Desarrollo y Pobreza en México
John Scott
CIDE, CONEVAL
Xalapa, Veracruz
29 de Mayo 2010
Contenido
1. La Evolución de la Pobreza en México
2. Las Causas: Estancamiento, Crisis y Trampas
de Desigualdad
3. Las Políticas: Desarrollo Social y Combate a la
Pobreza
4. Los Retos Inmediatos y las Reformas
Pendientes
Evolución de la pobreza por ingresos nacional, 1992 a 2008
(porcentaje de personas)
80.0
69.0
Porcentaje de personas en pobreza
70.0
63.7
60.0
53.1
52.4
53.6
50.0
46.9
50.0
47.2
47.4
47.0
42.6
41.7
40.0
30.0
29.7
30.0
31.8
37.4
26.9
33.3
24.7
25.1
24.7
20.7
20.0
21.4
24.1
21.2
20.0
17.4
18.2
10.0
18.2
13.8
0.0
1992
1994
1996
Pobreza alimentaria
1998
2000
2002
Pobreza de capacidades
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH de 1992 a 2008
2004
2005
Pobreza de patrimonio
2006
2008
Cuatro décadas perdidas para los mas pobres
(tasa
de
pobreza
alimentaria
1968-2008)
40%
37.4%
35%
33.3%
29.5%
30%
25%
24.3%
24.1%
22.5% 22.7%
21.4% 21.2%
20.0%
20%
17.4%
18.2%
15%
18.2%
13.8%
10%
5%
2009
2008
2006
2005
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1989
1984
1977
1968
0%
40.0
11.6%
11.4%
35.0
11.2%
30.0
11.0%
10.8%
25.0
10.6%
20.0
10.4%
15.0
10.2%
10.0%
10.0
9.8%
5.0
9.6%
0.0
9.4%
1994
Nacional
2000
Veracruz Tasa
2005
2006
Veracruz participación pobreza nacional
Tehuipango
0.0
Xalapa
Cerro Azul
Otatitlán
Saltabarranca
Fortín
Carlos A. Carrillo
Cuitláhuac
Manlio Fabio…
Jamapa
Chacaltianguis
Emiliano Zapata
Gutiérrez Zamora
Naranjos Amatlán
José Azueta
Nogales
Camarón de Tejeda
Lerdo de Tejada
Actopan
Acajete
Rafael Lucio
Playa Vicente
Jalcomulco
Juan Rodríguez Clara
Isla
Sayula de Alemán
Acatlán
Hidalgotitlán
Misantla
Tlilapan
Zentla
Temapache
Acultzingo
Atzacan
San Andrés…
Huayacocotla
Zacualpan
Hueyapan de…
Santiago Sochiapan
Ixcatepec
Los Reyes
Tlacotepec de Mejía
La Perla
Tepatlaxco
Pajapan
Tequila
Comapa
Tatahuicapan de…
Chontla
Las Minas
Atlahuilco
Ilamatlán
Filomeno Mata
90.0
Veracruz: Pobreza Alimentaria Municipal (2005)
80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
100
Gráfica 5
Distribución de la población, según situación
de pobreza multidimensional en distintos grupos de población, México,200
90
Pobreza multidimensional extrema
80
Pobreza multidimensional moderada
70
60
36.5
50
40
30
40.2
32.5
33.7
20
39.2
10
10.5
12.0
13.1
Población de 65 años de
edad o más
Población de 0 a 17 años de
edad
0
Nacional
Población Indígena*
* Se refiere a la población hablante de lengua indígena.
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008.
Gráfica 2
Incidencia de la pobreza multidimensional y la pobreza multidimensional extrema,
según entidad federativa, 2008
80
70
Pobreza multidimensional
Pobreza multidimensional extrema
60
50
40
30
20
10
Nota: el porcentaje de pobreza multidimensional incluye al porcentaje de pobreza multidimensional extrema.
Fuente: estimaciones del CONEVAL con base en el MCS-ENIGH 2008.
