Primer Taller De
Autodiagnóstico de
la Implementación
de la Ley 136-03
Conclusiones
y
Recomendaciones
Preliminares
Santo Domingo , 13 al 15 de febrero de 2007
AVANCES
– con análisis y calificación de obstáculos relacionados•
El funcionamiento del Consejo Nacional para la Niñez y Adolescencia –
CONANI- con instancias que reportan actividades administrativas y
operativas en general. Aunque el Consejo existía como Consejo Nacional
para la Niñez, su funcionamiento y el tipo de actividades y funciones
cumplidas a partir de la vigencia de la Ley 136-03 serán objeto de
análisis posterior en este mismo informe de conclusiones.
•
El CONANI ha diseñado y decidido un cuerpo
reglamentación para su funcionamiento interno
•
Se han aprobado políticas nacionales de protección en VIH-SIDA y en
discapacitados ( PROTECCION ESPECIAL) NO SE REPORTO diseño de
políticas públicas básicas o estructurales para la protección de derechos
universales
• Existen cuatro Comisiones especiales de carácter permanente, estas
son
1.- Comisión contra la explotación sexual comercial,
2.- Comisión para la erradicación del trabajo infantil,
3.- Comisión de Ejecución de la Justicia de NNA,
4.- Comisión por el derecho a un nombre y nacionalidad
Por vía de Resolución Administrativa se decide otorgar funciones de las
Juntas Locales de Protección al Ministerio Público.
•
normativo
de
AVANCES
– con análisis y calificación de obstáculos relacionados•
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Creación de Nueve (9) Oficinas Regionales del CONANI, lo cual significa
menos del 50% de las Provincias, y alrededor de 8 oficinas municipales,
aunque no se reporta con precisión el estado de su funcionamiento y las
acciones seguidas y acompañadas. (Están proyectadas la creación de al
menos 3 directorios Municipales). Se reporta igualmente la dificultad o falta de
comunicación entre el nivel nacional y el regional.
Se reporta el inicio de la elaboración de Indicadores de Niñez, aunque se
desconoce el enfoque estadístico y conceptual, así como el estado en que se
encuentra su elaboración
Se han creado hogares de paso, que los participantes no precisan en cantidad
y calidad, sucediendo igual con el reporte de algunos Centros de Atención,
Centros de Estancias Infantiles y Casas Hogares, reportados en
funcionamiento, sin precisar cantidad y especie de la atención
Existen esfuerzos de Capacitación del personal del sistema de protección,
Los procesos de la tutela y de las declaraciones de abandono se reportan
atendidos y procesados con rapidez,
Aparece como positiva la aplicación efectiva por parte de la Sala Penal de la
inimputabilidad a niños y adolescentes de menos de 13 años.
Falta de control y monitoreo en los planes y programas de la niñez.
Desigualdad procesal de las partes por inasistencia del letrado gratuito
AVANCES
– con análisis y calificación de obstáculos relacionados•
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Creación del tribunal de control de ejecución de la sanción de N.N.A.
Creación de los equipos multidisciplinarios de los Tribunales
Conformación parcial del personal de la Dirección nacional de Atención
Integral de la PGR y ampliación del espacio Físico.
Creación de la Defensa Publica de niños, niñas y adolescentes y
existencia de reglamentación sobre sus actuaciones formales aunque no se
reportan protocolos de actuación sobre cada una de sus funciones
Algunas debilidades específicas
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Pocos Directorios Municipales creados, así como falta creación de Oficinas
Municipales
Falta de creación de las Juntas Locales de Protección y Restitución de
Derechos
Distribución poco equitativa de los recursos de funcionamiento del sistema
de protección, no sólo en términos presupuestarios, sino también del
recurso humano
Ausencia de Políticas Municipales a favor de la niñez en el nivel municipal, y
en general, Ausencia de políticas sociales, asistenciales y de protección,
especialmente en los sectores que conforman los miembros del Directorio
Nacional (sindical, empresarial, Liga Municipal, Secretaria de la Mujer,
ayuntamientos).
