Participación ciudadana
Mesa 2: Participación Social en Gobiernos Locales Metropolitanos
Boris Graizbord
El Colegio de México, LEAD-México
Taller “Zonas Metropolitanas y Gobiernos Locales en Sistemas Federales”
México, D. F., El Colegio de México, 6-7 de marzo de 2007
INTRODUCCIÓN
La idea de participación ciudadana o pública no es nueva. En
Inglaterra se institucionalizó como parte de los cambios que sufrió el
proceso de planificación a partir del reporte “Skeffington” a finales
de la década de los setenta.
Arthur Skeffington, secretario del Ministerio de Vivienda y Gobierno
Local, publicó el reporte People & Planning en 1969.
Sus recomendaciones parecían obvias:
La población debía mantenerse informada
Las autoridades locales de planeación debían publicar
sus propuestas
El público tenía que ser notificado de los logros
La gente debía ser animada a participar en la
preparación de los planes
Entre estas recomendaciones y la realidad había una enorme
distancia: el cómo. Era evidente que:
1. Había que ir más allá de los procedimientos formales
2. El proceso era político
3. Había que construir vínculos entre participación popular y
democracia representativa
4. La participación debía ser un medio para controlar el poder
burocrático y profesional de los planificadores
5. La representatividad social de los ciudadanos organizados y
participantes era limitada
6. Existía la posibilidad de que la participación ciudadana
llevara a propuestas excluyentes o que implicara enormes
costos sociales que pudieran afectar a una comunidad más
amplia o a la ciudadanía en su conjunto
7. Era necesario conciliar lo que debía mantenerse en secreto y
el derecho a ser informado
MODELO ANALÍTICO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Una efectiva participación ciudadana debe atender cuatro
dimensiones básicas:
1. La escala
2. Los tiempos
3. El contexto
4. La motivación de los actores
1. La escala
Los mecanismos, instituciones y/o aspectos en discusión varían
según la decisión afecta a toda la ciudad, o a un área o sector en
particular.
En la escala metropolitana es necesario referirse al “habitante
metropolitano”, pero en la ciudad concurren diversos agentes con
intereses particulares que pueden percibir de manera encontrada la
posibilidad de verse afectados con una acción. Pero, además,
tienen distintas capacidades de articular sus propios intereses.
El mecanismo de participación tiene que prever y permitir la
expresión de la ciudadanía, de todos los usuarios, de la población.
2. Los tiempos
La dimensión temporal se refiere al momento oportuno y adecuado
para auspiciar, aceptar, o propiciar la participación.
¿Debe darse desde el inicio del proceso, o bien una vez formulada la
propuesta o el plan ésta quedaría al alcance de quien quisiera
revisarla y cualquiera tendría derecho a expresar su opinión al
respecto para modificarla, rechazarla o buscar la anulación parcial o
completa de la misma?
¿Quiénes son los interesados en intervenir desde el principio e
introducirla a la agenda; quienes en revisar las propuestas; y quienes
tienen la capacidad para entenderla y/o formular una opinión
informada al respecto?
3. El contexto
(1)
La identificación de problemas no es una cuestión trivial, y merece
consideraciones contextuales.
Algunos riesgos y pautas conflictivas relacionados con la política
urbana y el proceso de toma de decisiones podrían ser las siguientes:
1. Incremento considerable en el número de participantes en las
decisiones de política urbana: burócratas, grupos vecinales,
sindicatos, empleados de servicios públicos, etcétera
2. Innumerables conflictos de índole diversa entre y dentro de las
zonas urbanas o barrios en que se divide la ciudad
3. Proliferan funciones y organismos públicos en el gobierno de la
ciudad y en los municipios contiguos que integran la metrópoli
(2)
4. Crece el número de problemas y éstos se politizan
5. La fragmentación burocrática y espacial crea conflictos
permanentes
6. Ha crecido la desconfianza entre ciudadanos y funcionarios
públicos, o entre gobernantes y gobernados
7. Los niveles superiores de gobierno intervienen cada día más en
asuntos urbanos y locales, en parte debido a la importancia y
escala de los problemas
8. Predominan los problemas sociales y económicos sobre los
problemas físicos
9. Crece la expectativa de que el gobierno puede resolver los
problemas, aunada a la percepción de que aquél es el único
responsable de éstos
(3)
10.Hay mayor conciencia ciudadana y preocupación de la población
en general acerca de los problemas y las crisis
11.La ciudadanía ejerce cada vez mayor presión sobre el gobierno de
la ciudad y los funcionarios responsables. Por su parte éstos actúan
en situaciones inestables y con agendas sobrecargadas de
problemas
En este contexto:
Los funcionarios no tienen la orientación clara hacia el
mejoramiento de las condiciones de bienestar de la población.
Los recursos a su alcance son pocos y cuentan con poca preparación
y bajos niveles de calificación; la burocracia urbana no está
profesionalizada.
4. Los motivos de los actores
(1)
El análisis político del proceso urbano y de las motivaciones de los
agentes sociales -que pueden ser muchas- se centra en la
estructura y ejercicio del poder.
¿Quién, en efecto, maneja, controla, gobierna la ciudad? sería la
pregunta inicial; y la segunda ¿cuál es la relación entre
gobernantes y gobernados?
Con relación a la primera, y desde una perspectiva de sociología
política, encontraríamos dos propuestas:
1. Las ciudades son controladas por una estructura de poder
“elitista” y centralizada
2. El control sobre la ciudad se distribuye entre grupos diversos
que compiten entre sí en un contexto “pluralista”
(2)
Con respecto a la segunda, esta relación entre gobernantes y
gobernados puede tomar muchas formas, y depender no sólo del
control administrativo, sino también del control político del
espacio urbano. En ello interviene, entre otros:
1.
2.
3.
4.
5.
La aparición o no de lideres cívicos
Organizaciones no gubernamentales o altruistas fuertes
Que los partidos políticos tengan o no presencia
Un planificador defensor de causas ciudadanas
La figura del gobernante (paternalista, autoritaria, democrática,
etc.)
(3)
De la centralización-descentralización de funciones administrativas y
del poder político, se obtienen al menos cuatro modelos de
gobierno posibles:
Poder político
Centralizado
Descentralizado
Función administrativa
Concentrado
Distribuido
1
Centralizado
3
Representativo
4
Burocrático
2
Comunitario
(4)
1. Centralizado: control político y centralización de funciones
2. Comunitario: descentralización de funciones y de poder
(resuelve la demanda de autogestión local)
3. Representativo: centralización de funciones y distribución de
poder (resuelve el conflicto de identidades)
4. Burocrático: control político pero funciones descentralizadas
(resuelve el problema del consumo colectivo)
CONCLUSIONES
La interlocución entre gobernantes y gobernados (algunos le llaman
gobernabilidad) será posible si:
1) por parte del gobierno local hay voluntad para fomentar o inducir
la participación ciudadana, impulsar el desarrollo de
comunidades políticas locales y conciencia del papel que la
comunidad puede jugar como agente de cambio, y al mismo
tiempo
2) la ciudadanía tiene capacidad de articular sus objetivos y obtener
respuesta a sus demandas, habilidad para utilizar recursos
extralocales y autonomía relativa
-ideológica y operativafrente al partido en el poder y el gobierno en turno
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