Taller sobre Índices de Pobreza Multidimensional: buenas prácticas y lecciones
aprendidas de Colombia, México y Uruguay.
Avances para la medición multidimensional de la pobreza
en Uruguay desde un enfoque de derechos
Bogotá
Setiembre 2013
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Estructura de la presentación
1. Fundamentación
2. Objetivos
3. Conceptos y metodología
4. Presentación del ejercicio de medición de pobreza
multidimensional:
– Dimensiones y umbrales
– Resultados
5. Consideraciones finales
2
Fundamentación
• Contexto
Crecimiento económico
Reconfiguración del sistema
de protección social
uruguayo
Evolución favorable de los
indicadores sociales
Dimensiones sociales críticas
Colectivos vulnerables en
situación de desventaja
Problemas de integración
3
Fundamentación
• Consenso teórico: el bienestar se encuentra asociado a
múltiples dimensiones
• Debate: en la última década ha crecido el interés por dar
cuenta empíricamente de esta multidimensionalidad
• El Ministerio de Desarrollo Social ha impulsado instancias de
debate e intercambio con diversos actores orientadas a
profundizar la comprensión de las situaciones de pobreza de
modo de generar insumos que permitan orientar el diseño, la
ejecución y la evaluación de las políticas sociales.
• Como instrumento para la focalización se ha elaborado un índice de
carencias críticas (ICC). Se relevan datos: situación de la vivienda en
cuanto a materiales de construcción, hacinamiento, servicio sanitario,
clima educativo del hogar, entre otros.
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Objetivos
Contribuir a la comprensión de los procesos de
vulnerabilidad social y pobreza que experimenta el
Uruguay.
Aportar al debate sobre medición multidimensional de la
pobreza utilizando como referencia la metodología del
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo
Social de México (CONEVAL)
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Conceptos y metodología
• Pobreza: estado situacional en el que se asocian el infraconsumo, la
desnutrición, precarias condiciones habitacionales, bajos niveles de
educación, malas condiciones sanitarias, una inserción inestable o
en estados primitivos del aparato productivo, un cuadro actitudinal
de desaliento, poca participación en los mecanismos de integración
social y, quizá, la adscripción a una escala particular de valores
(Altimir, 1979).
• La medición oficial de pobreza en el Uruguay se basa en el método
indirecto: la condición de pobreza se define a partir de un umbral
mínimo de ingresos.
• Otra medida de la pobreza ampliamente difundida se realiza a
través del método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI).
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Conceptos y metodología
Método del Ingreso
Evolución del porcentaje de personas que integran hogares bajo la
línea de pobreza
Personas pobres (país urbano)
39.4%
Personas pobres (total país)
39.9%
36.6%
35.2%
34.4%
30.8%
34.4%
30.5%
22.7%
22.4%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
21.4%
20.9%
2009
18.7%
18.6%
2010
14.3%
13.1%
13.7%
12.4%
2011
2012
Fuente: INE, 2013
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Conceptos y metodología
Método de las Necesidades Básicas Insatisfechas
DIMENSIÓN
INDICADORES
UMBRALES
Vivienda con techos o paredes construidas predominantemente con materiales
de desecho, o piso de tierra sin piso ni contrapiso.
VIVIENDA DECOROSA
Más de dos miembros del hogar por habitación en la vivienda (excluyendo baño
Espacio habitable
y cocina).
Espacio apropiado para
El hogar habita una vivienda que no cuenta con un espacio para cocinar con
cocinar
canilla y pileta.
ABASTECIMIENTO DE Origen y llegada de agua a El agua no llega por cañería dentro de la vivienda, o su origen no es red general o
AGUA POTABLE
la vivienda
pozo surgente protegido.
Materialidad
SERVICIO HIGIÉNICO
Acceso y calidad del
servicio higiénico
ENERGÍA ELÉCTRICA
Acceso a energía eléctrica El hogar no cuenta con energía eléctrica en la vivienda que habita.
Calefacción
El hogar no accede a baño de uso exclusivo o la evacuación del servicio sanitario
no es a través de la red general, fosa séptica o pozo negro.
El hogar no cuenta con ningún medio para calefaccionar la vivienda que habita.
ARTEFACTOS BÁSICOS
Conservación de alimentos El hogar no cuenta con heladera o freezer.
DE CONFORT
EDUCACIÓN
Calentador de agua para el
baño
Asistencia a enseñanza
formal de niños y
adolescentes
El hogar no posee calefón, termofón, caldereta o calentador instantáneo.
Al menos un integrante del hogar de entre 4 y 17 años de edad no se encuentra
asistiendo a un centro educativo formal, no habiendo finalizado enseñanza
secundaria.
