INCENTIVOS FISCALES A LA
INVERSIÓN Y GASTOS TRIBUTARIOS
EN AMÉRICA LATINA
Juan Pablo Jiménez
División de Desarrollo Económico - CEPAL
Workshop – Gastos Tirbutários da União (Renúncia Fiscal)
Escola de Administração Fazendária – ESAF/MF
Brasília, 21 e 22 de maio de 2009
CONTENIDO
 Introducción: Inversión, crecimiento y política fiscal
 Importancia de la inversión en América Latina
 La política fiscal y la inversión
 Incentivos fiscales a la inversión
 Tipos de incentivos fiscales
 Efectos de los incentivos tributarios
 Medición de los incentivos: Los gastos tributarios
 Problemas conceptuales
 Distintas metodologías en América Latina
 Cuantificación de los gastos tributarios en AL
 Comentarios finales y desafíos futuros
Inversión, crecimiento y política fiscal
La recuperación de la inversión está lejos de los niveles anteriores a
la crisis de la deuda
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: TASA DE INVERSIÓN FIJA
(En porcentajes del PIB)
25
24
23,0%
23
22
21
19,4%
20
18,7%
18,2%
19
18,8%
17,6%
18
17
16
15
14
13
12
11
Fuente: CEPAL (2008)
2008 a/
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
10
Los países latinoamericanos se encuentran entre las regiones con
más bajas tasas de inversión
FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL EN DISTINTAS REGIONES. 1990-2007
(En porcentajes del PIB)
40.0
1990-94
1995-99
2000-03
2004-07
35.0
30.0
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
Asia Oriental y
Pacífico
Europa y Asia
Central
América Latina Oriente Medio y
África
Asia Meridional
y el Caribe
África
Subsahariana
septentrional
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development Indicators (WDI)
La política fiscal y la inversión
Se distinguen 3 mecanismos de la política fiscal para
afectar la inversión:
Relación entre el financiamiento del déficit fiscal y la
inversión privada: efecto “crowding out”

Relación de complementariedad o de competencia
entre la inversión pública y la privada

Uso del esquema de impuestos y subsidios para
influenciar la inversión a través de incentivos fiscales.

La reducción del déficit fiscal ha implicado una menor inversión
pública en infraestructura
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: INVERSIÓN PÚBLICA Y PRIVADA EN INFRAESTRUCTURA Y DÉFICIT
PRIMARIO DEL GOBIERNO
(En porcentajes del PIB)
3.5
7
6
3.0
2.5
4
3
2.0
2
1.5
1
0
1.0
-1
0.5
-2
0.0
-3
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Inversión pública
Inversión privada
Fuente: CEPAL sobre la base de cifras oficiales
Déficit primario
Déficit primario del GC
Inversión en Infraestructura
5
Incentivos fiscales a la inversión
Tipos de incentivos fiscales:
Exoneraciones temporales de impuestos (tax holidays) y
reducción de tasas.

Incentivos a la inversión (depreciación acelerada,
deducción parcial, créditos fiscales, diferimiento
impositivo)

Zonas especiales con tratamiento tributario privilegiado
(derechos de importación, impuesto a la renta, impuesto
al valor agregado)

Incentivos al empleo (rebajas en impuestos por la
contratación de mano de obra)