Debilidades en la supervisión y seguimiento de los entes coordinados por el
CONANI
Ausencia de política descentralizadora permanente como meta del sistema
de protección
Ausencia de política de coordinación con los demás actores del sistema.
Falta de política de educación a la ciudadanía para orientación sobre el rol
del CONANI y la Ley 136-03.
Ausencia de políticas para las declaraciones tardías de nacimientos
Algunas debilidades específicas
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En materia civil o protección, se indica la falta de defensores públicos,
toda vez que solo existen en materia penal.
Falta de documentación (actas de nacimiento) en los expedientes en
materia de guarda y faltas graves cometidas por las Oficialías del Estado
Civil en la expedición de las Actas del Estado Civil. Todo ello, asociado a la
elevada cantidad de niños y niñas no declarados, lo cual retrasa los
procesos.
.Retraso procesal, especialmente en la emisión de las sentencias y en
particular en materia de autoridad parental.
La acción de solicitud de la autoridad parental no contiene las causas que
establece la ley.
Retraso en el proceso administrativo de la adopción.
Confusión de los procesos de guarda y tutela con los de adopción, no solo
por parte de los usuarios sino también de parte de los actores del sistema
de protección.
Mínimas sentencias dictadas en materia de protección e igualmente son
mínimas las homologaciones de Autorizaciones de viaje.
Inexistencia del proceso de homologación para la designación de la familia
sustituta.
No se ha completado la creación de tribunales de la jurisdicción
especializada en el país.
Algunas debilidades específicas
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Muchas sentencias emanadas de las salas penales no contienen los datos
del adolescente
Respecto a la Dirección Nacional de Atención se señala la carencia de
equipos multidisciplinarios en los tribunales y en otras instancias que
establece la ley , así como la carencia de recursos para ejecutar fielmente
sus tareas y la ausencia de un reglamento que rija sus actuaciones.
Ausencia del equipo multi-disciplinario de la Dirección Nacional de
Atención Integral de la PGR y desacuerdo entre PGR y CONANI en cuanto
a la partida presupuestaria
En materia penal, desaplicación de la gama de
medidas definitivas
prevista en el Código de niños, niñas y adolescentes, ya que la
medida que mas se aplica es la prisión preventiva
En materia de alimentos, dificultad de los usuarios para acceder a la
justicia
Retardo en la elaboración y realización de los informes y evaluación
Falta de envío a tiempo de la sentencia firme por parte del tribunal
competente a los fines de la ejecución de las sanciones a los adolescentes
Algunas Reflexiones
REFLEXION UNO
LA NATURALEZA SISTEMICA Y SU RELACION CON EL
EFECTIVO GOCE DE LOS DERECHOS DE NIÑOS, NIÑAS Y
ADOLESCENTES:
• Un sistema orgánico de instituciones, órganos y entidades, de
diversa naturaleza en lo administrativo y en lo judicial, coexiste y
funciona en la medida en que se apodere de la noción como tal
sistema.
• La definición y actuación como sistema es un ordenador de
funciones destinadas a un fin común. Como ordenador de
funciones,
el
resultado
estará
determinado
por
el
fiel
cumplimiento de los roles de todo y cada uno de los integrantes
del sistema.
Supervivencia
Desarrollo
Participación
Protección
Integral
Protección
Especial
Reflexiones
• En
ese orden de funciones: Unos órganos se encargan de
coordinar y velar por los derechos universales de los niños,
niñas y adolescentes, es decir, aquellas encargadas de la
satisfacción universal de los derechos, y otros órganos se
encargan de la protección individual o protección especial, es
decir, cuando a un niño o un grupo de niños individualmente
considerados se les amenaza o viola en sus derechos. Quien
planifica y controla la política pública y a asu vez coordina el
funcionamiento del sistema, no ejecuta programas de
atención ni da ordenes de protección individual.