Baja California Sur
Nuevo León
Baja California
Sonora
Distrito Federal
Colima
Chihuahua
Sinaloa
Coahuila
Tamaulipas
Querétaro
Quintana Roo
Jalisco
Aguascalientes
Nayarit
México
Guanajuato
Nacional
Campeche
Yucatán
Morelos
Durango
Veracruz
San Luis Potosí
Zacatecas
Tabasco
Michoacán
Hidalgo
Tlaxcala
Oaxaca
Puebla
Guerrero
Chiapas
0
Persisten brechas extremas en oportunidades
básicas de vida…
Crisis globales…
1. Crisis alimentaria 2007-2008: aumento en
precios de alimentos (y energéticos), causa
principal del incremento de la pobreza en 20062008
2. Crisis financiera 2008-2009: México ha sido por
mucho el país de América Latina más afectado
(caída estimada del PIB de 7-8% en 2009), por
muliples vías: exportaciones, precio petróleo,
remesas, financiamiento externo.
Crisis domésticas…
1. Crisis fiscal/presupuestal…
a)
b)
c)
d)
Pérdida permanente de recursos petroleros,
Capacidad fiscal crónicamente limitada (< 10% PIB),
Capacidad de políticas anti-cíclicas limitada
Demandas de gasto crecientes y conflictivas:
seguridad social, protección social
2. Crisis de crecimiento y de las reformas
3. Crisis distributiva: pobreza y desigualdad
4. Crisis de instituciones políticas y calidad de
gobierno
Las Causas:
Estancamiento, Crisis, Desigualdad
Cuadro I.4. PIB per cápita de México en relación con el PIB per cápita de:
1981
1990
2005
Asia del Este y Pacífico
7.78
4.12
1.73
Asia del Sur
7.01
4.68
3.23
África al Sur del Sahara
4.37
4.31
4.94
África del Norte y Medio Oriente 2.19
1.85
1.66
Mundo
1.55
1.21
1.08
América Latina y el Caribe
1.30
1.25
1.21
1/
Europa y Asia Central
--0.99
1.09
Países de altos ingresos OCDE
0.46
0.33
0.30
Fuente: Lustig y Ros, “México: el impacto de 25 años de reformas sobre e crecimiento y la equidad”,
México 2010, El Colegio de México.
Porque ha persistido la desigualdad?
Source of data: Mexico/NE: Williamson (2009): 1492-1870; Székely (2006), Esquivel (2008): 1950-2006; UK: Lindert (2000);
El crimen crece en las crisis…
…y permanece.
Las respuestas ante la crisis
Acciones coyunturales vs.
reformas estructurales
• Se requieren acciones inmediatas, decisivas y en
una escala congruente con la magnitud de la crisis
• Protección de grupos mas vulnerables ante crisis
vs. políticas anti-cíclicas (o anti-inflacionarias)
generales (idealmente: políticas anti-cíclicas vía
gasto en grupos mas vulnerables)
• Pero la crisis también intensifica la necesidad de
enfrentar los retos y reformas estructurales
Primeras acciones anti-crisis modestas,
y mal enfocadas….
• Capacidad de gasto anti-cíclico inexistente por uso de
excedentes petroleros para gasto corriente
• “Acciones en Apoyo a la Economía Familiar” (Mayo 2008);
“Acuerdo Nacional a Favor de la Economía Familiar y el
Empleo” (Enero 2009):
– Reformas a la seguridad social: retiro para desempleo, cuota
social, servicios de salud para desempleados
– Incremento significativo de subsidios energéticos regresivos :
gasolinas +200 mmp
– Recursos mínimos para población mas vulnerable:
• Oportunidades (4,5 mmp),
• Programa de Empleo Temporal: 2.2 mmp (5 mmp en 1995)
– Gasto en infraestructura con efectos de largo plazo y sin vínculo a
generación de empleos
Gasto dirigido y subsidios generalizados en
2008 (Millones PM, aprobados/estimados)
Dirigidos (aprovados)
89,706
Apoyo Alimentario "Vivir Mejor"
Oportunidades
Seguro Popular
Adultos Mayores
Generalizados (estimados)
Subsidio Gasolinas
Subsidio Gas LP
Subsidio Eléctrico Residencial
Gasto Fiscal (IVA)
4,500
38,082
37,355
9,769
577,998
260,000
37,000
70,000
210,998
Fuentes: Segundo Informe de Gobierno, 2008; CFE; Presupuesto de gastos fiscales,
2008, SHCP; Presupuesto de Egresos de la Federación 2008. Notimex: Agustín
Carstens, Sept 8 2008.
