DIAGNÓSTICO SOBRE LOS
MECANISMOS DE CONTROL
CONTRIBUTIVO y
LA EVASION DE CUOTAS
Por:
Licdo. Eduardo Carrasquilla
ANTECEDENTES

Las cotizaciones constituyen el mecanismo mediante el
cual el régimen de seguridad social obtiene recursos
financieros

Los ingresos de la Caja de Seguro Social provienen
fundamentalmente de las cuotas pagadas por trabajadores
y patronos particulares y públicos; las utilidades de las
inversiones de sus reservas y el aporte del Estado

Entre el 70 y 75% de los ingresos anuales provienen de las
cuotas obrero-patronales y se distribuyen por Riesgos o
Programas
ANTECEDENTES

La distribución de las cuotas obrero patronales por
riesgo o programas:
SEGÚN PORCENTAJE DE LOS SALARIOS BÁSICOS
Riesgo o Programa
Total
TOTAL
Enfermedad y Maternidad
20.9
8.5
Trabajador Patrono
7.25
0.5
Estado
12.45
1.2
8.0
-
2.75
1.7
-
1.2
Invalidez, Vejez y Muerte
Riesgos Profesionales
Administración
*Prima Promedio
Nota: Sin incluir las cuotas del XIII mes
9.5
*1.7
1.2
6.75
-
ANTECEDENTES

El esquema de contribuciones al seguro social se
mantiene inalterado desde el año 1982
COTIZACIONES APORTADAS AL PROGRAMA DE ENFERMEDAD Y MATERNIDAD E
INVALIDEZ, VEJEZ Y MUERTE: AÑOS 1975 A 2004
TRABAJADOR
PATRONO
TOTAL
PERIODO
IVM
EM
TOTAL
IVM
EM
TOTAL
IVM
EM
1 de abril de 1975
30 de junio de 1981
5.75%
1.00%
6.75%
0.75%
8.00%
8.75%
6.50%
9.00%
1 de julio de 1981
30 de diciembre de 1981
5.75%
1.00%
6.75%
1.75%
8.00%
9.75%
7.50%
9.00%
1 de enero de 1982 30 de junio de 1982
6.25%
1.00%
7.25%
1.75%
8.00%
9.75%
8.00%
9.00%
1 de julio de 1982
6.25%
1.00%
7.25%
2.75%
8.00%
10.75%
9.00%
9.00%
6.75%
0.50%
7.25%
2.75%
8.00%
10.75%
9.50%
8.50%
31 de diciembre de 1991
1 de enero de 1992 hasta la fecha
DESCRIPCIÓN DEL
PROBLEMA

Desde el año 2002, el resultado neto de las operaciones
corrientes de la Caja de Seguro Social ha sido deficitario

El mayor déficit se produce en el programa de Invalidez, Vejez y
Muerte, pasó de B/9.4 millones en el 2002, a B/43.7 millones en el
2003; y B/42.3 millones en el 2004, aún con el aporte de B/13.1
millones que realizó el Gobierno Central en ese año.

En el programa de enfermedad y maternidad, el déficit
operacional anual ha sido sostenido en un promedio de B23.8
millones anuales desde el 2002
Estos déficit operativos se han atendido con recursos de las
Reservas, entrando estos Programas en un crónico y peligroso
proceso de descapitalización que demanda el replanteamiento
de sus estructuras de ingresos y egresos
DESCRIPCIÓN DEL
PROBLEMA
CAJA DE SEGURO SOCIAL
RESULTADO FINANCIERO POR PROGRAMA
AÑOS: 1995 - 2004
(Millones de Balboas)
ENFERMEDAD Y
MATERNIDAD
INVALIDEZ, VEJEZ
Y MUERTE
RIESGOS
PROFESIONALES
AÑOS
TOTAL
1995
139.7
9.8
-41.8
157.2
14.5
1996
98.2
20.4
20.2
37.6
20.0
1997
123.7
8.6
28.4
67.0
19.7
1998
152.3
16.1
31.6
80.8
23.8
1999
145.0
18.5
27.8
73.6
25.1
2000
200.6
16.2
52.5
104.8
27.1
2001
72.3
10.3
12.0
38.1
11.9
2002
-18.5
8.5
-23.5
-9.4
5.9
2003
-67.2
5.7
-25.8
-43.7
-3.4
2004
-56.4
11.1
-22.0
-42.3
-3.2
ADMINISTRACIÓN
ANÁLISIS DEL PROBLEMA

