Descentralización y provisión de
servicios de infraestructura
CEPAL/ILPES
Temario
• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
Curso Seminario Internacional
“Descentralización y Federalismo
Fiscal”
ILPES, CEPAL, Naciones Unidas
Luis Mauricio Cuervo
Agosto 2004 - ILPES
El imperio de lo básico
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Temario
• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
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• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
Agosto 2004 - ILPES
El
propósito
central
de
esta
presentación es examinar los aportes y
limitaciones de la descentralización a
la mejor prestación de servicios de
infraestructura
Nuestra intención no es defender
fórmulas universales pero sí proponer
criterios generales para entender
casos específicos y mejorar resultados
particulares
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• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
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1-Los servicios de infraestructura
poseen
cualidades
económicas
especiales que deben ser tenidas en
cuenta para comprender el papel que la
descentralización puede desempeñar
en el mejoramiento de sus condiciones
de cobertura y calidad
2-Algunas de estas cualidades poseen
particularidades propias al contexto
de los países de América Latina y el
Caribe
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• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
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Dimensión Caracterís Impacto
-tica
Producción Economías
de escala
Inversión Ciclo
extenso
DistribuNo
ción
exclusión
Consumo
No
rivalidad
Capacidad
de pago
Desigualdad social
Ejemplo
Tendencia
monopólica
Barreras a
la entrada
Construcción vías
Hidroeléctricas
Ingresos
escasos
Depredación
Colecta de
basuras
-Aire
- Agua
Exclusión
social
Servicios
Públicos
El caso de la rivalidad y
la exclusión
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• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
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RIVALIDAD
“Un bien es no-rival o
indivisible cuando
una de sus unidades
puede ser
consumida por un
individuo sin
deteriorar, en los
más mínimo, las
oportunidades de
consumo disponibles
por otros sobre la
misma unidad”
EXCLUSIÓN
“Los beneficios de
un bien son noexcluyentes
cuando, una vez
producido, están
al alcance de
todos los
individuos sin
excepción”
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• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
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Consumo
congestión3
RIVALIDAD
NORIVALIDAD
Bienes
PRIVADOS
Bienes
CLUB
Bienes
Públicos
impuros
Bienes
PÚBLICOS
puros
Distribución
conveniencia1
EXCLUSIÓN
NOEXCLUSIÓN
Viabilidad tecnoeconómica2
El caso de la inversión y el pago
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• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
Agosto 2004 - ILPES
Desde el Condiciones de maduración
punto de
de las inversiones
vista de la dificilmente soportables
provisión
para agentes privados:
altos volúmenes de
inversión, muy prolongados
períodos muertos, alta
vulnerabilidad financiera
Desde el
Alta heterogeneidad
punto de
(social y territorial) de la
vista del
demanda con extensos
consumo
segmentos de población
sin capacidad de pago
suficiente
En síntesis…
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• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
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“Hay formas alternativas de producir y
distribuir el consumo de servicios a los
individuos y su selección puede implicar
opciones tecnológicas con grados variables de
exclusión y rivalidad”
“Hay diferentes arreglos institucionales cada
uno con su propio algoritmo de costos y
beneficios, posibilidades y limitaciones”
Entre los años 1930 y 1980 en ALyC predominaron formas
públicas centralizadas de provisión de infraestructura y sus
servicios
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• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
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Desde el
punto de
vista de la
producción
Porque se quiso abaratar
costos aprovechando las
economías de escala
existentes
Desde el
punto de
vista de la
financiación
Para facilitar el acceso a
recursos de presupuesto
público y de crédito
multilateral externo
Desde el punto
de vista de la
operación de
los servicios
Para hacer frente a la
escasez de recursos
humanos
especializados
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Insostenibilidad
Temario
Se utilizaron formas de
financiamiento
presupuestales que con
la crisis de los años
1980 se agotaron
• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
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Con el paso
del tiempo
algunas de
sus
limitaciones
se
acentuaron
La flexibilidad en la
asignación territorial de
Disparidad los recursos se utilizó en
no pocos casos para
concentrar
espacialmente el
financiamiento
Ineficiencia
Los aparatos se hicieron
poco flexibles y con baja
capacidad de adaptación
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• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
Que se agregaron a cambios radicales en los contextos
nacionales y mundial….