Subsidios energéticos (%PIB)
3
Gas LP
2.5
Electricidad
Gasolina (IEPS)
2
1.8
1.5
1
0.4
0.5
0.6
0.6
0
0.7
0.6
0.4
0.6
0.7
-0.2
-0.6
-0.5
-1.2
-1
-1.5
2002
2004
2005
2006
2007
2008
100%
Precio gasolina (% US)
90%
98%
80%
90%
86%
78%
70%
2002
2004
2005
2006
2007
2008
Los principales programas de gasto dirigido
llegan a los deciles mas pobres…
…pero los subsidios generalizados cancelan
su efecto redistributivo
Incidencia distributiva del impuesto
generalizado al consumo de 2%
Recaudación
efecto de
impuesto 2% gral
efecto de impuesto y gasto
Pesos por hogar
con
sin focalizar
(mensual)
oportunidades
+ 2%
+ 2%
Pesos
%
Pesos
%
Pesos
%
IVA
IVA
gral
gral mensual ingreso mensual ingreso Mensual ingreso
I
2.9%
3.1%
$144
$194
-$50
-1.8%
$74
2.6%
$451 15.9%
II
3.9%
4.1%
$192
$257
-$65
-1.4%
$59
1.3%
$240
5.2%
III
4.8%
5.1%
$233
$308
-$75
-1.3%
$48
0.8%
$101
1.7%
IV
5.6%
5.8%
$273
$359
-$85
-1.2%
$38
0.5%
$13
0.2%
V
6.6%
6.8%
$330
$426
-$96
-1.1%
$28
0.3%
-$24
-0.3%
VI
7.9%
8.0%
$389
$494
-$105 -1.0%
$18
0.2%
-$69
-0.7%
VII
9.5%
9.6%
$476
$597
-$122 -1.0%
$2
0.0%
-$96
-0.8%
VIII
11.4% 11.3%
$588
$731
-$143 -1.0%
-$19
-0.1% -$133 -0.9%
IX
16.0% 15.7%
$807
$990
-$183 -1.0%
-$60
-0.3% -$176 -1.0%
X
31.5% 30.4% $1,510 $1,816 -$306 -0.8% -$183 -0.5% -$302 -0.8%
Nacional 100.0% 100.0% $497
$620
-$123
Decil
% recaudación
Se asume que impuesto recae en su totalidad sobre los consumidores.
Deciles de hogares ordenados por ingreso per cápita
Fuentes: ENIGH 2008, Simuladores fiscales, CEFP
2% Generalizado
Impuesto
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
Nacional
-$50
-$65
-$75
-$85
-$96
-$105
-$122
-$143
-$183
-$306
-$123
+ Gasto
$451
$240
$101
$13
-$24
-$69
-$96
-$133
-$176
-$302
1% IVA
% Ingreso Impuesto
15.9%
5.2%
1.7%
0.2%
-0.3%
-0.7%
-0.8%
-0.9%
-1.0%
-0.8%
-$10
-$13
-$16
-$18
-$22
-$26
-$32
-$39
-$54
-$101
-$33
+ Gasto
$125
$69
$32
$8
-$3
-$16
-$25
-$37
-$52
-$99
% Ingreso
4.4%
1.5%
0.5%
0.1%
0.0%
-0.2%
-0.2%
-0.3%
-0.3%
-0.3%
Paquete 2010: la ausencia notable
• En cambio, el debate ha dejado de lado la
debilidad principal de la propuesta, la ausencia de
un programa amplio de empleo emergente para
zonas urbanas diseñado para proteger a los
hogares mas vulnerables, incluyendo los hogares
pobres que no están en Oportunidades (por error o
diseño: no es un programa de protección contra
pérdida de ingresos)
El tema relevante es la efectividad del gasto…
• El debate se enfocó en la regresividad del impuesto,
cuando el tema relevante es la capacidad del gasto de
llegar efectivamente a los pobres y población mas
vulnerable…
• Oportunidades es el mejor instrumento disponible
actualmente en México: mayor cobertura, mejor
focalizado, mas eficiente (al transferir recursos
monetarios directamente a los hogares)…
El tema relevante es la efectividad del gasto…
• Pero Oportunidades es un caso excepcional dentro del
gasto contra la pobreza, sus recursos son relativamente
marginales (menos de 5% del gasto social), y esta
diseñado para atacar un problema (paquete mínimo de
capital humano)…
• …y aún Oportunidades tiene un “error de excusión”
significativo: del orden de 50% de población en pobreza
de capacidades (deciles 1-3), o 15 millones de
personas, principalmente en zonas urbanas…
