Urbanismo, configuración de la ciudad y
mercados del suelo: instrumentos de captura y
redistribución de rentas urbanas
III EVENTO REGIONAL – Ciudad de Santa Fe, Junio 10 de
2010
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C
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Universidad Nacional de
General Sarmiento
Eduardo
Reese
Estructura de la sesión
 Los procesos de configuración
de la ciudad argentina
 La formación de los precios del
suelo
 Mecanismos de captura de las
rentas urbanas
Los procesos de configuración
de la ciudad argentina
En la ciudad argentina se reconocen tres
procesos simultáneos
Expansión
Consolidación
Densificación
Estos procesos operan de una manera muy diferente a
los procesos de producción de la ciudad en los países
desarrollados
Países desarrollados
Primero urbanizo
después ocupo
Países del tercer
mundo
Primero ocupo después
urbanizo
Las tres lógicas de la construcción de la ciudad
argentina
El Mercado – El Estado – La Necesidad
Identificación de tres mecanismos
que articulan el proceso de
reproducción social con su
espacialización en el territorio:
• la calificación diferencial del espacio
urbano,
• la valorización diferencial del
territorio
• la diferenciación espacial.
Modelos de ciudades
Ciudades compactas
Ciudades dispersas
Modelo europeo
Modelo
norteamericano
Ciudades
mediterráneas
Ciudades
anglosajonas
Impacto de las nuevas lógicas de urbanización
Barrios formales
Consolidación /
Densificación
Crecimiento /
Densificación villas
Ciudad
compacta
Pobres
Informalidad
Ciudades
argentina
s
Sectores medios y
altos
Ciudad
dispersa
Ocupación periferias
Fuente: elaboración en base a P Abramo
Countrys / Barrios
Cerrados
• Proceso de
aislamiento de los
sectores de mas bajos
recursos quienes frente
a la privatización de la
ciudad se conforman
solo en demanda no
atrayente para el
capital.
• La pobreza
socialmente aislada
representa el caso
paradigmático de la
exclusión social actual.
La suburbanización de los
sectores altos ingresos,
configurada por enclaves
de baja densidad, plantea
una disputa por espacios
intersticiales de la periferia
tradicionalmente
urbanizado por sectores
populares.
Desigualdad y exclusión
son las notas centrales
de la estructura social
vigente
La formación de los precios
del suelo
Naturaleza del precio del suelo
urbano
• Lo que se tranza en el mercado no son las
características físicas del suelo sino su ubicación,
su localización dentro de la ciudad, su
emplazamiento respecto de las ventajas que
ofrece el suelo urbano.
• El mercado de suelo es un mercado de
localizaciones: el precio está condicionado por lo
que sucede en el entorno inmediato, en el barrio y
por su inserción en el contexto urbano mas
amplio.
• Irreproductibilidad de la tierra y de sus atributos
Proceso de conformación histórica
Densificación y
especialización funcional
Respuesta a las demandas
del proceso de
urbanización
Crecimiento de la ciudad /
Proceso de urbanización
Incrementos
ajenos al
esfuerzo del
propietario
4
Modificación y actualización
de normas urbanísticas
3
Inversión del Estado en
obras públicas
2
Inversión y esfuerzo de la
sociedad
1
Precio inicial
4
3
2
1
Fuente: elaboración en base a F Furtado
Factores que inciden en la estructura de precios del
suelo
1. Accesibilidad
2. Centralidad
3. Imágenes inerciales – inercia de la historia del
lugar
4. Estructura socio – económica
5. Estructura espacial
6. Demandas locacionales
7. Calidad urbana / paisajística / ambiental
8. Cobertura de infraestructura
9. Proyectos privados y públicos
10. Intervención pública: normas de planificación,
tasas, tarifas, impuestos
Dos componentes en la formación del precio del
suelo
1 - Usos /
externalidades
actuales
2 - Usos /
externalidades
futuras o
esperadas
Acumulación histórica de
plusvalías
Capitalización de los
incrementos del valor del
suelo desde el pasado
Capitalización de las
plusvalías anticipadas
por usos y
características
potenciales en el futuro
¡¡¡¡¡¡¡ Expectativas
!!!!!!