El Sistema de financiamiento del régimen de
Seguridad Social se vale de dos mecanismos
esenciales para lograr canalizar todos los
recursos económicos que se requieren para
afrontar los compromisos adquiridos por el
régimen de seguridad social.
• El Proceso de Recaudación
• El Proceso de Control Contributivo
PROCESO DE RECAUDACIÓN

Una vez el empleador haya cumplido con el proceso de afiliación al
régimen, el proceso de recaudación se desarrolla a través de los
siguientes pasos:
– El empleador deberá entregar la planilla de cambios mensuales al
departamento de Planilla Pre Elaborada
– El departamento de Planilla Pre elaborada deberá entregar la
planilla preelaborada y la facturación correspondiente
– El empleador deberá efectuar el pago de la facturación de las
planillas del mes anterior
– El empleador podrá hacer efectivo algunos días después el retiro
de las fichas y comprobación de salarios y derechos
Este proceso puede verse limitado por la existencia de patronos que
evadan la inscripción o sub declaren los salarios efectivamente
devengados por sus trabajadores
PROCESO DE RECAUDACIÓN
DEPTO. PLANILLA
PRE-ELABORADA
PATRONO
DEPTO. DE
RECAUDACIÓN
Para que opere de
manera
fluida
y
efectiva es condición
sine quanon que el
empleador
cumpla
con los requisitos de
la afiliación, que
generan a su vez, el
compromiso
de
efectuar
periódicamente las
contribuciones
correspondientes
PROCESO DE CONTROL
CONTRIBUTIVO
Conjunto de mecanismos que pretenden orientar
la conducta de los agentes del régimen hacia el
cumplimiento de la Ley evitando que se incurra
en malas prácticas de evasión y fraude al
sistema.
PROCESO DE CONTROL
CONTRIBUTIVO
Está constituido por los siguientes instrumentos:
• Inspección Patronal – Control de la Evasión y
Subdeclaración
• Multas por incumplimiento en la entrega y presentación de
planillas mensuales
• Facturación de oficio
• Recargo e intereses por la mora en el pago de la
facturación
• Retención de fichas
PROCESO DE CONTROL
CONTRIBUTIVO
Está constituido por los siguientes instrumentos
(continuación)
• Incentivo por mantener el status de paz y salvo
• Emisión de créditos al empleador
• Investigación por cierre, omisión de cuotas,
confirmación de datos presentados por el empleador
• Notificación de finalización de relaciones laborales
• La Jurisdicción coactiva – Control de la Morosidad
• Denuncias penales por retención indebida de cuotas
PROCESO DE CONTROL
CONTRIBUTIVO
INSPECCIONES
IN S P E C C IÓ N P A T R O N A L - C S S - S E P T /05
A C C IÓ N
E M P R E S A S IN S P E C C IO N A D A S (1)
T R A B A JA D O R E S O M IT ID O S
T R A B A JA D O R E S IN G R E S A D O S 1a V E Z
S A LA R IO S O M IT ID O S
S A LA R IO S IN G R E S A D O S 1a V E Z
C U O T A S O M IT ID A S
C U O T A S IN G R E S A D A S 1a V E Z
RESULT ADO S
15,792
4,852
12,182
1,563,471
3,684,420
323,638
762,674
(1) La C S S de P anam á c uenta c on 162 ins pec tores a nivel nac ional para m as de 32,000
em pres as exis tentes s egún c ens o ec onom ic o 2004
GESTIÓN DE COBRO EN
LA CSS