Fuente: Atlas Sociodemográfico (2013), elaboración en base al censo 2011
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Conceptos y metodología
Método de las Necesidades Básicas Insatisfechas
Porcentaje de personas que integran hogares con carencias, 2011
33.8%
23.4%
14.5%
8.6%
3.8%
5.1%
0.7%
Vivienda
decorosa
Agua potable
Servicio
higiénico
Energía
eléctrica
Educación
Artef. básicos Al menos una
de confort
NBI
Fuente: Atlas Sociodemográfico (2013), elaboración en base al censo 2011
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Conceptos y metodología
El marco CONEVAL
• La pobreza está asociada a condiciones de vida que vulneran la
dignidad de las personas, limitan sus derechos y libertades
fundamentales, impiden la satisfacción de sus necesidades básicas
e imposibilitan su plena integración social (CONEVAL: 2009).
• Combinación de enfoques
Bienestar:
circunscribe
a
las
aproximaciones
de
necesidades
básicas insatisfechas, de activos, de
capacidades, entre otras. Lo primordial
radica en identificar las dimensiones y
condiciones que limitan la libertad de
las personas para desarrollarse
plenamente.
Derechos sociales: asociado a la
existencia
de
garantías
fundamentales,
inalienables
e
interdependientes que suelen estar
incorporadas
en
los
marcos
normativos de cada sociedad. Desde
esta perspectiva la pobreza constituye
una negación de los derechos
humanos.
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Conceptos y metodología
Operacionalización de los enfoques
• Bienestar: se utiliza como indicador el ingreso de los hogares y
como umbral mínimo de satisfacción la Línea de Pobreza INE
2006.
• Derechos sociales: se construyen indicadores de privación a
partir de la revisión del marco jurídico nacional y las
recomendaciones realizadas por informantes calificados.
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Conceptos y metodología.
•
Dimensiones de derechos:
1. Vivienda y servicios
2. Educación
3. Salud
4. Derechos laborales y seguridad social
• 2 pasos para la identificación de carencias de derechos
Primero: se genera para cada dimensión una variable
dicotómica que distingue si una persona tiene carencias.
Segundo: se construye el Índice de Privación Social (IPS) a
partir de la sumatoria simple de los indicadores. Se considera
carente una persona con valor del IPS mayor a 0.
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Conceptos y metodología.
Esquema resumen de medición multidimensional de la pobreza
I. Pobre multidimensionales
II. Vulnerables según derechos
sociales
III. Vulnerables por ingresos
IV. No pobres
Fuente: CONEVAL, 2009
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Presentación del ejercicio de medición de pobreza multidimensional
• Advertencias
– Ejercicio que no pretende realizar conclusiones acabadas sobre la
incidencia de la pobreza, sino aportar al debate sobre metodologías de
medición, dimensiones relevantes y umbrales de determinación de
carencias.
– Tanto las dimensiones como las operacionalizaciones presentadas
están abiertas a discusión, no son definitivas.
– Hay dimensiones desarrolladas en los documentos, pactos y tratados
sobre derechos humanos que no han sido consideradas en el trabajo.
• Fuentes de información
Las estimaciones se realizan para los años 2006 y 2012 a partir de los
microdatos de las Encuestas Continuas de Hogares del Instituto Nacional
de Estadística.
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Presentación del ejercicio de medición de pobreza multidimensional
Derechos sociales – Marco Legal
Vivienda:
“Toda familia, cualesquiera sean sus recursos económicos, debe poder
acceder a una vivienda adecuada…”, siendo “…función del Estado crear las
condiciones que permitan el cumplimiento efectivo de ese derecho.” (Articulo
1 de la Ley 13.728) Se operacionaliza la dimensión de acuerdo a lo
establecido en el Artículo 18 de la ley 13.728 sobre “mínimos habitacionales”
Educación:
Previo a 1967 la exigencia de escolaridad se restringía al acceso a primaria.
A partir de la Reforma Constitucional de 1967 se establece la obligatoriedad
de primaria y 3 años de Educación Secundaria Básica.
Desde 1998 (Ley 17.015) es obligatoria la educación inicial para los niños de
cinco años de edad.
De acuerdo con la Ley 18.437 de 2008: “Es obligatoria la educación inicial
para los niños y niñas de cuatro y cinco años de edad, la educación primaria y
la educación media básica y superior.”
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Presentación del ejercicio de medición de pobreza multidimensional
Derechos Sociales – Marco Legal
Salud:
Ley 18.211, de creación del Sistema Nacional Integrado de Salud y del Seguro
Nacional de Salud, donde se efectiviza el derecho a la Salud por parte del
Estado, apuntando a la universalidad en la cobertura, la equidad en la
financiación y la igualdad de atención independientemente de la capacidad
de pago de los usuarios, entre otros. “...Dicho sistema asegurará el acceso a
servicios integrales de salud a todos los habitantes residentes en el país”
(MSP, 2008).
Seguridad Social :
Ley 11.380, de 1957, entiende que toda persona que realice actividades
lícitas remuneradas debe estar cubierta por la seguridad social.
En los últimos años se han desarrollado políticas que van más allá del acceso
a la seguridad social contributiva, generando una situación de cobertura
parcial para colectivos que no se encontraban cubiertos.