Zona
comercial
Zona de
vivienda
Límite del área urbana
Precio del suelo
Precio del suelo: entrelazamiento de rentas 1
Area rural
Renta
absoluta
urbana
Competencia entre los usos del suelo.
Los diferentes usos del suelo pueden pagar diferentes precios.
Fuente: elaboración en base a S Jaramillo y MO Smolka
Distancia al centro
Zona
comercial
Zona de
vivienda
Area rural
Límite del área urbana
Precio del suelo
Precio del suelo: entrelazamiento de rentas 2
+
+
Renta
absoluta
urbana
Los cambios en el aprovechamiento y en los usos del suelo
producen cambios en los precios.
Fuente: elaboración en base a S Jaramillo y MO Smolka
+
Distancia al centro
El precio del suelo está determinado por el producto
inmobiliario que en el se puede desarrollar y por lo tanto por
la demanda
Costo de materiales
Costo de mano de obra
Costo de equipos
Gastos generales / Honorarios
Máximo
precio que
está
dispuesta a
pagar la
demanda
por un
determinado
producto
inmobiliario
Gastos promoción / comercialización
Impuestos / tasas / licencias
Ganancias
Precio del terreno que está
dispuesta a pagar la demanda
Residual
El precio del suelo está determinado por el producto inmobiliario que en
el se puede desarrollar y por lo tanto por la demanda
Costo de materiales
Costo de mano de obra
Costo de equipos
Gastos generales / Honorarios
Máximo
precio que
está
dispuesta a
pagar la
demanda
por un
determinado
producto
inmobiliario
Gastos promoción / comercialización
Impuestos / tasas / licencias
Ganancias
Precio del terreno que está
dispuesta a pagar la demanda
Residual
El precio del suelo es una
especie de síntesis de lo que es
la ciudad
La estructura de precios de la
tierra está directamente
asociada con la estructura socio
– territorial y funcional de la
El precio del suelo es una especie de síntesis de lo que es la ciudad
Estructura urbana actual
Vías primarias
Vías secundarias
Area de servicios,
talleres e industrias
Area central
Barreras urbanas
Estructura de precios del suelo
600 / 820 $/m2
150 / 300 $/m2
95 / 145 $/m2
60 / 90 $/m2
45 / 60 $/m2
Areas residenciales con
déficit urbanos
35 / 50 $/m2
Area producción primaria
3 / 4 $/m2
La estructura de precios de la tierra está directamente
asociada con la estructura socio – territorial y funcional de la
Entre 1400 y
2800 U$S/M2
Entre 900 y
1400 U$S/M2
Entre 600 y 900
U$S/M2
Entre 300 y 600
U$S/M2
• Los cambios en el
aprovechamiento y en los usos del
suelo producen cambios en los
precios.
• Los precios reflejan la estructura
urbana de las ciudades.
• Las políticas de suelo
redireccionan y redistribuyen los
costos y beneficios de los
procesos de desarrollo urbano.
En la medida que la legislación
urbanística determina que se puede y
que no se puede hacer en todas las
parcelas de un municipio
impacta de manera directa en la
distribución de las cargas y
beneficios del proceso de
urbanización
Toda acción sobre el territorio que tenga
la capacidad de modificar
características de la estructura socio espacial
impactará de manera directa en la
estructura de precios y por lo tanto
en la distribución de las cargas y
beneficios del proceso de
urbanización
Concepto
Variación US$ ‘Regalo’ en US$
%
/m2 Terreno de 500 m2
Suelo rural a
urbano
400%
10
20.000
Densificación
80%
150
60.000
Zonificación R->C
80%
250
100.000
37
Bogotá
Cambio de uso Residencial para Comercial - en US$/m2
Residencial Comercial  % *
Estrato
Zona
Alto y
medio
alto
Barrio del Chico
261
447
71
Av. 19 al norte
298
633
112
Media
Cedritos
186
372
100
Popular
Z. de las Ferias
74
186 (1)
151
* = Valorización porcentual
(1) – sobre la avenida 68
Fuente: Información fornecida por el avaluador Oscar Borrero utilizando dados de la Lonja de
Bogota y de su banco de dados – base en transaciónes efectivamente ocorridas.
