Política Social, Informalidad y
Crecimiento Económico en México
Buenas Intenciones,
Malos Resultados
Santiago Levy*,
Vicepresidente de Sectores, BID.
*Las opiniones del autor no necesariamente coinciden con las del Banco Interamericano de Desarrollo.
Síntesis
El principal problema económico de México es su principal
problema social: el lento crecimiento del PIB y de empleos con
altos salarios y seguridad social.
Se requiere un cambio drástico en los incentivos de empresas
y trabajadores a favor de la productividad y la formalidad.
La política social opera en la dirección opuesta: fomenta la
informalidad, grava los empleos de alta productividad y
subsidia los empleos de baja productividad.
En paralelo, sólo protege a los trabajadores de forma errática y
contradictoria.
2
Síntesis
• Propongo una reforma que simultáneamente:
– de los mismos derechos sociales a todos los trabajadores;
– amplie la base fiscal;
– aumente la productividad y el crecimiento del PIB; y,
– fortalezca el Estado de Derecho.
• La reforma propuesta:
– resuelve el dilema entre productividad vs. equidad en que
está atrapado el país; y,
– es presupuestaria y administrativamente factible.
3
Crecimiento y productividad
4
Desde 1980 México ha perdido terreno frente a EU
1.8
1.7
1.5
Se cierra la
brecha con EU
1.3
1.1
1.0
1.0
0.8
Se amplía la
brecha con EU
0.8
PIB Mex/PIB EU
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
0.5
1960
Indice 1960=1
1.5
PIB pc Mex/PIB pc EU
5
Ello, a pesar de que la acumulación de factores ha sido más
rápida (si bien la inversión se desaceleró después de 1980)
2.3
L = PEA
K = Capital
N = PET
h = Índice de educación
2.0
1.8
1.5
1.4
1.3
1.3
Se cierra la brecha con EU
1.0
1.0
Se amplia la brecha con EU
0.8
L Mex/ L EU
h Mex /h EU
N Mex/ N EU
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
0.5
1960
Indice 1960=1
1.8
2.0
K Mex/K EU
6
La caída de la productividad explica en gran medida el
rezago relativo en el ingreso per capita
1.3
Ganancia por
acumulación de
factores
1.2
1.18
1.0
1.0
0.9
Pérdida
neta
0.8
0.81
Pérdida por
rezago
en productividad
0.7
0.69
0.6
PIB pc Mex/ PIB pc EU
PTF Mex/PTF EU
2005
2002
1999
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
0.5
1960
Indice 1960=1
1.1
Acumulación de factores Mex vs. EU
7
Muchos factores afectan la productividad,
entre ellos la informalidad, ya que…..
• Distorsiona las decisiones de las empresas:
* actuar de forma legal o ilegal,
* cómo y cuántos trabajadores contratar, capacitar, rotar,
* cuánto invertir en innovación y adopción de tecnología,
* qué tamaño alcanzar para obtener economías de escala;
y las decisiones de los trabajadores:
* qué ocupaciones buscar,
* cuánto invertir en educación,
* migrar o no migrar.
• Una causa muy importante de la informalidad es la política social.
8
Instituciones, trabajadores y
programas sociales
9
Nuestras leyes asocian los derechos sociales
a la condición laboral
Trabajadores
Trabajan por
cuenta
propia o
tienen una
relación no
subordinada
con una
empresa sin
recibir un
salario
explícito.
No asalariados
Protección social
Asalariados
Tienen un
patrón y
reciben un
salario; existe
una relación
de
subordinación
con la
empresa
Seguridad social
10
Seguridad social y protección social no son iguales
Seguridad social
Protección social
•
Obligatorios y agrupados
•
Voluntarios y desagrupados
•
Salud, vida, riesgos de trabajo,
invalidez, retiro, guarderías,
vivienda, e indemnizaciones
por despido y liquidaciones
•
Salud, vivienda, guarderías,
retiro
•
Pagados con la recaudación
general
(Ti)
•
Sedesol, SSA, DIF, SHF,
gobiernos estatales y
municipales, (¿SAT?)
