LA PLANEACIÓN PARTICIPATIVA Y EL
SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN
EN COLOMBIA
Tercer Encuentro de Planeación Local
y Presupuestos Participativos
Fabio E. Velásquez C.
Esperanza González R.
Medellín, Noviembre de 2010
Libro ¿Qué ha pasado con la participación
ciudadana en Colombia?
Balance positivo de la planeación participativa
en Colombia. Tres razones:
• Consolidación de un marco normativo
• Labor adelantada por el CNP
• Logros obtenidos en materia de planeación
participativa
Nuevos desarrollos en la década actual:
• Formulación de políticas públicas con
participación ciudadana
• Presupuestos participativos
Nuevo escenario:
• Debilitamiento de la sociedad civil como
interlocutora del Estado.
• Re-centralización político-administrativa.
Las Preguntas:
¿Qué pasó con la planeación participativa en la última
década?
¿Qué puede decirse del papel de los Consejos de
Planeación y del Sistema Nacional de Planeación?
¿Qué perspectiva se desprende de ese análisis de cara
a futuro?
¿Qué trayecto deben seguir los actores de la planeación,
especialmente del lado de la sociedad civil, para
fortalecer la planeación participativa y convertirla en un
poderoso instrumento de gestión de lo público?
Temas:
1.
2.
3.
4.
Los Consejos de Planeación
El Sistema Nacional de Planeación
Los presupuestos participativos
Conclusiones
1. Los Consejos de Planeación
1.1. El marco normativo
1.2. La actuación de los Consejos
1.3. La Relación con otros actores
1.4. Los productos
1.5. Líneas de re-direccionamiento
1.1. El marco normativo
- Constitución Política, Título XII, Capítulo 2
- Ley 152 de 1994 y decretos reglamentarios
- Ley 388 de 1997 (Desarrollo Territorial)
- Sentencia C-524 de 2003, de la Core
Constitucional
- Decreto-Ley 028 de 2008
- Acuerdos municipales y distritales
- Ordenanzas departamentales
1.1. El marco normativo
La ley 152 de 1994 (Ley Orgánica de planeación
fue un hito muy importante en la historia de la
planeación en Colombia.
Hoy, es objeto de una amplia controversia y de
propuestas de modificación. Temas:
a. La autonomía de los Consejos y el manejo de
recursos propios => Personería jurídica
b. Calidades exigidas a los Consejeros =>
Calidades mínimas, inducción y capacitación
1.1. El marco normativo
c. El carácter consultivo de los Consejos =>
¿Decisiones vinculantes? ¿Concertación?
d. El carácter de la representación: ¿Personal?
¿Del Sector?
e. La composición de los Consejos: sectores subrepresentados y sobre-representados.
Flexibilidad de la norma.
f. La participación de funcionarios, Alcaldes y
gobernadores, concejales. Los Consejos como
instancias de representación social.
1.1. El marco normativo
g. Los plazos para la discusión de los proyectos de plan y
la elaboración del concepto. ¿Ampliar el calendario de
la planeación?
h. La rendición de cuentas de los Consejos a la
ciudadanía => Mayor contacto entre consejeros y
ciudadanía. Responsabilidad pública. Transparencia.
i. La mirada de largo plazo en la planeación: ¿planes de
gobierno o planes de nación y territorio?
Necesidad de una reforma de la Ley 152 de 1994
1.2. La actuación de los Consejos
No existe un perfil de los consejeros ni una base
de datos del número de Consejos que existen en
el país y de los que están actualmente operando.
Tampoco existe información cualitativa sobre su
desempeño, sus relaciones y el aporte al
fortalecimiento de la planeación participativa.
Análisis con base en indagación en varias
regiones del país (entrevistas, documentación,
grupos focales)
1.2. La actuación de los Consejos
A. La representatividad
- Debate sobre la composición de los Consejos:
sub-representación, sobre-representación y
flexibilidad de la norma. Adaptación al cambio de
circunstancias (CTP).
- Presencia de concejales, representantes de
entidades territoriales y de funcionarios públicos.
Base constitucional y legal. Ruptura de la
naturaleza de los Consejos. La necesidad de una
reforma normativa.