La mayor parte de los beneficios en países en desarrollo se refieren a
exenciones tributarias y en países de la OCDE a préstamos subsidiados
INCENTIVOS A LA IED EN PAÍSES EN DESARROLLO Y EN MIEMBROS DE LA OCDE
Incentivos a la IED
Derechos de importación de bienes de capital exentos
Exenciones tributarias
Permisos para invertir/reinvertir utilidades
Tasas del impuesto más bajas
Exención del IVA para bienes de capital
Depreciación acelerada
Derechos de importación de materias primas exentos
Exención del IVA para materias primas
Devolución de derechos de importación
Trato preferencial para ingresos por exportación
Arrastre de pérdidas en el impuesto a la renta
Reducción en impuestos y tasas locales y municipales
Exención del IVA para insumos exportados
Préstamos subsidiados
Fuente: Timothy Goodspeed (2006)
% Países
OCDE
5
20
30
5
0
30
5
5
5
0
0
30
10
45
% Países en
desarrollo
56
55
49
45
34
30
30
24
24
20
18
18
18
18
Importancia creciente de zonas francas y beneficios a exportadores,
pero aún por debajo de exenciones en impuesto a la renta
EVOLUCIÓN DE LOS INCENTIVOS TRIBUTARIOS EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO
(Porcentaje de países en desarrollo de la muestra)
70.0
1990s
2000s
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
Exención
temporal del IRPJ
Fuente: Keen y Simone (2004)
Beneficios a
exportadores
Reducción en la
tasa del IRPJ
Zonas francas
Uso más intenso de las zonas francas en los países caribeños
y de América Central
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: NÚMERO DE ZONAS FRANCAS EN PAÍSES
SELECCIONADOS - AÑO 2008
Argentina
Belice
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
11
1
12
1
2
9
19
7
4
5
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Puerto Rico
R. Dominicana
Uruguay
Venezuela
9
1
24
1
2
4
1
49
9
1
Fuente: Guía de Zonas Francas de América Latina y el Caribe, BID-INTAL.
En algunos países las exportaciones desde zonas francas
representan más del 40% de las exportaciones totales
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EXPORTACIONES DE ZONAS FRANCAS EN PAÍSES
SELECCIONADOS - AÑO 2000
País
R. Dominicana
Costa Rica
Honduras
El Salvador
Bolivia
Perú
Nicaragua
Chile
Guatemala
Colombia
Brasil
Exportaciones
Zona Franca
(millones de US$)
4,770
2,986
2,362
1,452
537
2,757
272
1,449
195
601
772
% de
exportaciones
totales
81.1
51.1
50.0
48.8
43.7
40.0
21.8
8.0
6.5
4.3
1.4
Fuente: Granados (2003) según Comité de Zonas Francas de las Américas
Tipos de incentivos tributarios y crisis
Como consecuencia de la crisis internacional, los países de AL
han anunciado medidas para estimular la inversión:
 Por el lado del gasto público (principalmente implementación de
programas de inversión en infraestructura)
 Por el lado del sistema tributario:
 rebaja de la tasa nominal del impuesto sobre la renta
 exoneración o disminución de impuestos para nuevas
inversiones
 reducción de impuestos a la banca privada
 estímulos fiscales para la colocación de créditos productivos
 depreciación acelerada de activos
 modificación de las deducciones del impuesto a la renta
 reducción de aranceles
X
X
X
T
T
X
X
X
X
X
X
X
X
Venezuela
Paraguay
Panamá
Nicaragua
México
X
X
T
T
X
X
X
T
T
Uruguay
X
T
T
X
Perú
X
X
Honduras
X
Guatemala
T
El Salvador
X
X
Ecuador
T
T
Costa Rica
Brasil
X
T
T
Colombia
X
X
Chile
Sistema Tributario
ISR empresas/Reduccion/Depreciación
ISR personas/Deducciones
Impuestos al comercio exterior
Impuestos sobre bienes y servicios
Contribuciones Sociales
Otros
Gasto Público
Inversión en infraestructura
Vivienda
Apoyo a PYMES o productores agrícolas
Apoyo a sectores estratégicos
Transferencias directas a familias
Otros
Bolivia
Argentina
Las principales medidas tomadas para
enfrentar la crisis: medidas fiscales
X
X
X
X
X
T
X
X
T
X
X
X
X
X
X
T
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Efectos de los incentivos tributarios
 Los incentivos tributarios constituyen sólo uno de los factores que
pueden afectar el flujo de la IED
 Existen otros elementos que han resultado más relevantes para
atraer inversión (estabilidad económica, calificación de la mano de
obra, cercanía con los mercados de destino, seguridad jurídica, etc.)
 Otros efectos que producen:
 Reducen la carga tributaria de los sectores beneficiarios, generan
menor recaudación y afectan la equidad
 Vuelven más complejos a los sistemas tributarios, incrementan los
costos de cumplimiento y la evasión
 Restan transparencia a la política fiscal
 Distorsionan la asignación de recursos
Medición de los incentivos: Los gastos
tributarios
 Algunos problemas conceptuales
 Definición de un “marco de referencia” (benchmark):
 Estructura legal del tributo
 Enfoque conceptual (base bien amplia del impuesto)
 Metodologías de estimación de los GT
 Ex post o de recaudación perdida
 Ex ante o de ganancia de recaudación (implica supuesto de
comportamiento)
 Gasto equivalente (mide el costo de proveer el mismo beneficio a
través de un gasto directo)
Metodologías de medición de GT en América
Latina
En la mayoría de los casos las estimaciones de GT se incluyen en
el mensaje anual que acompaña al presupuesto