•
•
Pagados por trabajadores y
empresas
(Tf)
Infonavit, IMSS, STPS, Consar,
JFCA, SAT
Sector “Formal”
Sector “Informal”
11
Costos y beneficios del trabajo asalariado
Las empresas pagan:
Costos para la empresa = (salario)f + Tf
Los trabajadores reciben:
Beneficio para el trabajador = (salario)f + valoración de Tf
La diferencia entre lo que pagan las empresas y lo que
reciben los trabajadores equivale a un impuesto “puro”
al trabajo formal. Para los trabajadores de bajos
ingresos ese impuesto puede superar el 30%.
12
Costos y beneficios del trabajo no asalariado
Las empresas pagan:
Costo para la empresa = (salario)i
Los trabajadores reciben:
Beneficio para el trabajador = (salario)i + valoración de Ti
La diferencia entre lo que pagan las empresas y lo que
reciben los trabajadores equivale a un subsidio al empleo
informal, que en promedio se estima en 8%; ese subsidio
es mayor para trabajadores de bajos salarios.
13
Movilidad de los trabajadores
en el mercado laboral
14
Permanencia en la formalidad, 1997-2006
100.0
10 años
90.0
16.2
80.0
6.1
5.4
5.7
6.4
9 años
51.6
70.0
60.0
7.3
50.0
30.0
20.0
10.0
0.0
7 años
6 años
8.9
8.0
40.0
8 años
5 años
5.4
4.9
4.8
4.9
4.7
4.4
5.5
5.9
10.7
Altos salarios
Bajos salarios
2,320,389 trabajadores
3,707,089 trabajadores
4 años
13.8
3 años
19.5
2 años
1 año
En promedio, los trabajadores de altos (bajos) salarios que estaban en el IMSS
en 1997 han estado en la formalidad 77% (49%) de su tiempo.
15
Frecuencia de entrada y salida de la formalidad, 1997-2006
% de trabajadores con f(n) entradas y salidas
por años en el empleo formal
100.0%
1, f(2),
100.0%
90.0%
10, f(1) ,
100.0%
80.0%
1, f(2),
100.0%
5 años, f(2),
77.0%
70.0%
5 años, f(2),
46.9%
60.0%
50.0%
40.0%
30.0%
20.0%
10.0%
0.0%
9
Bajos
salarios
Años
ple o
form
al
Tiempo promedio
en la formalidad
7.7
4.9
6
Altos
salarios
1
)
f(1
)
f(2
)
f(3
)
f(4
)
f(5
)
f(6
)
f(7
N
2,320,389
3,707,089
en e
m
)
f(8
)
f(9 )
0
f(1
Altos salarios
Bajos salarios
4
e
d
ro
me
s
ada
r
t
en
as)
alid
ys
ú
f( N
16
Alrededor de 25% de los trabajadores cambian de
condición laboral en un año*
3.4
2.4
Status en
2006 de
trabajadores
formales en
2005 de
bajos
salarios
Status en 2006 de trabajadores asalariados informales en 2005
14.5
8.0 5.9
13.8 5.8
66.5
24.9
3.4
54.8
74.6
1.9
3.5
Status en
2006 de
trabajadore
s formales
en 2005 de
altos
salarios
7.1
18.2
1.4
Status en 2006
de
trabajadores
por cuenta
propia y
comisionistas
en 2005
2.3
Status en 2006 de los desempleados abiertos en 2005
73.2
10.3 8.1
14.3
36.1
14.0
31.5
*Trabajadores de 16-65 años que no cambiaron de lugar de residencia entre 2005 II y 2006 II.
17
Dos resultados empíricos clave…
1. Los mismos trabajadores a veces son formales y a veces
informales;
2. Los trabajadores de bajos salarios tienen menor permanencia
promedio en la formalidad y mayor frecuencia de entrada y
salida de la formalidad que los de altos salarios.
El problema para los trabajadores de bajos salarios no es
“entrar” a la formalidad (a cualquier salario). El problema
es que tienen estancias erráticas en la formalidad y bajos
salarios.
18
…y algunas observaciones importantes
• Es necesario distinguir entre:
un empleo formal estable vs. un empleo formal inestable
con un buen salario
con un mal salario
• Es necesario entender por qué:
* se crean tantos empleos informales;
* las empresas no crean más empleos formales estables
con perspectivas de mayor productividad y salario; y,
* los trabajadores transitan tanto entre diferentes formas de
empleo.
