales
Líderes
Status quo
Beneficiados
Estructura técnica
Tomadores de
decisiones
Afectados
Metodología para el análisis interno
Sistemas internos
• Sistema de grupos humanos: relaciones entre los individuos, impacto de
grupos informales, grado de sensibilidad respecto a las metas, valores, y
experiencia personal, mecanismos de motivación, actividad estratégica
de los grupos humanos
• Sistema de recursos financieros: interrelación de los factores
financieros, definición de los presupuestos, sistemas de información
financiera, posición tecnológica, control y evaluación en términos
financieros
• Sistema de recursos materiales: Infraestructura, equipo, investigación y
desarrollo, productividad y eficiencia, nivel tecnológico
• Sistema de control y mantenimiento estructural: permanencia con base
en reglas (explícitas o implícitas), políticas y normas organizacionales
La interrelación de estos elementos nos permite identificar las
FORTALEZAS y DEBILIDADES estratégicas en la situación problemática
actual
Análisis Estratégico
Oportunidades
y
Amenazas
Fuerzas y
Debilidades
Factores
Internos
Estrategia
Valores
personales
Factores
Externos
Expectativas
Sociales
Análisis (Fortalezas y Debilidades)
Análisis interno de fortalezas y debilidades para generar estrategias:
Fuerzas Debilidades

Grupos humanos

Sistema financiero

Área de Administración

Área de control

Área de bienes materiales

Infraestructura

Otros
Análisis (Amenazas y Oportunidades)
Análisis de las condiciones
indirectamente:
externas
Amenazas

Sistema social

Sistema tecnológico

Sistema legal

Influencia internacional

Entorno Político

Situación Económica

Otros
que
afectan
directa
Oportunidades
o
Proceso de Análisis

Se hace una lista de las Fortalezas, Debilidades,
Oportunidades y Amenazas.

Se le da un peso a cada uno de los elementos de la
lista, se recomienda de 10 a 1 (Alto 10, Medio 5,
Bajo1), de acuerdo a su impacto en la operación y al
entorno

Se clasifican en una hoja de acuerdo a su naturaleza y
se suman para obtener el total de cada categoría
Hoja de Análisis Estratégico
Fuerzas
Item
Aspectos
Internos
Debilidades
Peso
F1
F2
F3
Fn
Del 10
Al 1
Item
D1
D2
D3
Dn
Del 10
Al 1
Suma
Suma
Oportunidades
Item
Aspectos
Externos
Amenazas
Peso
O1
O2
O3
On
Peso
Del 10
Al 1
Suma
Peso: 10 Alto Impacto; 5 Mediano Impacto; 1 Bajo Impacto
Item
Peso
A1
A2
A3
An
Del 10
Al 1
Suma
Gráfica de Estrategias Rectoras
O
Supongamos:
F = 58
O = 54
D = 35
A = 24
50
Privatizar el
servicio de
transporte
Subcontratación
del servicio de
transporte
D
F
50
50
Estatizar
el servicio
de transporte
Otorgar
subsidios
50
A
Políticas Genéricas
 Liberalización y facilitación de mercados
 Subsidios e impuestos
 Reglas
 Seguros y colchones
Liberalización y facilitación de mercados
Políticas genéricas
Problemas percibidos
Liberalización de mercados
Desregulación
Legalización
FG: distribución ineficiente y rent seeking
Privatización
FM: bienes públicos, especialmente de
problemas de propiedad común
Facilitación de los mercados
Distribución de los bienes
existentes (establecer
derechos de propiedad)
Creación de nuevos bienes
comerciables (permisos de
comercialización,
instrumentos financieros)
FM: externalidad negativa
Uso de subsidios e impuestos
Políticas genéricas
Impuestos
Impuestos a las
externalidades
Tarifas
Subsidios
Subsidios en especie
Cupones
Problemas percibidos
Externalidad negativa
Inequidad en la distribución de la
renta
monopolio natural
equidad
Uso de subsidios e impuestos para modificar los
incentivos (Continuación)
Políticas genéricas
Gastos de impuestos
(deducciones personales y
créditos)
Impuestos del lado de la
demanda
Impuestos a los productos o
mercancias y cuotas de los
usuarios
Problemas percibidos
CD: equidad
FM: asimetría en la información
FM: bienes públicos, especialmente los
bienes de propiedad común
Establecimiento de reglas
Políticas genéricas
Marcos
Códigos civiles
Código penal
Regulaciones
Regulación de precios
Regulación en la cantidad
Provisión directa de la información
(revelación y etiquetados)
Provisión indirecta de la
información (registro, certificados y
licencia)
Problemas percibidos
FM: bienes públicos
FM: externalidad negativa
FM: asimetría en la información
CD: equidad (igualdad de
oportunidades)
FM: monpolio natural
FM: bienes públicos, recursos de
propiedad común
Provisión de seguros y “colchones”
Política genéricas
Seguro
Seguro obligatorio
Seguro subsidiado
Colchones
Reservas
Asisitencia
transicional
Subsidios en
efectivo
Problemas percibidos
F.M.: Asimetría en la información
Problemas de justicia
Sugerencias para crear
opciones
 Identificar desde el principio las “intervenciones
factibles” que se pueden efectuar para solucionar
el problema. (identificar variables).
 Esbozar modelo descriptivo del problema
 Recopilar información
 Examinar situaciones análogas
 Averiguar hasta donde es posible manipular o
cambiar cada variable.
 Combinar algunas de estas manipulaciones y
transformarlas en estrategias coherentes de
acción.
 Proceder reiterativamente hasta formular un
conjunto razonable de opciones.
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Clase 2