1.2. La actuación de los Consejos
A. La representatividad
- Debate sobre la nominación de los Consejeros.
Mecanismo para la elaboración de la terna:
¿Asamblea del sector? ¿Iniciativa de algunas
organizaciones? ¿Auto-postulación? ¿Invitación
de una autoridad?
- Debate sobre el procedimiento para la
escogencia de los consejeros. ¿Criterios tenidos
en cuenta: idoneidad, representatividad,
compromiso? ¿Discrecionalidad y amistad?
¿Consejeros de bolsillo?
1.2. La actuación de los Consejos
A. La representatividad
- Debate sobre la fragilidad del tejido social en
diferentes sectores (fragmentación, baja densidad
y baja articulación) => No hay respuesta ágil y
pertinente a la convocatoria para la nominación.
- El desinterés de algunos consejeros con
respecto a los asuntos públicos.
- El desconocimiento de las funciones como
consejeros.
1.2. La actuación de los Consejos
A. La representatividad
- Debate sobre la permanencia de los Consejeros
en sus cargos de representación. Dos fases en la
rutina de los Consejos:
* La elaboración del concepto sobre el proyecto de plan
* El seguimiento al plan
En la primera, dinámica, compromiso y aporte al concepto.
En la segunda, alto nivel de deserción, desinterés y
adelgazamiento de los Consejos
1.2. La actuación de los Consejos
Sectores que menos permanecen en la
actividad de los Consejos:
- Gremios empresariales
- Algunos sectores sociales (por ejemplo,
grupos étnicos o, en algunos lugares,
organizaciones de mujeres).
Los más comprometidos: los sectores
sociales y comunitarios.
1.2. La actuación de los Consejos
Causas de la Deserción:
- Uso de canales alternativos para incidir
(gremios).
- Falta de tiempo
- Cargos ad honorem (costos de oportunidad)
- Desencanto por la baja capacidad de incidencia
de los Consejos.
- Desinterés por el ejercicio de la función.
1.3. La relación con otros actores
Los Consejos actúan en el escenario público. Por
tanto, se ven abocados a relacionarse con otros
actores. ¿Cuál es la frecuencia y la intensidad de
esas relaciones?
Dos aspectos:
a. Relación con los sectores a los que
representan
b. Relación con otros actores de la planeación e
instancias de participación.
1.3. La relación con otros actores
a. La relación con los sectores
- El CNP realiza foros y consultas regionales para la
elaboración del concepto sobre el PND, y varios
consejeros consultan a su respectivo sector.
- Los consejeros territoriales afirman tener contacto
con los sectores que representan (Encuesta),
aunque no todos con la misma frecuencia e
intensidad.
- En la fase de seguimiento, las consultas se
reducen significativamente.
1.3. La relación con otros actores
Sin embargo, la respuesta de las organizaciones y
de la ciudadanía no necesariamente es buena.
Desconocimiento de la labor de los Consejos.
La participación no “baja” hasta el ciudadano común y
corriente. Circula en los Consejos y entre algunos líderes.
¿Cómo hacer llegar la “onda” participativa hasta la ciudadanía?
1.3. La relación con otros actores
b. La relación con otros actores
- Contacto frecuente con ONG, centros educativos,
organizaciones y movimientos sociales, Agencias de
Cooperación internacional, Gremios empresariales.
- Con menor frecuencia, con otros consejos (de la región,
de otras regiones y CNP)
- Esporádicamente con instancias de participación. Ver
caso de Bogotá: algunas instancias hacen parte del
Consejo Distrital
- Muy poco, casi ninguno, con organismos de
representación política.
- En algunos casos, relación con escenarios ciudadanos
abiertos (asambleas barriales o comunales, Mesas)
1.4. Los productos
a. Los Conceptos sobre los proyectos de Plan
- Es el producto más visible, por el que muchos Consejeros
permanecen en los Consejos. Trabajo juicioso, limitaciones de
información, con insumos de consulta ciudadana en la mayoría
de los casos. Baja capacidad técnica de Consejeros.
- Muy poco tiempo para su elaboración.
- Son de muy diverso tipo: del documento analítico-propositivo
a la carta aprobatoria. A veces más de forma que de fondo.