19
La informalidad socava las pensiones
55.4
Datos de Consar
de 37.8 millones
de cuentas
individuales de
retiro.
Altos salarios
Bajos salarios
43.7%
18.1
16.1
11.8
8.0%
0-20
12.3
14.8
11
8.5
20-40
40-60
60-80
80-100
Porcentaje del tiempo que los trabajadores contribuyeron desde que se creó su cuenta
•La densidad de contribución promedio en 1997-2007 fue de 45%.
•Los trabajadores de bajos salarios cotizan menos tiempo.
•La mayoría de los trabajadores de bajos salarios no tendrán derecho a la
garantía de una pensión mínima.
20
La movilidad implica cobertura errática contra
riesgos. Si un trabajador…….
……. fallece o se invalida cuando es formal, su familia tendrá derecho a una
pensión de invalidez, pero eso no ocurre cuando es informal;
……. da a luz cuando es formal tendrá derecho a un subsidio de maternidad,
pero no si lo hace cuando es informal;
……. es informal durante la mayor parte de su vida (como lo es la mayoría),
prácticamente no tendrá ninguna pensión de retiro;
……. despedido mientras es formal recibe una indemnización o liquidación,
pero no si es informal.
Los programas sociales no protegen adecuadamente a los
trabajadores. México carece de una política social moderna
y eficaz que proteja contra riesgos básicos como el
desempleo, la pobreza en la vejez, la invalidez o la muerte .
21
Programas sociales y productividad
22
La productividad laboral es mayor en la formalidad
Las empresas contratan trabajadores siempre y
cuando su costo total sea igual a su productividad:
• Productividad del trabajo formal = (salario)f + Tf
• Productividad del trabajo informal = (salario)i.
Trabajadores de bajos ingresos con
características y habilidades similares son hasta
35% más productivos en el sector formal que en el
informal.
23
Por otro lado:
Los trabajadores buscan empleos en función de los salarios y
beneficios reales de cada ocupación (no legales).
Mientras mejores sean los programas de protección social
relativos a los de seguridad social, mayores serán los
incentivos a la informalidad, tal que:
En el contexto de la dicotomía formal-informal:
más programas
de protección social
menor productividad
laboral y menores
salarios reales
24
Evasión de las leyes laborales, de seguridad
social (y fiscales)
• La evidencia para México muestra que:
(valoración de Tf ) < Tf
incentivos a evadir.
• La evasión se facilita cuando los trabajadores sin seguridad
social tienen acceso a programas sociales (i.e., Ti > 0).
• De facto, se subsidia la evasión: los trabajadores asalariados
reciben beneficios sociales gratuitos pero sólo si son
contratados ilegalmente.
En 2006, más de 8 millones de trabajadores asalariados
fueron contratados ilegalmente, y sólo 14 millones
legalmente.
25
Frente a un impuesto de 26% al trabajo formal y un
subsidio de 8% al informal…..
– Las empresas cambian los contratos laborales. Hay mucha
simulación, rotación, y subcontratación;
– Las empresas que acuerdan (¿contratan?) con comisionistas
crecen;
– Dada la fiscalización del SAT, STPS, IMSS e Infonavit, las
empresas adaptan sus decisiones sobre tamaño, duración de
los contratos, tipo de inversiones y giro;
– Se expanden las empresas uni-personales (o el empleo por
cuenta propia).
26
INEGI vs. IMSS: Registros de trabajadores y empresas, 2003
Tamaño
(número de
trabajadores)
desde
hasta
0
6
11
51
101
5
10
50
100
más
Total
INEGI
(1)
número de
empresas
2,699,400
153,891
118,060
16,100
17,563
trabajadores
5,089,925
1,135,021
2,477,868
1,135,608
6,262,900
3,005,014 16,101,322
IMSS
(2)
Diferencia %
[(1) - (2)]/(1)
número
trabajadores
de
empresas
número de
trabajadores
empresas
533,891
95,886
101,721
15,337
16,956
1,175,242
725,253
2,174,280
1,077,909
6,025,824
80.2
37.6
16.1
4.7
3.4
76.9
36.1
12.2
5.0
3.7
763,791 11,178,508
74.5
30.5
•90% de las empresas tienen cinco o menos trabajadores;
•sólo el 1.1%, tienen 50 o más trabajadores (menos de 34,000);
•el 75% son informales.