En general, se utiliza el método “ex-post” de renuncia fiscal
La periodicidad de los informes es anual y en general, la cobertura
es el gobierno central

Tipo de tributos analizados: básicamente IVA y Renta; varios
países incluyen impuestos específicos


La mayoría de los países especifica:
 Tipo de tributo
 Modalidad de renuncia fiscal (exenciones, deducciones, tasas
diferenciadas, etc.)
 Sector que se beneficia y/o el objetivo que se persigue
Principales características de los GT en AL
Argentina
Mensaje Proyecto de Ley
del Presupuesto de la Adm.
Fuente
Nacional
Anual
Periodicidad
Cobertura
Sector Público Nacional
Impuestos
Tipos de
gastos
tributarios
- Ganancias
- IVA
- Combustibles
- Comercio exterior
- Bs Personales
- Internos
- Gcia mín presunta
- Seguridad Social
- Exenciones
- Deducciones
- Alícuotas reducidas
- Regimenes de promoción
- Pagos con bonos o certif.
crédito fiscal
Metodología
Enfoque Ex-post de largo plazo
Marco de
Legislación tributaria
referencia
- SCN
Fuentes de
- Declaraciones juradas
información
- Otras
Ajuste por
Explícito
evasión
Clasificación - Por tributo (procedencia y
modalidad)
- Por régimen de promoción
(s/ tributo)
Fuente: Jiménez y Podestá (2009)
Brasil
Demonstrativo Gastos
Governamentais Indiretos
de Natureza Tributária
Anual
Gobierno Central
- Renta
- Importaciones
- IPI
- IOF
- Prop. territorial rural
- PIS-PASEP
- Lucro líquido
- Cofins
- Exenciones
- Deducciones
- Alícuotas diferenciadas
- Programas de apoyo o
promoción
- Zonas Francas
Ex-post de largo plazo
Chile
Informe Finanzas Públicas.
Proyecto Ley de Presupuesto
Colombia
Mensaje del Proyecto de
Ley del PGN
Anual
Gobierno Central
- Renta
- IVA
Anual
Gobierno Central
- Renta
- IVA
- Exenciones
- Deducciones
- Alícuotas reducidas
- Diferimientos
- Amortiz. acelerada
- Reg. especiales
- Créditos tributarios
- Exenciones
- Deducciones
- Descuentos
- Exclusiones
Ex-post CP, cbio comportam
Renta: Legislación
Legislación tributaria
IVA: base consumo
- SCN
- SCN, MIP
- Declaraciones juradas
- Declaraciones
- Otras
- EPF, Otras
Implícito (declaraciones de Implícito (declaraciones renta
renta)
e IVA)
- Por tributo (según
- Por tributo según modalidad
modalidad y región)
- Por sector u objetivo
- Función presupuestaria (s/ - Partidas relevantes
modalidad y región)
Ex-post
Legislación tributaria
(IVA a tasa de 1%)
- MIP (para IVA)
- Declaraciones juradas
- Otras
- Explícito (IVA)
- Implícito (renta)
En Renta por: tipo de
beneficio, modalidad y
subsector económico
En IVA: bien y servicio
Principales características de los GT en AL
Ecuador
Gasto Tributario (SRI)
Fuente
Periodicidad
Cobertura
Anual
Gobierno Central
- Renta
- IVA
Impuestos
- Exenciones
- Deducciones
Tipos de
gastos
tributarios
Metodología
Enfoque Ex-post
Marco de
Legislación Tributaria
referencia
- ECV
Fuentes de
- Declaraciones
información
- Otras
Ajuste por Implícito (declaraciones de
renta)
evasión
Clasificación - En Renta: por modalidad
- En IVA: por bien y servicio
según deciles de ingreso
Fuente: Jiménez y Podestá (2009)
Guatemala
Informe de Gasto TributarioProyecto de Presupuesto
Anual
Gobierno Central
- Renta
- IVA
- IPF
- IETAAP
- Aranceles
- Petróleo
- Tabaco, Bebidas
- Vehículos, Cemento
- Exenciones
- Deducciones
- Crédito fiscal
- Franquicias
- Desgravación arancelaria
- TLC
Ex-post
Legislación Tributaria
- SCN
- Declaraciones juradas
- Otras
Implícito (declaraciones)
Por tributo según sector
económico y
modalidad
México
Presupuesto de Gastos
Fiscales (SHCP)
Perú
Marco Macroeconómico
Multianual
Anual
Gobierno Central
- Renta
- IETU
- IVA
- Impuestos especiales
(IEPS, ISAN e ISTUV)
Anual
Gobierno Central
- Renta
- IGV
- ISC
- Ad valorem
- Derecho especial
- ISND
- Exenciones
- Deducciones
- Alícuotas diferenciales
- Diferimientos