- Poca acogida de propuestas por parte de las autoridades
públicas => Baja Incidencia => Desencanto
- Casos excepcionales de concertación. Ver Bogotá 2004.
1.4. Los productos
b. Los Informes de seguimiento
- Menos frecuentes. Implican metodologías e instrumental
técnico que algunos Consejos no manejan. Apoyo de
ONG y Cooperación Internacional en esa materia.
- Deserción de Consejeros => Tarea en cabeza de
equipos pequeños. Débil trabajo de equipo
- Sistemas de información insuficientes en la mayoría de
los casos.
- Limitación de recursos económicos par adelantar esa
tarea.
- Decreto-Ley 028/2008: Tarea muy nueva no
cumplida en la mayoría de los casos. Ejercicios piloto
1.4. Los productos
c. Los Congresos
- Opinión mayoritaria favorable a los Congresos como
escenarios de encuentro: oportunidad para analizar el
Plan de Desarrollo, plantear posturas críticas frente a
temas, pensar y cuestionar el país y discutir para
dónde va.
- Algunos consejeros plantean una opinión contraria:
los Congresos son una ocasión para hacer turismo.
De ellos no resulta nada sustantivo para avanzar en la
planeación.
- ¿Deben dedicarse solamente al Plan Nacional de
Desarrollo? O ¿deben acoger otros temas?
1.5. Líneas de re-direccionamiento
- Modificación del marco normativo.
- Compromiso de los gobiernos para garantizar condiciones
logísticas y financieras para la generación de productos.
Incentivos y sanciones.
- Incentivos para que los Consejeros permanezcan en los
Consejos y trabajen en seguimiento y evaluación.
- Capacitación y apoyo técnico para seguimiento a planes de
Desarrollo
- Articulación con actores de la planeación e instancias de
participación.
- Contacto frecuente con la ciudadanía y sus organizaciones
=> Rendición obligatoria de cuentas a los sectores.
- Articulación más directa a Presupuestos participativos
2. El Sistema Nacional de Planeación
El artículo 340 de la Constitución creó el SNP. Dos
aspectos relevantes:
• El SNP es concebido como articulación de
instancias de participación y no de planes o
instituciones estatales. Consistencia con el
propósito de instaurar una democracia
participativa
• El SNP tiene rango constitucional, a diferencia
de otras instancias de participación que tienen
rango legal.
2. El Sistema Nacional de Planeación
Sin embargo, el SNP no tiene reglamentación legal que
defina estructura, formas de operación y financiamiento del
Sistema, lo que constituye una debilidad.
Consecuencias:
- No reconocimiento formal del SNP que le dé fuerza y
legitimidad ante Consejeros, ciudadanía y entidades
estatales.
- Dificultades para la definición de una estructura
organizativa y de funcionamiento. Comisión, Sistemas
regionales y locales, pero baja articulación y débil
visibilidad.
- No es claro el interlocutor: ¿DNP? ¿Mininterior?
¿Entidades territoriales?
- Paralelismo SNP – CNP cn tensiones de por medio, lo
que no favorece la articulación.
2. El Sistema Nacional de Planeación
Otra fuente de debilidad: la débil articulación horizontal y
vertical entre Comisión, sistemas regionales y locales, y
Consejos. Señalado por la mayor parte de las personas
entrevistadas.
Además, baja conciencia de Consejeros sobre la
importancia y el papel del Sistema. Incluso, existe un
desconocimiento sobre su existencia y actividades. El SNP
no es referente para muchos consejeros.
“NO HAY MIRADA DE SISTEMA”
2. El Sistema Nacional de Planeación
O bien, se lo percibe como una estructura jerárquica, alejada
y poco accesible al Consejero “raso”.
Las propias autoridades municipales tienen confusión sobre
lo que es y hace el SNP. A menudo se lo confunde con el
CNP.
El SNP no parece estar cumpliendo su misión de articular
experiencias participativas y proyectarlas como una fuerza de
Carácter nacional. HAY UN DÉFICIT PARTICIPATIVO
Esto no niega el alto nivel de compromiso de quienes
orientan el sistema y trabajan por él desde su territorio, y la
validez de su actividad (Asambleas, Congreso, encuentros,
etc.).
2. El Sistema Nacional de Planeación
¿Qué hacer?