27
Las empresas pequeñas evaden más. Ello daña la
productividad:
• Puede ser más rentable ser pequeño e informal, que crecer y
pagar los costos de la formalidad;
• Se sub-explotan las economías de escala. Menos del 10% de
las pequeñas empresas participan de programas de
capacitación laboral. La probabilidad que inviertan en
tecnología es un quinto menor que las grandes.
• Las empresas pequeñas sobreviven menos: 44% salen de la
formalidad un año después de su registro en el IMSS.
Hay trabajos “precarios” porque hay empresas “precarias”.
La calidad de los empleos depende críticamente de la
calidad de las empresas.
28
En promedio, las empresas más pequeñas son
menos productivas
Productividad por arriba del
promedio de la actividad (4 dígitos)
Productividad por abajo del
promedio de la actividad
.3
1/256
1/16
1
4
16
roductivity relative to the average sector. Average sector=1.
.2
[0-10]
[101-500]
[11-100]
[+500]
.1
0
1/1024
1/256
1/16
1
4
16
Productividad
relativa
al promedio
del sector
(=1)
sector=1.
sector. Average
average
relative to the
Productivity
278,872
establecimientos
manufactureros
capturados
en el Censo
Económico de
2004
29
[0-10]-Mx'04
[11-100]-Mx'04
El gran número de establecimientos pequeños reduce la
productividad promedio de la industria manufacturera
.3
[0-10] 252,396 establecimientos, 90.5%
[11-100] 22,191 establecimientos, 7.9%
[101-500] 3,489 establecimientos, 1,2%
[+ 500] 796 establecimientos,
Plant size
(# workers) # Plants
% Plants
0-10
298,678
90.8
11-100
23,610
7.3
101-500
5,006
1.5
500+
1,424
0.5
Total
328,718
100
.2
0.3%
# Workers
762,103
708,766
1,104,901
1,622,809
4,198,579
%
Workers
18.1
16.9
26.3
38.6
100
.1
0
1/1024
1/256
1/16
1
4
Productividad relativa al promedio del sector (=1)
16
Weighted Productivity relative to the average sector. Average sector=1.
30
Los servicios y el comercio tienen mayores pérdidas
de productividad
Número de Plantas, Censo Económico 2003
# Trab.
0-10
11-100
101-500
+ 500
Ganancias potenciales
en productividad*
Manufacturas
252,396
22,191
3,489
796
95%
Comercio
Servicios
1,288, 233
35,357
2,449
104
771,125
38,274
2,219
181
267%
246%
*Suponiendo que las productividades del trabajo y del capital se igualan en todas las plantas en cada sector a nivel de 4 dígitos.
• Faltan cálculos para otros sectores como el transporte, la agricultura y
la construcción, pero la evidencia empírica disponible señala que el
país está pagando un costo muy alto por la informalidad.
• Con el esfuerzo de trabajo e inversión actual, el PIB y los salarios
reales podrían ser mucho más altos.
31
Las pérdidas de productividad están
asociadas a la informalidad
Distribución de TFPQ:
Manufacturas+Comercio+Servicios, 2004
Total y según grado de informalidad
.2
.1
0
1/1024
1/256
1/16
1
4
16
Grado de informalidad
Total
Informal
Semi-formal
Formal
Fuente: Elaboración propia con datos de los Censos Económicos, INEGI.