Reflexiones
REFLEXION DOS
EL ALCANCE DE LA PROTECCION INTEGRAL
Protección
Integral
Protección
Especial
Conjunto de políticas, acciones, planes y
programas, que con PRIORIDAD
ABSOLUTA, se dictan y ejecutan desde el
Estado, con la firme participación y
solidaridad de la familia y la sociedad,
para garantizar que todos los niños y
niñas gocen, de manera EFECTIVA Y SIN
DISCRIMINACION, de los Derechos
Humanos a la SUPERVIVENCIA, al
DESARROLLO y a la PARTICIPACION,
“…Al
tiempo
que
atiende
las
situaciones especiales en que se
encuentran los niños individualmente
considerados, o determinado grupo de
niños que han sido vulnerados o están
amenazados en sus derechos”
Supervivencia
Desarrollo
Participación
Políticas
Universales
-Colectivos-
Consejo
y Oficinas de
Derechos
Protección Judicial, social, atención y otros
Protección
Especial
Medidas de
Protección
-Individuales-
Juntas Locales
de Restitución
de Derechos
Reflexiones
•Por ello, la actuación del sistema no puede tener como referencia y meta la
atención individual, porque se quedaría en una fase reactiva y no activa del control y
la prevención social para que se avance en el vencimiento de las causas
sustanciales de la violación de los derechos, ubicadas por lo general en las
señaladas desigualdades.
•Así como existen medidas de protección para la atención individual, el sistema de
protección y la sociedad toda como control activo en el cumplimiento real de los
derechos de los niños, están obligados a diseñar estrategias para monitorear este
cumplimiento así como el comportamiento de los mecanismos institucionales para
garantizarlos.
•En ese sentido, todos los instrumentos internacionales de derechos Humanos, con
la Declaración Universal de Derechos Humanos a la cabeza, y en particular la
Convención sobre los Derechos del Niño, comprometen a los Estados Parte a
contemplar en sus legislaciones internas y a verificar en sus instituciones
administrativas y judiciales; efectivos sistemas domésticos o internos para la
garantía de los derechos universales, y para el control en su cumplimiento así como
para la restitución en caso de ser violados.
Reflexiones
Se aprecia del resultado de las mesas de trabajo una
referencia privilegiada a la atención individualizada y
espurias referencias a la protección Universal, lo que
constituye un riesgo de distorsión del paradigma de
protección integral de derechos humanos de los niños. Se
evidencia así, la ausencia de sistemas claros y prácticas
reales dirigidas a la protección universal, lo cual además de
preocupante en términos de la materialización de la
protección integral, invita a no dudar en la elaboración e
implementación de acciones y estrategias inmediatas para la
conformación de mecanismos institucionales y sociales con
ese fin.
Reflexiones
A pesar de que se reporta la creación de programas en manos del
CONANI como parte de la solución, hay que reflexionar por cuanto ello
podría ser parte del problema y no de la solución, en razón de que:
1) la mayor creación y existencia de necesidad de programas de atención
individualizada, refleja una errada idea de la protección integral, puesto
que la atención final es sólo la respuesta a la violación de derechos
existente;
2) La percepción de la mayor necesidad de programas, revela una realidad
que no sólo es la de la existencia de más niños violados en sus derechos,
sino la ausencia de políticas para prevenir estas violaciones,
3) La percepción de necesidad de programas puede estar revelando que
la masificación de la atención es un avance a la solución de la
problemática de la infancia, cuando en realidad la mayor existencia de
programas es sólo consecuencia del verdadero problema y de las
verdaderas causas.
4) La percepción de la atención especial e individualizada de niños reporta
la visión del niño como un problema, y no delimita que el niño en estas
circunstancias es la manifestación del problema.
ANALISIS Y RECOMENDACIONES
REFERIDAS AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA:
1. Se aprecia del resultado de las mesas de trabajo, una evidente
confusión de roles en el cumplimiento de las funciones de cada órgano
del sistema de protección de la niñez y adolescencia; que traen como
consecuencia la desfiguración, tergiversación y distorsión del
comportamiento como sistema.