Dos líneas de trabajo:
•
•
Aprobación de una ley (reforma de la LOP o
una norma diferente) que dé estatus legal al
SNP y que defina funciones, estructura básica,
tipo de actividades, instrumentos e
interlocutores gubernamentales y relación con
autoridades de planeación.
Movilización de Consejeros para el
fortalecimiento del Sistema
2. El Sistema Nacional de Planeación
Esa movilización implica varias tareas:
a. Capacitación, especialmente para los Consejos
y los Consejeros con baja capacidad técnica y
de negociación política.
b. Sistematización e intercambio de experiencias
de planeación y presupuesto participativo.
Importancia de los Congresos de Planeación.
c. Deliberación y movilización alrededor de
grandes temas del país y de sus regiones =>
Iniciativas para el PND y los planes territoriales
2. El Sistema Nacional de Planeación
d. Generación de conciencia ciudadana sobre la
importancia de la planeación y el presupuesto
participativo => Seguimiento a compromisos.
e. Fortalecimiento de los sistemas regionales y locales
de planeación. Esos sistemas son el tejido básico
sobre el cual se edifica el SNP. Ej: Antioquia
Articular el sistema hacia “abajo” (departamentos y
municipios), hacia “arriba” (departamentos con
Comisión del SNP y con CNP) y hacia los lados.
Articulación de Consejos con otras instancias de
participación.
3. El Presupuesto Participativo
Dimensiones de análisis:
•
Origen de la Propuesta: iniciativa ciudadana, o del
gobierno local o procesos de concertación entre la
ciudadanía y los respectivos gobiernos.
•
Escala Territorial: Regional, Municipal, Comunas,
Corregimientos, o Sectorial.
•
Voluntad política: opción de los gobernantes de
compartir decisiones presupuestales en áreas y
montos determinados, y de orientar las inversiones
hacia los sectores más vulnerables. Importancia de
que los partidos políticos le apuesten al PP.
Dimensiones de Análisis:
•
Marco Normativo: existencia de un marco legal
(normas), reglas, instituciones, procedimientos,
tipos de estrategias que fomenten la participación.
•
Densidad Asociativa: existencia y presencia de
organizaciones y redes organizativas interesadas
en lo público, autónomas, con capacidad de
acción y de incidencia.
Características de los PP en 6
municipios Colombianos
Origen de la
propuesta
Existencia
de
voluntad política
Escala
Territorial
Marco Normativo
Densidad
Organizativa
Alta voluntad política de los
diferentes gobiernos.
Reconocimiento de la fuerza
del tejido social.
El PP empezó como
ejercicio en el sector
rural y luego se
extendió al sector
urbano. Hoy es una
apuesta de todo el
territorio municipal.
No existe un marco normativo
específico. Su sustento está
plasmado en los Acuerdos de
los últimos tres planes de
desarrollo.
Tradición de
participación y
movilización,
especialmente de
comunidades indígenas.
Cierta fragilidad en otros
sectores. Incremento
capital social.
Cualificación de nuevos
liderazgos.
Alta Voluntad política de los
dos últimos alcaldes.
Municipal
Acuerdo 043 de 1996. Sistema
Municipal de Planeación
Acuerdo 43 de 2007. Convierte
el tema de Planeación Local y
presupuesto participativo en
política pública.
Revisión del Acuerdo 43 de
2007 con el fin de articular y
potenciar el Sistema Municipal
de Planeación.
Experiencias ciudadanas
importantes en procesos
de planeación zonal. La
administración municipal
de 2000-2003 no valoró
los procesos de
organización y
participación ciudadana
lo que originó altibajos
en esas dinámicas.
PASTO
La iniciativa provino
de un gobierno de
izquierda.
MEDELLÍN
La iniciativa fue
gubernamental y ha
tenido continuidad con
este gobierno (20042010)
Características de los PP en 6
municipios Colombianos
Origen
de
propuesta
la
Existencia
de
voluntad política
Escala
Territorial
Marco Normativo
Densidad
Organizativa
Alta voluntad política del
alcalde 2008-2011
Municipal
No existe un marco normativo.
