La Estrategia de inclusión activa en
Europa
Francesco Maria Chiodi
Foro-seminario Sistemas de Protección Social en América Latina
Santo Domingo, República dominicana 17 y 18 de junio de 2014
Febrero 2014
TEMARIO
1.
QUÉ ES LA INCLUSIÓN ACTIVA
2.
FUNDAMENTOS
3.
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE INCLUSIÓN ACTIVA: LA
SITUACIÓN ACTUAL EN LA UE
4.
ALGUNOS ASPECTOS CENTRALES PARA LA ACTUACIÓN INTEGRADA DE
LOS TRES PILARES DE INCLUSIÓN ACTIVA
5.
CONCLUSIONES
Pobreza y exclusión social en Europa
QUÉ ES LA INCLUSIÓN ACTIVA
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En enfoque y a partir de 2008 una estrategia común de los países
de la UE para un abordaje integral de la inclusión de las personas
alejadas del mercado laboral, para combatir la pobreza y la
exclusión social
Se plasma en una Recomendación de la Comisión Europea del 2008
adoptada por el Parlamento europeo y el Consejo de Ministros de la UE
→ Inclusión = derecho a ser incluido, objetivo de las políticas
→ Activa = (a) activación de las personas en los procesos de inclusión
(corresponsabilidad para lograr gradualmente autonomía);
(b) deber de los servicios públicos de promover y acompañar
estos procesos
QUÉ ES LA INCLUSIÓN ACTIVA
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Tres pilares
Apoyo a la renta adecuado
derecho fundamental del
individuo a los recursos y
la ayuda social
suficientes para llevar
una vida compatible con
la dignidad humana
como parte de un
dispositivo global y
coherente para combatir
la exclusión social
Mercados de trabajo inclusivos
garantizar que las personas
aptas para el trabajo reciban
ayuda
efectiva
para
conseguir (de nuevo) un
empleo de calidad acorde a
su capacidad de trabajo, y
permanecer en el mismo
Acceso a servicios de calidad
servicios de ayuda social,
empleo y formación, apoyo a
la vivienda y viviendas
sociales, servicios de
cuidados infantiles, servicios
de cuidados a largo plazo y
servicios sanitarios
Los 3 pilares tienen la misma importancia.
Aspecto central de la estrategia: los 3 pilares no son paralelos, sino que tienen que
ser aplicados de manera integrada para abordar de forma efectiva las múltiples
causas de la pobreza y la exclusión social
1er pilar
SE INSCRIBE EN UN MARCO POLÍTICO DE MAYOR
AMPLITUD ORIENTADO A LA INVERSIÓN SOCIAL
EL “PAQUETE DE INVERSIÓN SOCIAL”
La principal y más reciente contribución de la Comisión
Europea para dotar a los países de la UE de un marco
integrado de políticas sociales dirigido a enfrentar los desafíos
del mediano - largo plazo (primariamente la sostenibilidad de
los sistemas sociales europeos), articulado alrededor del
paradigma
INVERSION SOCIAL A LO LARGO DE TODA LA VIDA
Tres funciones del welfare
inversión social, protección social y estabilización de la economía
Invertir en capital humano
reforzando las capacidades
actuales y futuras de la
población
Proteger ante los riesgos,
asegurando un nivel de vida
adecuado y preservando las
inversiones anteriores
Estabilizar la economía
amortiguando los efectos
de las crisis
LOS TRES EJES DEL PAQUETE DE INVERSION SOCIAL
1. Inversión social a lo largo de toda
la vida
• infancia, cuidado infantil y educación
preescolar
• Salud, nutrición, servicios sociales
• Prevención de la deserción escolar
• “Garantía jóvenes”
• Conciliación vida-trabajo
• Aprendizaje permanente
• Envejecimiento activo
• Cuidados de larga duración
• Segregación escolar, necesidades especiales
2. Políticas de activación y
capacitación mejor enfocadas y
capaces de brindar un apoyo
efectivo
•
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•
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•
•
•
•
3. Mejora de la sostenibilidad y
adecuación de los sistemas de
protección social
• Simplificación administrativa
• Etc.
