1
Industrias Extractivas, Conflictos
Sociales e Innovación Institucional
Lima, 8 de agosto del 2011
Anthony Bebbington, Clark University
Martin Scurrah, Cepes
Anahi Chaparro, Cepes
Esquema (1)
2

Marco conceptual y metodología
 Antecedentes
 Preguntas
de investigación
 Hipótesis
de trabajo
 Enfoques
y metodología
Esquema (2)
3

Hallazgos preliminares
 Gobernanza:
socio-política y económica
 Formas
de intervención en los conflictos
 Formas
de institucionalidad
 Construcción
 Conclusiones
de institucionalidad a nivel sub-nacional
4
Marco conceptual y metodología
Antecedentes, preguntas de investigación e
hipótesis
Antecedentes
5



Conflictos que marcan las dinámicas territoriales rurales
Debates sobre la “maldición de los recursos naturales”
que se central en la cuestión institucional
Acercamientos a la relación entre los conflictos y la
sociedad
o
o
o
Gestión de los conflictos (gobierno)
Transformación de los conflictos (de Echave et al., 2008)
Rol histórico de los conflictos sociales (Tilly, varios)
Antecedentes para la Fundación Ford
6
 Programa
de Gobernabilidad y Sociedad Civil
 Iniciativas
con gobiernos subnacionales


La importancia de la industria extractiva se hacia
cada vez mas evidente
La importancia de los conflictos relacionados a la
extracción
Preguntas de investigación
7



¿Cómo se puede explicar el surgimiento (o el nosurgimiento) de nuevas instituciones en el sector
extractivo?
¿Cuál es el rol del conflicto social en estos procesos?
¿Bajo qué condiciones pueden los conflictos sociales
contribuir a, ó impedir, la construcción institucional?
Enfoque y metodología (1)
8

Instituciones como sistemas de reglas formales e
informales (aunque nos interesan sobretodo las
formales)



Institución como practica rutinaria
Instituciones del sector público, del sector privado y de
la sociedad
Conflictos sociales entendidos como:
Un factor de cambio y no solo un problema a resolver
 Situaciones percibidas como conflictivas por los actores (no
solo violentos)

Motores de conflicto
9

Incertidumbre y percepciones de vulnerabilidad


El temor a la perdida de ……
Sentido de desposeimiento de algo (“desposeimiento” como
interpretación)

Inequidades distributivas (reales, percibidas...)

Búsqueda de acceso a oportunidades



Empleo
Contratos
Motivaciones políticas-administrativas


Control sobre transferencias
Luchas entre liderazgos
Enfoque y metodología (2)
10

Mapeo de innovaciones institucionales




Un panorama nacional
Basado en conocimiento de informantes claves y materia secundaria
Actualmente nos encontramos en esta fase
Estudios de caso


Para profundizar análisis de procesos causales
De especial relevancia nacional y para la Fundación Ford

Talleres / momentos de discusión

Síntesis final, publicaciones, talleres,
wordpress.innovacioninstitucional.com

Perú, Bolivia (y posiblemente Ecuador): hasta noviembre 2012
Hipótesis 1: la relación conflictoinnovación institucional
11

La relación entre los conflictos sociales y el cambio
institucional no es lineal ni unidireccional. Se
caracteriza por procesos de retroalimentación y la
influencia de factores condicionantes
Hipótesis 2: la relación conflictoinnovación institucional
12

La conflictividad induce cambio institucional en
ciertos contextos, pero en otros contextos:
 El
temor de las consecuencias del conflicto puede
limitar la posibilidad de cambio institucional
 La resistencia al cambio ejerce más influencia que el
conflicto
Hipótesis 3: factores contextuales
13

Mientras la sociedad civil puede abrir espacios
para la innovación a través del ejercicio de la
presión, demuestra una capacidad limitada de
propuesta institucional.
Hipótesis 4: factores contextuales
14