Con implicaciones
Concretas sobre
Las formas de
Democratización
Prestación de
Servicios de
Se hicieron
Apertura
infraestructura
Profundas
Reformas al
Estado
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
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Privatización
Descentralización
No monopolio
público
Expansión del mercado Redistribución
De servicios
De responsaTransformaciones
bilidades
tecnológicas
territoriales
Descomposición de las
Cadenas técnicas-económicas
Institucionales
Integración financiera
Se
transformó
La economía
mundial
Para dar lugar a dos procesos de transformación diferentes
pero, en este caso, concomitantes……
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Temario
• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
La descentralización:
en sus distintas
versiones
Produciendo
Resultados
Nacionales y
Sectoriales
Muy
Heterogéneos
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
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La privatización:
en su diversidad
de estrategias
Posibilidades y limitaciones de la
descentralización: dos miradas complementarias
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• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
Desde el
centro
Una mirada
Cuál es su
aporte al mejor atenta de
la “función
uso y aproveproductiva”
chamiento de
específica a
los recursos? cada servicio
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
Agosto 2004 - ILPES
Desde lo
local
Cuál su
contribución
a la calidad
de vida y
el desarrollo
económico?
Una especial
atención a la
contribución
de la
responsabilidad
política y la
participación
ciudadana
Cuya consideración complejiza el hallazgo de una solución
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• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
Desde el punto
De vista de la
“función
productiva”
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
Agosto 2004 - ILPES
Desde el punto
de vista de las
responsabilidades políticas
y ciudadanas
Para cada
servicio se
requiere una
particular
descomposición
por
segmentos
En cada
servicio hay
una diferente
desagregación
por escalas
territoriales
Con variaciones y
especificidades por
país
Con variaciones y
especificidades por
país
Un principio general de segmentación
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• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
Agosto 2004 - ILPES
Una
primera y
universal
distinción
Todo servicio requiere de un soporte físico
Distinguible de la manera como se le usa
y administra
Cuenta muy especialmente
la cercanía a la demanda,
la capacidad de adaptación, y el conocimiento
gerencial
Predominan factores
como las economías de escala, los volúmenes de inversión y los
tiempos de maduración
- El uso de esta separación ha sido útil para mejorar la
Cobertura de los servicios, abaratar costos y adaptarlos
a las particularidades de la demanda
-En algunos casos ésto se ha conseguido a través de
Estrategias de descentralización, desconcentración
o privatización
Una ilustración de las diferentes
segmentaciones o “funciones productivas”
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En el área del saneamiento
Temario
• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
Agua Potable
Alcantarillado
Su fuente o recurso opera dentro
De un sistema natural que es la
cuenca
Escala regional, poca
Coincidencia con las
Delimitaciones territoriales
• Antecedentes
factores promo-Su soporte físico está compuesto
tores de la desPor plantas de tratamiento y
centralización
• Recomendaciones de
política
Agosto 2004 - ILPES
redes
Escala regional en la
captación y local en la
distribución
Basuras
Su fuente es la actividad humana organizada en un sistema
social de asentamientos
Escala local
Su soporte físico es propio en el
caso de las plantas y compartido en el de las redes (vías)
Escala local en la
captación y regional en el
tratamiento (costos y externalidades negativas)
Otra ilustración de las diferentes
segmentaciones o “funciones productivas”
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• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
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En el área de la energía
Fuentes localizadas según existencia de recursos naturales
sin correspondencia con los lugares de consumo
Comporta la existencia de redes de transporte
Y distribución con áreas de mercado mundiales
(petróleo y carbón), multinacionales (gas, electricidad),
o nacionales
Se trata, por lo general, de un asunto estratégico nacional, con
mercados (semi)-integrados, con tres grandes componentes:
Extracción-produc- Transporte y conduc- Distribución regional,
ción dispersa y
ción integrada o
metropolitana o
localizada
semi-integrada
local
Una tercera ilustración de las diferentes
segmentaciones o “funciones productivas”
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• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
Agosto 2004 - ILPES
Distintos
Arreglos
nacionales
En el área de las vías y el transporte
Sistemas centralizados en donde la red
Es manejada por una única agencia
Nacional (Rep.Dominicana)
Sistemas desconcentrados en donde
agencias regionales manejan segmentos
de la red y reportan a la
nacional (Chile)
Sistemas descentralizados en donde
Agencias regionales o locales están bajo
La jurisdicción de gobiernos territoriales
Se requiere descomponer la red en segmentos nacional,
regional, rural y urbano de acuerdo con el tipo de servicio
prestado. La responsabilidad total de cada segmento se asigna
a diferentes gobiernos subnacionales
Una ilustración de los diferentes
parámetros de responsabilidad
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• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
Agosto 2004 - ILPES
La respuesta a los diferentes niveles de autonomía política regional y local ha sido
muy diferente y sus resultados contradictorios
Es un derivado de: la heterogeneidad territorial LA y
las diferentes tradiciones políticas e institucionales
Puede provenir del poder e influencia de grupos
locales…
O depender de la existencia de situaciones de “trampa
de pobreza”….