Especulación urbana
- Compra y venta de tierra
sin construir
- El desarrollo urbano
altera las características
del terreno
- El desarrollo discontínuo
mejora la situación de los
predios especulativos
- Las expectativas alcistas se estimulan por la escasez
artificial de terrenos.
- Importancia del conocimiento de la dinámica urbana y
de la información privilegiada
El mercado de suelo está en la raíz de
la segregación socio – espacial de
nuestras ciudades. Las alzas
especulativas del precio del suelo
desplazan a los sectores populares y a
la vivienda social hacia localizaciones
cada vez mas distantes y segregadas.
Precio del suelo
Suelo especulativo
vacante
Distancia al centro
Fuente: elaboración en base a S Jaramillo y MO Smolka
Lo urbano es un sistema social caracterizado
por la densidad y la diversidad
Tres mecanismos articulan el proceso
de reproducción social con el espacio
• La calificación
• La valorización
• La diferenciación del espacio urbano
La persistente informalidad de los
mercados del suelo es, al mismo tiempo,
causa y efecto de la pobreza.
Exclusión del
mercado formal
Mayor
pobreza
Informalidad
La tierra siempre cumplió un
papel preponderante en la
formación de la riqueza de
los sectores dominantes y
también en la formación de
una cultura fuertemente
patrimonialista de toda la
sociedad
Mecanismos de captura de
las rentas urbanas
Propuestas para una política de
suelo alternativa
• Mayor integración entre herramientas
urbanísticas (plan / proyecto / norma)
• Abordaje integral de los procesos
territroriales y enfoque estratégico
• Mayor integración entre estas y
herramientas fiscales / tributarias,
administrativas, económicas, etc.
• Revisar la política de inversión en
infraestructura
– Criterios de distribución
– Mecanismos de financiación
• Revisar la política de
regularización y mejoras
– Movilización del suelo urbano
– Del curativo al preventivo
Políticas e instrumentos de
regulación del suelo
Cobertura de infraestructura y
prestación de servicios
Instrumentos legales /
Movilización suelo ocioso
Intervenciones urbanísticas
Suficiencia / Insuficiencia de suelo servido
Gestión urbana / Gestión del suelo
Política e instrumentos fiscales
• Revisar la política de regulación del
uso del suelo
– Superar el urbanismo predio a
predio y distribución de ganancias y
pérdidas
– Intervenciones urbanísticas de
mixtura y consolidación
• Movilización del suelo urbano público y
privado
Los problemas del urbanismo lote a lote
¿Cómo y quién financia la
urbanización
o dotación de los
elementos colectivos
que definen la ciudad?