Su sustento está plasmado en
el Acuerdo del Plan de
Desarrollo. Se propone que el
Acuerdo Normativo sea
producto de un trabajo
articulado entre la ciudadanía y
el gobierno municipal.
A pesar de los
problemas de violencia
producto de la acción de
los grupos ilegales y de
niveles preocupantes de
corrupción, las
organizaciones sociales
empezaron a
organizarse y
fortalecerse para ganar
un espacio en la gestión
pública.
Alta voluntad política del
alcalde 2008-2011
Municipal
Acuerdo 017 de 2008, Política
Pública de presupuesto
participativo.
Niveles medios de
organización de la
comunidad. Resalta un
alto nivel de organización
de los sindicatos que han
desplegado acciones de
denuncia sobre
corrupción de las
administraciones
municipales. Incidencia
de narcotráfico y de
violencia política.
BARRANCABERMEJA
Iniciativa ciudadana que no
logró contar con el apoyo del
Concejo Municipal (2000).
En el actual gobierno
municipal se han asumido
los presupuestos
participativos como
ingrediente de la planeación
territorial.
YUMBO
Iniciativa Gubernamental
Características de los PP en 6
municipios Colombianos
Origen de
propuesta
la
Existencia
voluntad
política
de
Escala
Territorial
Marco Normativo
Densidad
Organizativa
Se establecen
ejercicios
sectoriales
(Educación e
IDPAC)
Acuerdo 257 de 2006, en su artículo 43 se
establece el diseño e implementación de
un sistema de presupuesto participativo.
Acuerdo 448 de 2007, en el artículo 16, se
plantea que una de las funciones de la
comisión intersectorial de participación
está referida a generar programas
encaminados al desarrollo del sistema de
presupuestos participativos. En el artículo
17 se indica que una de las funciones del
Espacio Cívico Distrital de Participación es
formular y concertar propuestas de
presupuesto participativo.
Resolución 280 de 2010 establece el
Programa de Presupuestos Participativos
en todos los Colegios Oficiales de Bogotá
y los lineamientos generales para la
construcción participativa del presupuesto
de inversión no recurrente de los
proyectos de la SED.
En el 2009, el IDPAC desarrolló un
ejercicio de pilotos de presupuesto
participativo. Para las 20 localidades se
destinó el 24% del presupuesto de
inversión del IDPAC.
Niveles importantes
de organización e
intervención de la
ciudadanía en lo
público. Existencia
de espacios de
participación
ciudadana ligados
con la planeación del
territorio.
BOGOTÀ
Iniciativa
Gubernamental de las
dependencias del
Distrito
Voluntad política en
materia de
participación
ciudadana. No se ha
logrado una estrategia
distrital de
presupuestación
participativa.
Características de los PP en 6
municipios Colombianos
Origen de
propuesta
la
Existencia
voluntad
política
de
Escala
Territorial
Marco Normativo
Densidad
Organizativa
Municipal
El sustento está plasmado en el
Acuerdo del Plan de Desarrollo.
Decreto del 2009: Creación del
Comité Municipal de Presupuestos
Participativos.
Tradición organizativa
fuerte que ha tenido
altibajos por la irrupción
de las acciones de los
grupos ilegales. De igual
forma, los problemas de
corrupción y de
clientelismo restaban
posibilidades a la
intervención ciudadana.
OCAÑA
Iniciativa
gubernamental como
instrumento para
desarrollar una gestión
pública democrática,
con importantes niveles
de intervención
ciudadana (2008).
Alta voluntad política
del alcalde 2008-2011
Elementos Comunes
• Respaldo y apertura de los gobiernos
progresistas o alternativos a los PP.
• Alta voluntad política de los gobiernos locales e
importantes niveles organizativos de la
ciudadanía que convergen en la creación y
puesta en marcha de los PP
• Estrecha articulación con los procesos de
planeación territorial
• La norma no es condición indispensable para la
concurrencia de dinámicas participativas, en
este caso los PP
Elementos Comunes
• La cobertura territorial es, en mayor
proporción municipal, aunque en Bogotá
las experiencias son más sectoriales
(educación e IDPAC).
• Los niveles de organización de la
ciudadanía han posibilitado la puesta en
marcha y el sostenimiento del PP en los
municipios.
Cómo han operado los PP?