A nivel del Estado, frente a los conflictos sociales,
aquellas instancias que no dependen del ciclo
electoral:
 Están
más dispuestas a buscar salidas institucionales de
mediano y largo plazo
 Ofrecen mecanismos para la transformación de
conflictos
Hipótesis 5: factores contextuales
15

Frente a los conflictos sociales, aquellas empresas:
Con mayores horizontes de inversión
 Con mayor capacidad para absorber los costos implicados
por la innovación institucional
 Cuyas cadenas de valor los sujetan a mayor presión para
mejorar estándares


están mas dispuestas a buscar salidas institucionales de
mediano y largo plazo
16
Hallazgos preliminares
Gobernanza, conflictos sociales y procesos de
cambio institucional.
Gobernanza
17

El proceso a través del cual se definen, se
regulan y se implementan las reglas que
determinan el control de, acceso a y uso de los
recursos de la sociedad.
 Puede
ser buena o mala
 Puede ser incluyente o excluyente
 Hay formas más visibles y menos visibles
 También se da en espacios privados, entre actores
privados
Gobernanza: dimensión socio-política
18
Enfoque pragmático
Enfoque de derechos
Estrategias para la licencia social
Responsabilidad social corporativa
Mesas de diálogo pasajeras
Mesas de diálogo
institucionalizadas
Acuerdos entre intereses privados
Acuerdos con presencia del Estado
Acuerdos sin compromisos
Seguimiento público a la
implementación de acuerdos
Audiencias informativas
Derecho a la consulta
Privatización de la seguridad
Seguridad universal
Gobernanza: dimensión ambiental
19
Enfoque pragmático
Enfoque de derechos
Estándares ambientales para minimizar - Estándares que mantengan la calidad
costos
de vida y los derechos de la
naturaleza
- Estándares ambientales
internacionales
Mecanismos de gestión ambiental
privados
Mecanismos de gestión ambiental
público-privado
Externalización de los costos
ambientales y sociales
Internalización de los costos
ambientales y sociales
Gobernanza ambiental por proyecto
Gobernanza ambiental territorial
Compensación e indemnización
Prevención y conservación
Gobernanza: dimensión económica
20
Enfoque “discrecional”
Enfoque articulado
Fondos controlados por la empresa
Fondos independientes, administrados a
través de la colaboración públicaprivada
Fundaciones dependientes
Fundaciones independientes, fondos
patrimoniales regionales
Uso del canon influido por el sector
Canon invertido en planes estratégicos y
concertados a nivel territorial
Fondo Minero de Solidaridad con el
Pueblo
Impuestos, regalías
Nuevos encadenamientos comerciales y
desafíos institucionales
21




Generación de empleo
directo vs. Empleo indirecto
Asistencialismo vs.
Promoción de proveedores
Asegurar estándares de
calidad
Minería vs. Agricultura
(inflación local)
Planificación del desarrollo
territorial
Grupos de poder local
emergentes
“Nuevas” asimetrías locales
como desafío para la
institucionalidad
Formas de intervención en los conflictos
22
Enfoque reactivo/procesal
Enfoque proactivo/estructural
Manejar/gestionar
Transformar
Corto plazo
Largo plazo
Salidas de paso, soluciones parciales Solucionar problemas de fondo
Enfoque específico/coyuntural (caso)
Enfoque amplio (casos/tendencias)
Gráfico 1
23
Explosivos
Tipos de
conflictos
Lentos y acumulativos
¿Cambios
institucionales?
Conflictos
Intervención ad-hoc
Tipos de
intervención
Respuestas institucionalizadas
Formas de institucionalidad
24
Institucionalidad “discrecional”
Institucionalidad universalista
(“Weberiana”)
Sistema discrecional (“corrupción”)
Códigos de conducta/normatividad
Lógica de lealtades
Mérito
Roles difusos
Profesionalismo: roles definidos
Inclusión selectiva
Derechos humanos (“Principios
voluntarios”)
Derechos constitucionales
Información reservada
Transparencia
Gráfico 2: Formas de institucionalidad
25
Discrecionalidad
Reglas no formales
“Weberianismo”
Reglas formales
Lógicas
Construcción de institucionalidad a
nivel sub-nacional
26