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Presentación del ejercicio de medición de pobreza multidimensional
Operacionalización de las dimensiones de derechos sociales
Indicadores
Cálculo
Carencia en
educación
Personas de 5 años o más que no asisten y cumple algunas
de las siguientes condiciones:
Nacidos antes de 1962: primaria incompleta
Nacidos después de 1961: no completó educación media
Carencia en acceso
a servicios de salud
Personas sin derecho vigente de atención en instituciones
de asistencia médica
Carencia en acceso
a seguridad social
Personas ocupadas que no aportan a la seguridad social.
Población mayor de edad inactiva que no recibe ningún
beneficio producto de la adscripción a la seguridad social
de otra persona, o a la suya propia en el pasado.
Menores de edad que no son beneficiarios de Asignaciones
Familiares.
Carencia en acceso
a vivienda y
servicios
Se consideran carentes las personas que habitan viviendas
que no cumplen con los mínimos habitacionales
establecidos en el Artículo 18 de la Ley 13.728
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Presentación del ejercicio de medición de pobreza multidimensional
Resultados Dimensión Derechos
Indicadores de privación
2006
2012
41.8%
35.6%
22.9%
22.1%
20.4%
3.8%
Privación en educación
33.5%
2.5%
Privación en salud
Privación en seguridad
social
Privación servicios y
vivienda
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Presentación del ejercicio de medición de pobreza multidimensional
Resultados Dimensión Derechos
Porcentaje de personas según cantidad de carencias en el Índice
de Privación Social
2006
2012
46.2%
40.7%
35.1%
30.7%
20.2%
13.4%
7.8%
5.0%
0.6% 0.5%
0
1
2
3
4
19
Presentación del ejercicio de medición de pobreza multidimensional
B
I
E
N
E
S
T
A
R
Población no pobre y
no vulnerable
2006 = 27.3% - 837 mil
2012 = 45.0% - 1,47
millones
Vulnerables por carencias sociales
2006 = 40.1% - 1,23 millones
2012 = 42.6% - 1,39 millones
Línea de Pobreza
Pobres extremos
2006 = 0.7% - 21 mil
2012 = 0.2% - 5 mil
4
Vulnerables por
ingresos
2006 = 3.4% - 105 mil
2012 = 1.1% - 37 mil
Pobres
multidimensionales
2006 = 29.2% - 896 mil
2012 = 11.3% - 368 mil
3
2
CARENCIAS DERECHOS SOCIALES
1
0
Presentación del ejercicio de medición de pobreza multidimensional
Estimación de pobreza multidimensional
2006
45.0%
2012
40.1% 42.6%
29.2%
27.3%
11.3%
3.4%
No pobres
Pobres
multidimensionales
Vulnerables según
derechos sociales
1.1%
Vulnerables por ingresos
Pobreza monetaria y vulnerabilidad en derechos sociales
2006
2012
69.3%
53.9%
32.6%
12.4%
Pobreza monetaria
Vulnerabilidad según derechos sociales
21
Presentación del ejercicio de medición de pobreza multidimensional
Incidencia de la pobreza multidimensional por región (2012)
No pobres
Pobres multidimensionales
Vulnerables según derechos sociales
Vulnerables por ingresos
1.8%
0.7%
1.0%
0.3%
31.2%
47.6%
54.6%
65.5%
14.8%
9.4%
9.7%
52.2%
Montevideo
3.9%
42.3%
Interior, localidades de
5000 hab, o más
34.7%
30.4%
Interior, localidades
menos de 5000 hab
Rural disperso
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Presentación del ejercicio de medición de pobreza multidimensional
Incidencia de la pobreza multidimensional por tramos de edad (2012)
No pobres
Pobres multidimensionales
Vulnerables según derechos sociales
Vulnerables por ingresos
2.9%
35.5%
0.4%
53.1%
19.9%
0.5%
0.6%
43.7%
39.9%
8.4%
2.7%
11.7%
41.7%
34.7%
Menores de 18 años
Entre 18 y 29 años
47.4%
Entre 30 y 64 años
56.9%
65 años y más
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Consideraciones finales
Resultados obtenidos
• Evolución favorable de todas las dimensiones de carencias sociales que acompaña el
descenso de la pobreza medida por ingresos
•
La evolución favorable del Índice de Privación Social se da en todas las regiones y
para todos los grupos etarios
•
Niveles de carencia estimados por el IPS superiores a niveles de Pobreza Monetaria
•
Tipología de pobreza multidimensional:
– 2006 un 72,7% de las personas se ubicaba en alguna categoría de pobreza y/o
vulnerabilidad. Un 29,2% de pobres multidimensionales
– 2012 aumento de la categoría no pobre (45%), disminución de los pobres
multidimensionales (11,3%) y aumento de la vulnerabilidad por carencias
sociales (de 40,1% a 42,6%).
– bajos guarismos en la vulnerabilidad por ingresos, cercanos al 1% en el año 2012.
• Mejoras en los ingresos de los hogares uruguayos
• Las personas que presentan carencias de ingresos, en la gran mayoría de los
casos, muestran carencias en dimensiones sociales
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Evolución de la pobreza por ingresos