- Subsidios y créditos
fiscales
- Reg. especiales
- Exoneraciones
- Deducciones
- Alícuotas diferenciadas
- Devoluciones
- Diferimientos, créditos
- Inafectaciones
- Zonas francas
Ex-post de corto plazo
Renta mundial
IVA tipo consumo
- SCN
- Declaraciones juradas
- ENIGH, Otras
- Explícito (IVA)
- Implícito (renta)
- Por tributo (según
modalidad)
Ex-post de corto plazo
Legislación Tributaria
- SCN
- Declaraciones juradas
- Otras
Implícito (declaraciones)
- Por sector beneficiario
según alcance geográfico,
modalidad y tributo
Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/
(En porcentajes del PIB)
Impuesto a la renta
- Sociedades
- Individuos
IVA
Otros impuestos
Total Gastos tributarios
(GT)
GT renta sociedades /
GT total c/
Presión Tributaria
GT total / PT total c/
Argentina
0.51
…
…
1.14
0.58
2.21
…
24.9
8.9%
Brasil
1.11
0.45
0.66
…
1.18
Chile
4.21
0.90
3.31
0.76
…
Colombia b/ Ecuador Guatemala México
1.60
1.20
5.28
3.02
1.36
0.40
0.93
1.45
0.24
0.80
4.35
1.56
1.92
3.40
1.96
2.15
…
…
0.66
0.76
2.29
4.97
3.52
4.60
7.91
5.92
2.05
19.7%
18.1%
38.5%
8.7%
11.8%
24.5%
5.0%
25.1
9.1%
20.2
24.6%
16.0
22.0%
13.0
35.3%
12.5
63.5%
11.7
50.7%
17.2
11.9%
Fuente: Jiménez y Podestá (2009)
a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008. La presión tributaria total se refiere al
Gobierno Central e incluye Seguridad Social
b/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alícuota del 1%, por lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general vigente.
c/ En porcentajes
Perú
0.29
0.10
0.18
1.44
0.32
Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS POR TIPO DE IMPUESTO EN PAÍSES SELECCIONADOS
- AÑO 2007 a/
(En porcentajes del PIB)
9.00
8.00
7.9
7.00
5.9
6.00
5.0
5.00
4.6
4.00
3.5
3.00
2.3
2.2
Brasil
Argentina
2.1
2.00
1.00
0.00
Guatemala
México
Chile
Impuesto a la renta
Ecuador
Colombia
IVA
Perú
Otros impuestos
Fuente: elaboración propia sobre la base de información oficial.
a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008. La presión tributaria total se refiere al Gobierno Central e
incluye Seguridad Social
b/ El GT en IVA, se calcula en las fuentes oficiales a una alícuota del 1%, por lo que se ajustó de acuerdo a la tasa general vigente.
Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMERICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PROPORCION A LA PRESION TRIBUTARIA EN
PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2007 a/
(En porcentajes del PIB)
Guatemala
63.5%
México
50.7%
Ecuador
35.3%
Chile
24.6%
Colombia
22.0%
Perú
11.9%
Brasil
9.1%
Argentina
8.9%
0.0%
10.0%
20.0%
30.0%
40.0%
50.0%
60.0%
70.0%
Fuente: elaboración propia sobre la base de información oficial.
a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008. La presión tributaria total se refiere al Gobierno
Central e incluye Seguridad Social
Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMERICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN EL IMPUESTO A LA RENTA DE EMPRESAS EN
PROPORCION AL GASTO TRIBUTARIO TOTAL - AÑO 2007 a/
(En porcentajes del PIB)
38.5%
Colombia
24.5%
México
19.7%
Brasil
18.1%
Chile
8.7%
Ecuador
Perú
0.0%
5.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
25.0%
30.0%
Fuente: elaboración propia sobre la base de información oficial.
a/ Los datos de Ecuador corresponden a 2005 y los de Perú son estimaciones para el 2008.
35.0%
40.0%
45.0%
Cuantificación de los gastos tributarios en AL
AMERICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES LATINOAMERICANOS
SELECCIONADOS. AÑOS 2000-2008
(En porcentajes del PIB)
8.0
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
Argentina
Brasil
Chile
2000-02
Fuente: Jiménez y Podestá (2009)
Colombia
Ecuador
2005
Guatemala
2007-08
México
Perú
Comentarios finales y desafíos futuros