32
Los trabajadores por cuenta propia y los establecimientos
móviles no censados agravan el problema
Distribución de la Población Ocupada, 2003
2.5 de 0-2
4.95 de 1
0.7 de 3-5
0.5 de 0-2
1.4 de 3-5
Total: 40.6 millones
0.7 de 6-10
0.4 de 6-10
2.1 de 11-50
5.9 de 2 a 5
0.3 de 11-50
2.7 de 51-250
0.1 de 51-250
1.2 más de 5
1.3 de 251-500
1.3 más de 5
0.06 de 251-500
3.0 de 501 o más
6.4 en sector rural
con establecimiento y sin seguridad social
con establecimiento y con seguridad social
sin establecimiento y sin seguridad social
sin establecimiento y con seguridad social
4.2 en gobierno y servicios
públicos
33
¿Por qué 13.4 de 30 millones de trabajadores urbanos no-públicos
laboraban en la calle o en un establecimiento móvil?
¿Por qué otros 3 millones labora en establecimientos fijos de sólo dos
trabajadores?
Más de la mitad de los trabajadores urbanos no públicos laboran
solos, en establecimientos móviles, o en establecimientos fijos de
hasta dos trabajadores.
Recuérdese que en México los salarios mínimos no son vinculantes.
¿Qué impide que las empresas crezcan?
¿Por qué se reproducen las empresas pequeñas, si fallecen tanto?
¿Qué induce a millones de trabajadores a laborar por cuenta propia?
34
Muchos factores interactúan….
• …incluyendo la legislación fiscal (el Repeco) y problemas de
crédito.
• Pero destaca la política social, porque genera un impuesto (grande)
al trabajo formal y un subsidio (creciente) al trabajo informal.
Podemos estar atrapados en un circulo vicioso:
malos
empleos
menor productividad,
mayor evasión y salarios
reales estancados
más programas sociales para
trabajadores informales
más subsidios
al sector
informal
35
Hay tres veces más subsidios para programas que
fomentan la informalidad que la formalidad
PublicPúblicos
Resources
for Social
Programs,
1998-2007 y
Subsidios
para
Programas
de Seguridad
(millions of pesos
of 2007)
Protección
Social
(millones de pesos, 2007)
235,000
215,000
1.8 vs. 0.6% del PIB
en 2007.
195,000
175,000
155,000
Con la actual
arquitectura de la
política social, estas
tendencias se
profundizarán.
135,000
115,000
95,000
75,000
55,000
35,000
1998
1999
2000
2001
Total
Variation 2007/1998:
90.1 %
2002
2003
Social Security
57.7 %
2004
2005
2006
Social Protection
108.0 %
2007
36
Establecimientos censados y registrados en IMSS, 2003 y 2008.
Según tamaño del establecimiento
2003
CENSO
0a5
6 a 10
11 a 50
2008
51+
147,435
4%
118,085,
33,781, 1%
4%
37,440, 1%
220,363, 6%
153,891, 5%
3,330,109,
89%
2,699,400,
90%
Total: 3,735,347
Total: 3,005,157
2003 – 2008 = 730,190 (+24%)
IMSS
2008
2003
38,713 , 5%
102,901 31,912 , 4%
4%
95,979 , 13%
Total:
772,904
113,458 , 4%
542,112 ,
70%
101,231 ,
13%
Total: 795,466
2003 – 2008 = 22,562 (+3%)
542,064 ,
68%
37
Porcentaje de establecimientos censados sin
registros patronal en el IMSS, 2003 y 2008.
100.0
2003
85.0
80.0
2008
80.2
83.1
68.4
60.0
54.1
40.0
32.1
37.6
22.7
20.0
16.7
8.2
18.0
10.9
9.2
0.0
6.2
10.0
3.2
7.8
-1.3
-1.1
-8.3
-20.0
1-2
3-5
6-10
11-15
16-20
21-30
31-50
51-100
101-250
Nota: Las firmas grandes pueden tener más de un registro patronal, aún cuando son
contabilizadas como una sola empresa en el censo.
251 y
más
Hay evidencia de impactos negativos en el empleo
formal de programas federales
Fuente: Bosch et al. (2010)
Cálculos preliminares indican que entre 2004 y 2009 el Seguro Popular ha
convertido
deconvertido
380,000 empleos
formales
en informales.
El Seguro alrededor
Popular ha
alrededor
de 380,000
empleosDebe
formales
39
considerarse
también
el
impacto
de
otros
programas
de
protección
social
(de
en informales. Falta evaluar el impacto de otros programas similares.