2. Muchas instancias del sistema se comportan como Instituciones totales,
asumiendo la atención cuando son planificadores y contralores de ella, o
asumiendo la orden administrativa de restitución cuando son solicitantes
de la misma y no decidores de ella, o tomando decisiones al interior del
programa sin ningún o con muy poco control de los componentes del
programa, por lo que el propio programa se formula, se evalúa y toma
decisiones sobre los derechos del niño o niña que atiende.
ANALISIS Y RECOMENDACIONES
REFERIDAS AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA:
3. Es preciso señalar con preocupación lo siguiente:
•No corresponde al CONANI la ejecución de Programas
•No corresponde al Ministerio Público ordenar las medidas de protección
individual, puesto que éste órgano es solicitante de la misma conforme a la
ley 136-03
•No corresponde al Equipo Multidisciplinario tomar decisiones sobre los
derechos de los Niños atendidos ni sobre la orientación del programa
•No corresponde a los Programas determinar la forma de restitución de un
derecho, esto es, no le corresponde determinar en que programa será
atendido un niño.
•Los Tribunales de Niños y Adolescentes , en Sala Civil, deben determinar las
medidas de protección individual ( Restitución de Derechos) hasta tanto se
creen y funcionen las Juntas Locales de Restitución de Derechos.
ANALISIS Y RECOMENDACIONES
REFERIDAS AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA:
3. Ante lo anteriormente analizado y por la ausencia de mecanismos permanentes
de coordinación y orientación intersectorial, SE RECOMIENDA:
A corto plazo: Creación de un mecanismo institucional interno a cada órgano
(Salas Situacionales), que permitan el seguimiento y sistematización de la
ejecución de sus funciones. A su vez cada Sala Situacional, deberá reunirse con la
sala situacional de todo el sistema, de carácter permanente bajo la guía del
Directorio Nacional del CONANI, al menos, una vez al mes, a fin de sistematizar
integralmente todas las acciones ejecutadas y tomar decisiones de coordinación
en conjunto.
A mediano Plazo: Elaboración de Modelo Organizacional de Coordinación
Intersectorial, con referencia a las funciones previstas en la Ley, diseñado con la
participación y validación de todos los integrantes del sistema e institucionalizarlo
como Directriz de Coordinación Intersectorial aprobada por el Directorio Nacional
del CONANI
A mediano Plazo: Diseño anual de Planes Estratégicos y Operativos de los
órganos del Sistema que permita integrar las acciones comunes y desarrollar una
gestión con aliados externos al sistema (sector público y sector privado)
ANALISIS Y RECOMENDACIONES
REFERIDAS
AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA:
:
SE RECOMIENDA:
•Analizar para su eventual derogatoria la Resolución que asigna competencia
para dictar medidas de protección al Ministerio Público
•Como consecuencia de la acción recomendada en el punto anterior, analizar la
viabilidad de una resolución que establezca la forma y procedimientos para que
el Ministerio Público haga la solicitud de medidas de protección individual,
como lo contempla la ley 136-03, en los literales “k”, “l” y “m” del artículo 211
•Elaboración y puesta en funcionamiento del Protocolo de Actuación del
CONANI, que contemple claras definiciones y formas de actuación en
1) Deliberación de políticas, planes y Programas,
2) Formas de Registro de Programas y Entidades de Atención
3) Normas de Procedimiento en materia de seguimiento y evaluación de
Programas,
4) Análisis de Situación del Estado de los Derechos de la Niñez, con un
sistema de información oportuna que permita su actualización anual,
5) Normas de actuación para la coordinación del Sistema
ANALISIS Y RECOMENDACIONES
REFERIDAS
AL FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA:
:
SE RECOMIENDA:
-Institucionalizar el mecanismo para el control y demanda en el
cumplimiento de los derechos universales. En tanto se cree la
Defensoría del Pueblo, esta responsabilidad se sugiere deba estar en
el Ministerio Público, quien a través de la Acción de Amparo empodere
a la Sala Civil del Tribunal de Niños y Adolescentes para la garantía de
derechos colectivos o difusos. En tal sentido, se sugiere, la creación
de mecanismos y procedimientos claros y eficaces al interior del
Ministerio
Público.