• Dos mecanismos para mejorar cobertura de mas
pobres: autoselección (PET), cobertura universal
(Adultos Mayores Federal),
El tema relevante es la efectividad del gasto…
• …y Oportunidades no es un programa diseñado para
proteger a los grupos más vulnerables ante la crisis (no
responde a shocks), ni ofrecer oportunidades
productivas a los pobres, ni ofrecer un paquete de
protección social ajustado a las necesidades
específicas del hogar
– CCTs vs. Programas de Empleo, Micro-crédito (Asia)…
– CCTs vs. transición hacia Estado de Bienestar (Europa, Chile)
0%
10%
20%
30%
40%
Piso Firme
50%
42%
48%
44%
PET
39%
38.3%
Desayunos DIF
Apoyo Vivienda
3%
25%
Despensas DIF
30%
Hábitat
16%
16.3%
Otros subsidios
13%
11.5%
12%
Liconsa
12%
Microregiones
9%
Creditos del gob
Otras becas
16%
10.3%
4%
24.1%
27.5%
12.6%
80%
57.4%
56.0%
50%
70%
66%
2006
2004
2002
26%
6.7%
70%
52%
45.3%
Oportunidades becas
60%
39.6%
Población Ocupada y Subocupada, 3er Trim 2009 (millones)
PEA
PO
Desocupados
PO Menos 1SM
PO Sin Remuneración
PO Subocupados
PO temp. ausentes o menos de 15 hrs
PO Informales
Programas Empleo Temporal y otros emergentes
46.8
43.9
2.9
5.9
3.9
3.8
4.3
12.4
0.2
Targeting cost-efficiency of Oportunidades, PET and other targeted programs
Targeting (% transfer
received by poor)
Administrative costs +
material costs
Participation costs
Benefit/Cost
Objective
Population
Poorest 20%
54.5%
22.0%
Other targeted
Productive**
13%
86%
81.7%
43.3%
21%
25%
5%
8%b
8%
8%
50%
25%
2% b
2%
10%
Poorest 20% 17% (42%) 47% (72%)
49%
20%
10%
Poorest 40% 25% (50%) 61% (86%)
74%
39%
18%
Poorest 40%
44%
PET
Potential
66%
66%
PET*
Oportunidades Other targeted
Sources: own calculations based on table 3 above; Módulo de Programas Sociales, ENIGH 2006.
*Value in parenthesis includes the indirect benefits to the poor from the outputs of the projects, in addition to direct wage transfers.
**Opciones Productivas and Microregiones.
Aún sin reforma fiscal, hay oportunidades
para reasignar gasto a favor de los pobres…
• Otros gastos fiscales: 500 mmp (300 mmp al ingreso, 200 al
consumo)
• Otros subsidios al consumo generalizados: electricidad, gasolinas,
IVA (500 mmp en 2008, 300 mmp en 2010)
• Ineficiencias operativas y rentas capturadas por trabajadores
públicos (salarios y pensiones por encima de mercado, planta
excesiva): 350 mmp (30% de servicios personales + pensiones)
• Subsidios especiales (agrícolas, pensiones públicas) y otros rubros
regresivos…
Gasto público con fines redistributivos: 2008
963,867
%
Progresivos absolutos
404,255
42%
Regresivos absolutos
559,611
58%
Regresivos relativos
102,479
11%
Equidad del gasto público: coeficientes de concentración
-0.700
-0.500
-0.300
-0.100
0.100
0.300
0.500
0.700
Oportunidades
Piso Firme
PET
IMSS-Oportunidades
Seguro Popular
Dirigidos Total
Despensa DIF
Adultos Mayores (PO<2500)
Servicios Salud PNA (SSA)
Edu Primaria
Edu Preescolar
Edu Secundaria
Desayunos escolares DIF
Adultos Mayores Federal (2008)
Vivienda (Tu Casa)
Crédito a la Palabra
Liconsa
Habitat
Pro-pobres
Procampo (ENIGH)
Edu Media Superior
Opciones Productivas
Total
Total No Dirigido
Subsidio Eléctrico Residencial
Total monet & cuasi-monet
Subsidios Gas LP
Salud IMSS
Pensiones IMSS
Edu Terciaria
IVA Gasto Fiscal
Procampo (tierra ajust.)