O de inéditas formas de clientelismo local
O de la existencia de formas perversas de capital social
que obstaculizan los procesos democráticos: delincuencia
común, tráfico de drogas, guerrilla
Algunas conclusiones
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Temario
Mejorar las condiciones de prestación de los servicios de
infraestructura no depende de la aplicación de una milagrosa
fórmula llamada descentralización
• Un relato
• Propósito
central y
principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
los servicios de
infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
Agosto 2004 - ILPES
No obstante, es la única alternativa a nuestro alcance
Para propiciar el “imperio de lo básico”
La cantidad de factores que entran en juego es tan alta que el
uso de la descentralización como estrategia de mejoramiento
de la prestación de los servicios de infraestructura requiere de
estrategias específicas por país y por sector
No obstante, se puede acudir al uso de criterios
generales para la orientación de las decisiones
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• Un relato
• Propósito
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principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
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infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
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La distinción entre infraestructura de soporte y uso
y gestión de la misma es especialmente útil
La descomposición de las actividades por sectores y
segmentos da resultado en la medida en que se
adapte a las condiciones específicas
Es recomendable combinar las perspectivas de lo
central (eficiencia) y lo local (bienestar y desarrollo)
Para el manejo de los procesos de cambio sectorial es
conveniente la introducción del concepto de transición,
y para los locales el de diferenciación
El buen funcionamiento de las democracias locales es
vital y requiere de procesos de reflexión y acción
política sobre las desviaciones actuales
Bibliografía consultada
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• Un relato
• Propósito
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principales
conclusiones
• Peculiaridades
económicas de
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infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
Agosto 2004 - ILPES
Acuña, Guillermo, “Marcos regulatorios e institucionales
ambientales en América Latina y el caribe en el contexto del
proceso de reformas macroeconómicas: 1980-1990”, Serie
Medio Ambiente y Desarrollo, No.20, CEPAL, Santiago de
Chile, Diciembre de 1999.
Antúnez, Ivonne; Galilea, Sergio, “Servicios públicos urbanos y
gestión local en América Latina y el Caribe: problemas,
metodologías y políticas”, Serie Medio Ambiente y Desarrollo,
No. 69, CEPAL, Santiago de Chile, Septiembre de 2003.
Banco Mundial, “Annual World Bank Conference on
Development in Latin America and the Caribean 1999.
Decentralization and Accountability of the Public Sector”,
World Bank Latin American and Caribbean Studies.
Basañes, F. y Willig, R. (Ed), “Second-Generation Reforms in
Infrastructure Services”, IADB (BID), Washington, DC, The
Johns Hopkins University Press, 2002. 368 p
Bibliografía Consultada
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conclusiones
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económicas de
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infraestructura
• Antecedentes
factores promotores de la descentralización
• Recomendaciones de
política
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Campodónico, Humberto, “La industria del gas natural y las modalidades
de regulación en América Latina”, Serie Medio Ambiente y
Desarrollo, No. 9, CEPAL, Santiago de Chile, 1998.
Corrales, María Elena, “La modernización de los servicios públicos por
redes: el reto de combinar eficiencia económica y solidaridad social”,
En revista del CLAD, Reforma y democracia, No.16, Febrero de 2000,
p. 129-146.
El Colegio de México, Comisión Nacional del Agua, “Agua para las
Américas en el siglo XXI”, México DF, 2003. 398 p.
Faguet, Jean-Paul, “Does Decentralization Increase Responsiveness to
Local Needs? Evidence from Bolivia”, Policy Research Working
Paper, 2516, The World Bank Development Research Group, Public
Economics, January 2001.
Thomson, Ian, “El desarrollo institucional del transporte en América
Latina durante los últimos veinticinco años del siglo veinte”, Serie
Recursos Naturales e Infraestructura, No.17, CEPAL, Santiago de
Chile, Marzo de 2001.
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