• Adecuación Institucional.
• Construcción colectiva de metodologías propias
e innovadoras.
• Definición y aceptación de reglas de juego
colectivas.
• Intervención de actores sociales, gremiales,
académicos, funcionarios, políticos.
• Trabajo mancomunado entre la administración
municipal y la ciudadanía.
Cómo han operado los PP?
• Notoria participación de organizaciones
sociales
• Creación de nuevos espacios de
participación.
• Procesos de Cualificación y formación
dirigidos a la ciudadanía y a los
funcionarios públicos.
• Fortalecimiento organizacional
• Creación de Redes y Alianzas sociales
Cómo han operado los PP?
• Configuración de los PP como política
pública
• Tendencia a aumentar los recursos
disponibles para los PP
• Introducción y afianzamiento de una
cultura del control social y de la
transparencia
• Acciones de seguimiento y evaluación
Algunos Resultados
• Mayor gobernabilidad
• Reforzamiento de la relación entre los
gobiernos y la sociedad civil.
• Gestiones públicas más democráticas
• Instauración de espacios de participación
propios
• Grupos de ciudadano(a)s cualificados y
fortalecidos
Algunos Resultados
• Capacidad organizativa y participativa del tejido
social
• Uso más eficiente de los recursos públicos
• Creación de sistemas de información
• Existencia y visibilización del debate político
• Valoración de los procesos de deliberación,
negociación y toma de decisiones ciudadanas
• Aumento de la inclusión social
Algunos Resultados
•
•
•
•
•
•
Ejercicio de derechos ciudadanos
Incidencia en política pública
Ejercicio del control social
Aumento de la transparencia
Rendición de cuentas
Generación de una mayor convivencia
ciudadana
Limitaciones
• Condiciones de pobreza significativas en los
municipios
• Escasos y precarios sistemas de información
• Falta de medios de comunicación escritos y
visuales
• Deficiencias en la articulación del PP con los
procesos de planeación territorial
• Debilidades del desarrollo institucional
• Falta de articulaciones entre la sociedad y entre
ésta y los gobiernos locales
Limitaciones
• Persistencia de prácticas ligadas con el
clientelismo y la corrupción, incluso por parte de
líderes sociales.
• Fragmentación del tejido social
• Alta polimembresía de líderes sociales
• Escasa visión global de desarrollo por parte de
la ciudadanía
• Deficientes capacidades técnicas y políticas de
la ciudadanía
• Debilidad en acciones de control social
Limitaciones
• Escasa intervención de los actores
políticos en el PP
• Persistencia de la cultura de la ilegalidad
• Conflicto armado
• Baja cultura de la rendición de cuentas por
parte de las administraciones locales
• Baja proporción de recursos adjudicados
al PP.
Recomendaciones
• Mayor voluntad política para involucrar a la participación
como objetivo vital de la gestión pública.
• Crear, fortalecer y mantener los sistemas de información
municipales.
• Sensibilización ciudadana en torno a la defensa de la
Institucionalidad democrática
• Concebir la participación como complemento esencial
de la democracia representativa
• Incentivar que los partidos políticos y sus miembros le
apuesten a la participación ciudadana, especialmente al
PP
• Perfeccionamiento del diseño institucional
Recomendaciones
• Incremento de los recursospara los PP
• Fomento importante de los ejercicios de control
social y reconocimiento de sus propuestas.
• Promover la rendición de cuentas.
• Fortalecer la articulación entre los PP y la
planeación participativa en los diferentes
municipios.
• Propender por la articulación de los diferentes
mecanismos de participación en cada uno de
los municipios. En esa línea se propone contar
con un Estatuto Nacional de la participación.
Recomendaciones
• Definir claramente el papel de los CTP y las JAL en los
procesos de planeación participativa y en los PP
• Creación de incentivos y condiciones que lleven a la
gente a apropiarse de esos espacios y a utilizarlos con
criterios de bien colectivo.
• Implantación de una cultura de la negociación y la
concertación entre los diferentes actores
• Educación ciudadana; generación de habilidades y
capacidades técnicas y políticas.
• Se requiere un esfuerzo investigativo en la
comparabilidad de las experiencias
• Difusión de las metodologías del PP
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