Otros Programas de Crédito
Pensiones ISSSTE
Subsidio Gasolinas
Salud ISSSTE
GINI antes de transferencias
Pensiones PA Otros
Adultos Mayores DF (2008)
Otras Becas (excl. Oport)
Pro-ricos
Aumentan
desigualdad
Ingreso Objetivo (tierra)
0.900
Distribución e Incidencia de Transferencias e Impiuestos: 2006
Distribución
Ingreso
Después
Deciles Transf
Imp
Antes
transfer
& imp
transf
cuasimonet
Incidencia
transf
cuasitransf
imp
monet
& imp
Ajustado Cuentas Nacionales
transf
& imp
Transf
Imp
Neta
1
8.2%
0.9%
1.5%
1.6%
2.3%
1.5%
1.7%
2.4%
74.7%
-6.7%
68.0%
2
8.4%
1.3%
2.5%
2.7%
3.2%
2.7%
2.8%
3.4%
43.7%
-5.9%
37.8%
3
8.4%
2.1%
3.4%
3.5%
4.0%
3.6%
3.7%
4.2%
32.5%
-6.9%
25.6%
4
8.7%
3.0%
4.3%
4.4%
4.9%
4.5%
4.6%
5.1%
26.6%
-7.6%
19.0%
5
8.7%
3.5%
5.3%
5.4%
5.7%
5.5%
5.6%
5.9%
21.9%
-7.5%
14.4%
6
9.3%
5.2%
6.7%
6.7%
7.0%
6.8%
6.9%
7.2%
18.5%
-8.7%
9.8%
7
10.1%
6.2%
8.2%
8.2%
8.4%
8.4%
8.5%
8.7%
16.4%
-8.5%
7.9%
8
11.1%
9.9%
10.8%
10.8%
10.8%
10.9%
10.9%
11.0%
13.6%
-10.2%
3.4%
9
11.9%
16.4%
15.8%
15.8%
15.4%
15.8%
15.7%
15.3%
10.0%
-11.5%
-1.6%
10
15.1%
51.6%
41.4%
40.8%
38.3%
40.1%
39.5%
36.9%
4.8%
-13.9%
-9.0%
Total
CC/G 0.1047 0.6132
Cambio
en G
13.3% -11.1%
0.5024
0.4937
0.4558
0.4885
0.4794
0.4387
-1.7%
-9.3%
-2.8%
-4.6%
-12.7%
Sin ajustar
Total
CC/G
Cambio
en G
24.8% -20.9%
0.4867 0.4233 0.4733 0.4562 0.3853
-3.1%
-15.7%
-5.8%
-9.2%
-23.3%
Los Retos
• De los subsidios generalizados al consumo y apoyos
productivos regresivos al gasto productivo
focalizado...
• Consolidar y complementar las transferencias e
inversión en el capital humano con inversión en
oportunidades productivas para los pobres…
– Programas productivos, de microcrédito, y de
empleo emergente y permanente,
– Calidad de los servicios sociales, educativos, y
– Protección social universal (vs. Esquemas de
autoaseguramiento: agricultura de subsistencia,
informalidad…)
Los Retos
• Programa de empleo emergente, urbano:
– PET: 2.2 => 3 mmp 2010; empezó con 5 mmp 1995
– Coordinar con programas de infraestructura intensivos
en trabajo, especialmente FAIS (42 mmp), vivienda y aún
servicios públicos (guarderías, cocinas comunitarias, etc.)
• Focalización de Oportunidades en zonas urbanas:
estratificación de colonias (servicios públicos), autoselección, paquetes flexibles, portabilidad…
• Reformar subsidios agrícolas: apoyos productivos
dirigidos a productores vulnerables
Los Retos
• Del combate a la pobreza a la protección universal
(pensiones, salud, seguro de desempleo):
– Mas allá de Oportunidades: de la focalización
administrativa y paquetes fijos, a paquetes de apoyo
diferenciados en función de características del hogar
exigibles universalmente
– Más allá del Seguro Popular: De la seguridad social
contributiva, truncada, fraccionada y desigual y
programas de protección social discrecionales, hacia un
sistema integral, básico, y no contributivo de
protección social.
Los Retos
• Desarrollar capacidades de administración local
para descentralizar los programas donde la
información local es crítica por la heterogeneidad
de los “paquetes” (productivos, infraestructura),
• De las reformas del gasto a la reforma fiscal: el
único esquema que garantiza protección universal
de derechos sociales es sistema de protección
social universal financiado con impuestos
generales…
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Desarrollo y Pobreza Xalapa 29 04 10