PRECARIEDAD MUNICIPAL
pocos recursos públicos
exención fiscal compensadora
insuficiente base fiscal
baja inversión en servicios
escasez de suelo servido
retención de suelo servido
alienación
ciudadana
empobrecimiento de las familias
exclusión del mercado
sobreprecio a suelo servido
mayor especulación
expectativa de
valorización
sobreprecio a suelo sin servicios
refugio en la informal
INFORMALIDAD
desgravación para bajar precio
ESPECULACION
el círculo vicioso
a partir de Smolka, 2004
débil carga fiscal
PRECARIEDAD MUNICIPAL
pocos recursos públicos
exención fiscal compensadora
insuficiente base fiscal
baja inversión en servicios
escasez de suelo servido
retención de suelo servido
alienación
ciudadana
empobrecimiento de las familias
exclusión del mercado
sobreprecio a suelo servido
mayor especulación
expectativa de
valorización
sobreprecio a suelo sin servicios
INFORMALIDAD
refugio en la informal
desgravación para bajar precio
débil carga fiscal
ESPECULACION
volverlo un círculo virtuoso
a partir de Smolka, 2004
FORTALECIMIENTO MUNICIPAL
muchos recursos públicos
eliminación de exención fiscal
base fiscal amplia
alta inversión en servicios
abundancia de suelo servido
liberación de suelo servido
ciudadanización
fiscal
familias con excedente
inclusión en el mercado formal
suelo servido sin sobreprecio
reducción de la especulación
expectativas
acotadas
estímulo a suelo servido barato
desprecio por l o informal
ACCESO A SUELO FORMAL
impuesto alto a suelo vancante
carga fiscal fuerte
OFERTA DE SUELO SERVIDO BARATO
volverlo un círculo virtuoso
a partir de Smolka, 2004
Propuestas para una política de suelo alternativa
Comprensión de los mecanismos de mercado
• Concentración de actividades y
corrección de densidades
• Mayor diversidad de actividades
corrigiendo los efectos del zonning
• Policentralidad y mejor distribución
territorial de los equipamientos de
prestigio
• Revisar la política fiscal
– Valorización del Impuesto
Inmobiliario
– Captación de plusvalías
locales
¿Cuál es la relación del precio del
suelo con las plusvalías?
El precio del suelo es
plusvalías
Plusvalías es el incremento del valor que
experimentan los terrenos a lo largo del
proceso de urbanización
Presenta rasgos específicos:
1/ Beneficia de manera diferencial a los lotes
dependiendo de su localización en relación a la
fuente de valorización
2/ Es atribuible a los esfuerzos de la comunidad y
especialmente a las acciones del sector público
3/ A pesar de ser producidas por el conjunto de la
sociedad son apropidas privadamente
• La tierra es un activo que participa del proceso de
desarrollo social
• El mercado urbano genera valorizaciones de
suelo que en parte pertenecen a la comunidad
• Estos no son percibidos como tales y se pierde la
oportunidad de:
- Capturar las valorizaciones y redistribuirlas
socialmente
- Distribuir con equidad los costos y beneficios del
proceso de desarrollo urbano
- Financiar la ciudad
- Promover compensaciones para situaciones
especiales (protección del patrimonio urbano o
ambiental)
- Fomentar actividades
Recuperación de plusvalías
La movilización de parte (o de la
totalidad) de aquellos incrementos del
valor de la tierra atribuibles a los
esfuerzos de la comunidad para
convertirlos en recaudación pública por la
vía fiscal (impuestos, tasas,
contribuciones y otras formas) o, mas
directamente, en mejoramientos “in situ”
en beneficio de los ocupantes o de la
comunidad en general.
Argumentos para la recuperación de
plusvalías
• Equidad en la distribución de las cargas y de
los beneficios que genera el desarrollo urbano
• La distribución inequitativa de las rentas crea
más pobreza
• Generación de recursos para el
financiamiento legítimo de la ciudad
• Disciplinamiento del mercado del suelo contra
la especulación
• Transparencia del funcionamiento de los
mercados
Amplio menú de instrumentos para recuperación de
plusvalías
• Contribución por mejoras
• Participación en plusvalías
• Impuesto predial
• Impuestos a tierra vacante o baldía
• Suelo creado
• Transferencia de derechos de construcción
• Operaciones urbanas
• Reajuste de tierras
• Bancos de tierras
Factores comunes
1. Factor generador: incrementos (pasados,
actuales o futuros) del precio de la tierra
2. Asociados a beneficios urbanos inmediatos o
directos
3. El pago no siempre es en dinero: diferentes
variantes
4. Son instrumentos “ad – hoc” / No permanentes
5. Los objetivos extrafiscales son más
importantes
Algunas lecciones
1. No hay un instrumento ideal
2. No son comparables ni
directamente transferibles
3. Cada municipio debe crear su
propio menú de instrumentos según
condiciones locales
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El precio del suelo es plusvalías