El control contributivo del sistema de recaudación no ha
logrado consolidarse en la práctica restándole capacidad
financiera al régimen
Cotizaciones Salariales
EMPLEADOR
12.4%
TRABAJADOR
7.25%
EL ESTADO
0.88%
TOTAL
20.53%
La cotización total se redujo de 22.75 % a 20.53% en el
año 1982 y no se ha modificado en 23 años.
GESTIÓN DE COBRO EN
LA CSS
TRABAJADOR
INDEPENDIENTE
% de
Cotización
18%
Mínimo
Salarial
300.00
• Cobertura voluntaria
• Carga 2.4 veces mayor que el asalariado, mermando
el ingreso de independientes, registrándose al 2005
un poco mas de 7,000 afiliados voluntarios.
GESTIÓN DE COBRO
MOROSIDAD
No solo la cotización resulta muy baja e insuficiente para cubrir las
necesidades de la CSS, sino que también existe un alto grado de
evasión y morosidad en el pago de las mismas.
CAJA DE SEGURO SOCIAL
DIRECCION NACIONAL DE INGRESOS
MOVIMIENTO MENSUAL DE LA MOROSIDAD DEL SECTOR PRIVADO
DICIEMBRE DE 1999 A AGOSTO DE 2005
(en millones de balboas)
MES
ENERO
FEBRERO
MARZO
ABRIL
MAYO
JUNIO
JULIO
AGOSTO
SEPTIEMBRE
OCTUBRE
NOVIEMBRE
DICIEMBRE
1999
2000
83.8
84.5
85.9
85.9
84.9
86.7
87.1
87.4
87.9
88.7
89.3
90.0
90.4
Nota : La cifra de enero de 2005, es preliminar
Fuente : Listado de Morosidad
Fecha : 21 de septiembre de 2005
2001
92.2
93.8
94.5
95.9
97.8
99.2
99.8
100.4
102.0
103.0
104.1
105.4
AÑO
2002
106.6
107.6
108.2
109.4
111.1
112.6
112.7
114.1
116.3
116.4
117.2
118.1
2003
119.5
120.3
121.2
121.8
123.9
124.0
125.7
126.0
128.2
129.1
129.1
130.5
2004
131.6
131.8
132.4
133.3
134.1
134.9
135.4
136.3
137.6
138.6
139.2
137.7
2005
136.7
137.1
135.1
134.4
134.3
134.6
134.4
134.6
GESTIÓN DE COBRO
MOROSIDAD
En septiembre de 2004 la morosidad de la CSS ascendía a B/ 258
millones donde el 52 % correspondía al sector estatal y el 48%
restante se aplicaba al sector privado.

Como resultado de un acuerdo con la CSS a fines del 2004 el
Estado emitió notas del tesoro por B/ 129.6 millones en pago a la
totalidad de las obligaciones vencidas (morosidad) del gobierno
central y entidades descentralizadas con un interés anual de 6.5%

Se creo una unidad para depurar las cuentas morosas incobrables
del sector privado. En julio 2005 el comportamiento reporta una
tendencia decreciente sustentada en una nueva política agresivas
de cobros y depuraciones.
GESTIÓN DE COBRO
MOROSIDAD
Se creó una instancia judicial para ejecutar los procesos de
depuración de cartera morosa de vieja data y suspender
provisionalmente aquellas que apuntaban a no reflejar posibilidad
alguna de cobrabilidad.

ASPECTOS CRÍTICOS

Falta de mecanismos efectivos para identificar
empresas no afiliadas al régimen de seguridad
social
– Sólo se cuenta con 160 inspectores a nivel nacional
– Poco más de 10 vehículos asignados

Dilatación de la afiliación de empresas detectadas
incumpliendo con el carácter obligatorio del
régimen

La existencia de múltiples formas de disfrazar el
salario real pagado por los empleadores a sus
empleados
ASPECTOS CRÍTICOS

La morosidad, cuando alcanza sumas elevadas en la mayoría de
los empleadores, refleja un estado de insolvencia y
descapitalización.
– Se ha dejado de recibir servicios indispensables (capacitación,
mantenimiento de equipos y edificios) o bienes (vehículos,
bonos, fincas), ofrecidos por estos empleadores morosos a
cambio de la disminución de su deuda, proporcional al costo del
servicio o bien.