Su
función
principal
permitirá
controlar
jurisdiccionalmente incluso no sólo la ausencia de políticas públicas a
favor
de
los
derechos
universales,
sino
también
controlar
judicialmente el cumplimiento de las funciones de protección universal
por parte de los órganos del sistema de protección.
ANALISIS Y RECOMENDACIONES
REFERIDAS
A LOS PROGRAMAS:
:
SE RECOMIENDA:
•REVISION DE LOS PROGRAMAS EXISTENTES EN CUANTO A SU ENFOQUE:
avanzar sobre la transformación de los programas de protección que aún no se han
adecuado a la nueva doctrina. En ese camino es necesario articular a las
instituciones para avanzar en el proceso de garantizar los derechos de los niños,
niñas y adolescentes, de manera eficiente y efectiva. También, es oportuna la
posibilidad de la cooperación del UNICEF para la transformación de las entidades
de atención del sistema penal de responsabilidad del adolescente.
•ELABORACIÓN Y EJECUCIÓN DE UN PLAN DE TRANSFERENCIA DE
PROGRAMAS DE ATENCIÓN que actualmente se encuentren bajo la
administración y ejecutoria del CONANI. Esta transferencia se debe hacer a las
entidades y servicios públicos que corresponda según el tipo de atención. Tanto el
Plan de Transferencia como su ejecución progresiva debe comprometer a todos los
órganos del sistema, puesto que se trata de una actuación sinérgica que permitirá
de esa forma la integración y el enfoque de trabajo compartido para lograr la
ubicación de los programas y entidades de atención en el lugar de servicio público al
que correspondan. También en este aspecto se debe considerar la cooperación
técnica del UNICEF.
ANALISIS Y RECOMENDACIONES
REFERIDAS
A LOS PROGRAMAS:
:
SE RECOMIENDA:
•IMPLEMENTAR UN SISTEMA DE CONTROL, SEGUIMIENTO Y EVALUACION DE
PROGRAMAS, QUE INCLUYA UN SISTEMA DE MEDICION DE LA CALIDAD DE
LOS PROGRAMAS SOBRE LA BASE DE LA PROTECCION Y RESTITUCION
REAL DE LOS DERECHOS (Es necesario medir el impacto de los programas
aplicados. Medir la capacidad que estos tienen para incluir a los niños en situación
de calle, por ejemplo. Cualquier programa que no logre la inclusión de los niños y
niñas, es parte del problema y no parte de la solución.)
•LAS DECISIONES SOBRE INTEGRACION DEL NIÑO, NIÑA O ADOLESCENTE A
UN
PROGRAMA
ADMINISTRADORES
NO
DEL
DEBE
SER
PROGRAMA,
ASUNTO
SINO
DE
DE
LOS
UNA
PROPIOS
MEDIDA
DE
PROTECCION. EN CONSECUENCIA, URGE SEPARAR ESTOS ROLES
•DIAGNOSTICO DE ENTIDADES Y PROGRAMAS DE ATENCION INMEDIATA
(CENSO DE PROGRAMAS).
ANALISIS Y RECOMENDACIONES
REFERIDAS
A LAS MEDIDAS DE PROTECCION Y RESTITUCION DE DERECHOS
:
SE RECOMIENDA:
• Creación de las Juntas Locales de Protección. URGE la elaboración de un Plan
Mínimo de Acción para la implementación de las Juntas Locales de Protección. En
tal sentido, se recomienda empoderar a las comunidades y a las ONG’s,
sensibilizando y difundiendo suficientemente la importancia de su creación y
funcionamiento real. Se recomienda que en el caso de los municipios en que no
exista Directorio Municipal para el registro de Ong’s que determina el artículo 466 de
la Ley, se habilite temporalmente un registro por municipio en la Oficina Nacional del
CONANI, que lleve tal registro y acuerde la celebración de las asambleas para la
elección de los integrantes de las Juntas Locales de Protección. Se recomienda
para tal fin, aprovechar al máximo el recurso y capital humano organizado en los
Municipios Amigos de la Niñez, organizados a través del Departamento de Niñez de
los Ayuntamientos y en tal sentido, coordinar las acciones del Plan Mínimo
recomendado con la cooperación del UNICEF.