Y también de programas estatales
Impacto del programa de salud para mujeres en el Distrito Federal (PSMMG)
Fuente: Juárez (2008).
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¿Puede la política social
incrementar el bienestar y el
crecimiento?
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El diseño de políticas públicas debe partir por
reconocer que el gobierno enfrenta un dilema
• La arquitectura institucional de la política social establece derechos
diferentes para los trabajadores asalariados y no asalariados y crea la
dicotomía formal-informal;
• Desde el punto de vista social, el gobierno no puede dejar a los
trabajadores excluidos de la seguridad social sin protección contra diversos
riesgos;
• Sin embargo, los programas que impulsa el gobierno realmente no
resuelven el problema social, pero profundizan las razones detrás de la
existencia de malas empresas, malos trabajos, baja productividad y bajo
crecimiento;
• En paralelo, el gobierno de facto subsidia la conducta ilegal, mina la base
tributaria y contraviene el Estado de Derecho.
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El reto consta de dos partes:
•
Desde el punto de vista social:
- asegurar que todos los trabajadores cuenten con protección contra riesgos que
son comunes a todos (salud, retiro, vida e invalidez);
- asegurar que los asalariados cuenten con protección contra riesgos específicos
a esa condición (desempleo, accidentes de trabajo);
- asegurar que se redistribuya ingreso a favor de todos los trabajadores de bajos
ingresos independientemente de su condición laboral.
•
Desde el punto de vista económico:
- proporcionar beneficios con programas: (i) que superen las actuales distorsiones
en la asignación de capital y mano de obra y, (ii) lleven a la economía a una
senda de crecimiento más elevado con incrementos más rápidos de la
productividad laboral;
- asegurar que esos programas sean fiscalmente sostenibles.
Es esencial enfocarse en los dos objetivos simultáneamente.
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Una propuesta de derechos sociales universales
A
Para todos los
trabajadores
B
Para los
trabajadores
asalariados
C
Para los
trabajadores
pobres
 Un seguro de salud
 Un seguro de invalidez
 Un seguro de vida
 Una pensión de retiro
 A, +
 Un seguro de riesgos de trabajo
 Un seguro de desempleo en lugar de
indemnizaciones por despido
 A, (+ B si son asalariados)
 Progresa-Oportunidades
 Subsidios directos al ingreso
Financiados de la
recaudación
general
Financiados con
contribuciones
obrero-patronales
Financiados de la
recaudación
general
Habría una política social más incluyente y, quizá,
la base de un renovado contrato social.
Se eliminaría la estructura distorsionante de los impuestos
y subsidios al trabajo, en el contexto de un país urgido de
mayor productividad y salarios más altos.
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Mensajes Principales
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Mensajes
1. No crecemosprincipales:
porque la productividad está estancada,
no porque trabajemos o invirtamos menos que otros
países;
2. Una causa del rezago productivo es la informalidad.
Más del 60% de la PEA y 70% de las empresas son
informales;
3. La informalidad contrae la base tributaria y reduce el
crecimiento del PIB;
4. Programas sociales ineficaces --que sólo cumplen sus
objetivos de forma errática y contradictoria-- subsidian
la informalidad, la evasión y la baja productividad;
5. En 2007 se asignó alrededor de 2% del PIB a subsidiar la
informalidad a través de estos programas. Estos
montos siguen creciendo. Hay evidencia de que la
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informalidad y la ilegalidad están aumentando.
6. Se requiere un rediseño profundo de la política social y
fiscal. Ese rediseño puede implementarse con respeto
a las restricciones macroeconómicas, pero precisa un
sentido estratégico.
7.
Cabe dudar la conveniencia de hacer reformas aisladas
inconsistentes (fiscal, de pensiones, de salud, laboral).
8.
Cabe dudar la conveniencia de aumentar gravámenes
para subsidiar aún más la informalidad; recursos
adicionales deben ser para programas sociales que
fomenten el empleo formal y productivo.
9.
Es factible diseñar una política social más eficaz y
equitativa, basada en derechos sociales universales,
que también impulse la productividad y el crecimiento.
10. Si no escapamos del dilema actual, será muy difícil
construir una prosperidad compartida y perdurable.
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Muchas Gracias.
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