La tasa de inversión de los países de la región resulta aún
insuficiente para asegurar un crecimiento sostenible
La necesidad de fortalecer el nivel de inversión implica evaluar
el costo y la efectividad de las políticas de incentivos fiscales
Esto adquiere particular relevancia en el actual contexto de
crisis económica global.
La evolución de la inversión pública ha sido muy fluctuante y
fuertemente relacionada con las recurrentes crisis fiscales
Los países han utilizado preferentemente exenciones tributarias
para promover inversiones (en otras regiones se utilizan
subsidios o prestamos subsidiados)
Inicialmente los incentivos incluían el impuesto a la renta sobre
las sociedades, pero luego incluyeron nuevos gravámenes
Las magnitudes de los gastos fiscales resultan significativas
Se destaca la importancia de realizar análisis específicos sobre
los efectos de estos regímenes de incentivos
Comentarios finales y desafíos futuros





Las diferencias en las metodologías hacen que la comparación
entre países no resulte adecuada
Para ello resulta necesario avanzar en definiciones y
metodologías homogéneas
En países federales o más descentralizados es importante
ampliar las estimaciones de GT hacia niveles subnacionales de
gobierno.
La estimación de los “gastos tributarios” permite dotar de mayor
transparencia a la política fiscal
Una mayor desagregación de la información de gastos tributarios
(por tributo, sector de actividad y/o regiones de destino)
permitiría:
 identificar a los beneficiarios y sus posibles efectos económicos,
regionales y distributivos
 evaluar si los incentivos son más o menos efectivos para la
consecución de los objetivos de política que el uso de otros
instrumentos como subsidios y gastos directos.
INCENTIVOS FISCALES A LA
INVERSIÓN Y GASTOS TRIBUTARIOS
EN AMÉRICA LATINA
Juan Pablo Jiménez
División de Desarrollo Económico - CEPAL
Workshop – Gastos Tirbutários da União (Renúncia Fiscal)
Escola de Administração Fazendária – ESAF/MF
Brasília, 21 e 22 de maio de 2009
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Incentivos fiscales a la inversión