La Ley anterior prohíbe la divulgación a particulares

La solidaridad en el pago de los obligaciones contraídas por
empleadores sustituidos, solamente es por 6 meses
ASPECTOS CRÍTICOS

Bajo nivel de sanciones frente a infracciones de
la Ley.

Limitaciones a trabajadores extranjeros.

Obsolescencia
ingresos

Inexistencia de penalizaciones
Evasión de cuotas
de
las
reglamentaciones
fuertes
a
de
la
ASPECTOS CRÍTICOS
ASPECTOS CRÍTICOS

Las sanciones deben ser más específicas

Fortalecimiento de las funciones de inspección
patronal

Falta de regulación en relación al recaudo de
tributo nacionales

Medidas de control contributivo fuertes frente a la
alta movilidad y desaparición de sociedades
anónimas
ASPECTOS CRÍTICOS

Falta de rigurosidad en la fiscalización del
requisito de paz y salvo de la CSS en licitaciones
y actos públicos

Falta de obligatoriedad de las notificaciones de
cese de operaciones

Desfase tecnológico
MODIFICACIONES APROBADAS
CONTRA LA EVASIÓN Y LA MOROSIDAD

En el proceso de cobro de cuentas pendientes por
cuotas, que se pueda excepcionalmente aceptar
pagos en especie, como abono a la morosidad

Que exista la posibilidad de que todos los patronos
sean incluidos en la base de datos de las empresas de
historial de crédito

Se formalizó que la Caja de Seguro Social reciba,
antes que todos los acreedores, con las excepciones
ya preceptuadas, la retribución de sus créditos
mediante la adjudicación la cuota parte de la masa de
bienes del quebrado o concursado
MODIFICACIONES APROBADAS
CONTRA LA EVASIÓN Y LA MOROSIDAD

Se dictaminó como fraudulento y nulo cualquier acto
en virtud del cual una persona natural o jurídica se
haya colocado en estado de insolvencia, sin haber
pagado las cuotas correspondientes a la Caja de
Seguro Social

En caso de quiebra, es necesario que las cuotas
adeudadas a la Caja de Seguro Social tengan
prelación sobre todas las demás obligaciones del
concursado o quebrado, salvo los créditos
establecidos en el artículo 166 del Código del Trabajo

Debe existir la obligación de notificar la sustitución
patronal y el período de responsabilidad solidaria,
debe ser ampliado a un año
MODIFICACIONES APROBADAS
CONTRA LA EVASIÓN Y LA MOROSIDAD

Se declaró fraudulenta la figura de la simulación
jurídica empresarial con el objeto de evadir el pago de
cuotas

Se estableció como delito penal la evasión de cuotas
a la Seguridad Social, se incluye en ello el sub
registro y la sub declaración con la intención de
evadir cuotas

Se elevó considerablemente el
sanciones por violaciones a la Ley
monto
de
las
MODIFICACIONES APROBADAS
CONTRA LA EVASIÓN Y LA MOROSIDAD

Se estableció la facultad de la Institución para
detectar y facturar por si misma las obligaciones
para con la entidad

Se amplió el marco de la facultad de la Caja de
Seguro Social para realizar Inspección de lugares
de trabajo, así como para recaudar información

Se introdujo una disposición que obligue a la
Institución a ser recaudador de impuestos
nacionales y viceversa y a al intercambio eficaz de
información
MODIFICACIONES APROBADAS
CONTRA LA EVASIÓN Y LA MOROSIDAD

Se amplia la base contributiva, incorporando
trabajadores independientes al régimen obligatorio
de contribuciones.

Se reforzó la obligatoriedad de exigencia del Paz y
Salvo de la CSS para contratar con el Estado y sus
dependencias, así como para declaraciones finales
de cese de operaciones empresariales
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ASPECTOS FINANCIEROS DE LA CAJA DE SEGURO SOCIAL