ANALISIS Y RECOMENDACIONES
REFERIDAS
A LAS MEDIDAS DE PROTECCION Y RESTITUCION DE DERECHOS
:
SE RECOMIENDA:
• Se insiste en la RECOMENDACIÓN de derogatoria de la Resolución que da
potestad al Ministerio Público para dictar medidas de Protección.
•Se recomienda la elaboración de CENSOS MUNICIPALES DE PROGRAMAS Y
ENTIDADES DE ATENCION PUBLICAS Y PRIVADAS, con especial énfasis en los
Municipios en donde se celebren las Asambleas para la implementación de las
Juntas Locales de Protección, a fin de que al entrar éstas en funcionamiento tenga
una referencia programática en donde ordenar el cumplimiento de las medidas que
dictaren.
ANALISIS Y RECOMENDACIONES
REFERIDAS
A LA APLICACIÓN JUDICIAL
:
SE RECOMIENDA:
• Fortalecer La especialidad del área de Derechos de los Niños y Adolescentes en lo
Civil y Penal como parte de la materialización del principio de prioridad absoluta
establecido en la Convención sobre los Derechos del Niño, por tanto se
RECOMIENDA la especialización judicial en niñez en las Salas Civiles y Penales,
así como la formación exhaustiva del personal y de los jueces para su
profesionalización.
•Diseñar y ejecutar Plan de Selección y Capacitación de Personal de la Policía
Judicial Especializada
•Ante la desaplicación de la gama de medidas penales de carácter socioeducativo
SE RECOMIENDA:
•A) Diseño de programas socioeducativas para el cumplimiento de la pena,
especialmente los de prestación de servicios comunitarios, reglas de conducta y
semilibertad.
•B) coordinación del CONANI con los ayuntamientos y/o municipios para
acordar el programa de prestación de servicios comunitarios. Poner en
funcionamiento al menos 5 en el plazo de un año.
ANALISIS Y RECOMENDACIONES
REFERIDAS
A LA APLICACIÓN JUDICIAL
:
SE RECOMIENDA:
• Instar a aprobar resolución que cree la Defensa Técnica en Salas Civiles para
procesos de protección
•Diseño y aprobación del Protocolo de Actuación y funciones de la Defensa Tecnica
conforme al articulo 255 de la ley 136-03
PRIORIZACION DE ACCIONES
Se
: priorizan como inmediatas las siguientes acciones:
•Plan Mínimo de acción para la creación y funcionamiento de las Juntas Locales de
Protección y Restitución de Derechos
•Incorporación sistemática a la agenda deliberativa del Directorio del CONANI del
análisis y propuesta para el diseño de políticas sociales básicas, asistenciales y de
protección, análisis del Presupuesto Publico para ejecución de políticas a favor de
los derechos de la niñez y adolescencia, y evaluaciòn de planes sectoriales.
•Plan de Coordinación intersectorial de los órganos del sistema a corto y mediano
plazo
•Plan de Formación y Capacitación intensivo y permanente de recursos humanos en
materia de protección integral, que integre los aspectos fundamentales de la
doctrina de N U sobre derechos de los Niños y la formación para planificación y
acción estratégica de protección universal y protección especial conforme a los roles
de los órganos del sistema, incluyendo la producción y distribución de material de
consulta permanente. Este Plan debe contener un sistema de Evaluación de
Personal capacitado, de sus acciones y resultados medibles conforme a la
formación recibida.
•Plan de Transferencia y adecuación de Programas y Entidades de Atención e inicio
de modelos transferidos con enfoque de protección integral.
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El funcionamiento del Consejo Nacional para la Niñez y