Esfuerzos incipientes para construir institucionalidad a nivel regional y local




Desafíos para su institucionalización “weberiana”





Unidades de manejo de conflictos
Ordenanzas regionales
Autoridades ambientales regionales, etc.
Falta de claridad sobre las competencias descentralizadas
Descentralización de competencias, pero no de recursos (minería artesanal,
canon)
Demanda de descentralización de otras competencias
Dificultad de separar prácticas institucionales de dinámicas socio-políticas
regionales
ZEE – OT:



Enfoque integral / enfoque sectorial / regional
Falta de mecanismos de coordinación
Generación de conflictos vs. Prevención de conflictos
27
Conclusiones
•
•
Conclusiones por sector
Conclusiones generales
28
Factores de Promoción y Resistencia al
Cambio
Estado
Factores de cambio
Obstáculos al cambio
Rol de las instituciones internacionales
Lobby
Presión de los movimientos sociales
Actitudes y prácticas excluyentes
Enfoque de transformación de conflictos Conflictos como problemas
Criminalización de la protesta
Apuestas a largo plazo
Apuesta por el crecimiento a corto plazo
Burocracia propensa a innovar y tomar
riesgos
Burocracia que busca beneficios
económicos
Burocracia formalista
Factores de Promoción y Resistencia al
Cambio
29
Industria
Factores de cambio
Obstáculos al cambio
Afán por destacar entre la competencia
Costos de la competitividad
Influencia de las casas matrices
Heterogeneidad de agendas y presiones
dentro del sector
Construcción de relaciones con el entorno
sostenibles
Relación clientelista entre empresa y
comunidad
Reglamentación laxa y falta de
supervisión por parte del Estado
Rol de los consultores
Rol de los consultores
Influencia de los medios de comunicación
Influencia de los medios de comunicación
Enfoque de transformación de conflictos
Conflictos como problemas
Factores de Promoción y Resistencia al
Cambio
30
Sociedad civil
Factores de cambio
Obstáculos al cambio
Flujos de información y asistencia técnica
a las organizaciones sociales
Falta de articulación
Agenda nacional sustentada en conflictos
emblemáticos
Conflictos aislados
Consolidación de un movimiento indígena
a nivel nacional
Falta de capacidad de propuesta
Capacidad de movilización y protesta
Falta de seguimiento a la implementación
de acuerdos
Iglesia progresista
Iglesia conservadora
Discurso de derechos
Recursos y capacidades limitados
Conclusiones generales (1)
31

Ha habido mucha discusión sobre innovaciones
institucionales – se sabe qué se quiere hacer

Han habido cambios institucionales, pero incompletos

Más bien se ha mantenido:
Una estructura institucional que permite mucha flexibilidad,
discrecionalidad y salidas que favorecen a las empresas
 Una aplicación muy parcial de la legislación
 Una sensación de un vacío estatal que la empresa privada
llena

Conclusiones generales (2)
32

Esta situación de continuidad se explica por:

Una “falta de voluntad política” y resistencia al cambio

La estructura interna del Estado:
No incentiva funcionarios profesionalizados y que toman riesgos
 Crea condiciones para la corrupción
 Crea un ministerio “de practicantes”


La hegemonía de una noción de desarrollo centrada en el
crecimiento económico y la inversión privada

Una planificación liderada por los intereses económicos e
ideológicos con acceso privilegiado al Estado en lugar de
una planificación institucionalizada dentro de la burocracia
del Estado
Conclusiones (3)
33

Los pocos cambios sustantivos que se han dado se
explican por:
 El
sostenido apoyo de la sociedad civil a los procesos
de resistencia
 La creciente presencia y influencia de la sociedad civil
en la opinión pública (Quilish, Rio Blanco, Bagua)
 La presión internacional
 La intervención de ciertos actores públicos (ej. DdP y
algunos funcionarios) y privados con capacidad de
propuesta
Descargar

Diapositiva 1