Renta adecuada
Servicios de activación
Remoción barreras a la participación
Incentivos fiscales y beneficios
Eliminación discriminaciones de género
“Garantía jóvenes”
Flexicurity
Combate discriminación en el trabajo
Microfinanzas
FUNDAMENTOS DE LA INCLUSIÓN ACTIVA
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Derecho a una existencia conforme con la dignidad humana
EL DERECHO DE TODAS LAS PERSONAS SIN RECURSOS SUFICIENTESA A RECIBIR
UN APOYO MONETARIO QUE GARANTICE UNA EXISTENCIA DIGNA
Guaranteed minimum income (Renta mínima garantizada): un tema y propuesta que tiene
una larga historia en Europa
o Crisis del sociedad fundada en el trabajo: obsolescencia de la
tradicional dicotomía empleo / desempleo (el riesgo como
horizonte existencial, la incertidumbre como perspectiva)
o insuficiencia de los seguros contributivos para asegurar la
continuidad de ingresos en las transiciones empleo-desempleo
o nuevas formas de exclusión: working poors, inmigrados, jóvenes,
etc.
Garantía de ingresos en períodos de dificultad económica o inactividad
así como para enfrentar fenómenos de pobreza estructural
La renta mínima en la UE: rasgos y tendencias
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• 26 de los 28 países UE tienen esquemas de renta mínima (Italia y Grecia
todavía no), aunque existen muchas diferencias según condiciones de
elegibilidad, importes, cobertura (hay muchas personas que quedan
afuera), etc.
• Último eslabón de la protección (last safety net): se instrumenta cuando (a)
se agota el derecho al seguro de desempleo (b) el nivel de ingresos es bajo.
• No contributiva: adscrita al pilar solidario de la protección social (financiada
por rentas generales), sin requisitos contributivos.
• Finalidad concreta: garantizar ingresos mínimos, superar situaciones de
pobreza y exclusión.
• Medida universal selectiva: acceso universal (también inmigrados con
residencia legal) dirigida a personas que no cubren sus necesidades básicas
(prueba de medios)
• Condicionalidad: inscripción en los servicios de empleo y pacto de servicio
(se permiten excepciones), participar en programas de empleabilidad y
aceptar cualquier oferta de empleo “decente” y “razonable” (algunos
países) o cualquier tipo de empleo (otros países). Algunos países prevén
programas de empleo comunitario.
La renta mínima en la UE: rasgos y tendencias
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• Sanciones por no cumplimiento de la condicionalidad: desde la reducción
hasta la suspensión y/o eliminación (bastante flexibilidad en su aplicación)
• Importes: muy variables, por lo general bajos y por debajo de la línea de la
pobreza; algunos países agregan subsidios para la vivienda, gastos, subsidios
para hijos
• Duración: por lo general no tiene limitaciones temporales
• Servicios asociados: más amplios y multisectoriales en unos pocos países,
carentes en otros; entre los servicios asociados, sobresalen las políticas
activas de empleo
• Tendencias:
• deterioro de la generosidad de la renta mínima (también debido a los recortes
impuestos por las políticas de austeridad) y
• endurecimiento de las condicionalidades (vinculadas con el empleo)
• Los países que muestran los mejores resultados son también los países donde se están
aplicando los principios de la Inclusión Activa (importes más altos, baja segmentación
de los MdT, alta activación, alta participación en educación y formación de personas
con bajo nivel educativo; pero también quizás sus esquemas de renta mínima
desincentivan el empleo)
FUNDAMENTOS DE LA INCLUSIÓN ACTIVA
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LA SOLA RENTA MÍNIMA NO PERMITE SUPERAR LA LÍNEA DE LA POBREZA
Comparación línea de pobreza, salario mínimo bruto (full-time) y renta mínima garantizada (por
persona) entre los países de la UE-27. Valores mensuales en €.
FUNDAMENTOS DE LA INCLUSIÓN ACTIVA
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EL EMPLEO VÍA MAESTRA DE LA INCLUSIÓN SOCIAL
A partir de los años 80’-90’, cuestionamiento de los esquemas de welfare
centrados en la asistencia y la preponderancia de transferencias monetarias:
— insostenibles para enfrentar los nuevos escenarios sociales y demandas
— generan dependencia (trampa de la pobreza)
visión negativa de las transferencias monetarias entendidas como
desincentivo al empleo
→ amplio consenso hacia el enfoque de la “activación” (centralidad de la
persona como principal responsable o como actor corresponsable de su
proceso de inclusión social) y de la combinación ayuda monetaria-inserción
laboral, haciendo del empleo una opción preferible a la primera
→ de las políticas pasivas a las políticas activas: aplicación a los beneficiarios de
la renta mínima del mismo esquema de las políticas activas de empleo
Ventajas:
Inclusión verdadera (making work pay)
Reducción de la gasto público
Concentración en los más necesitados y no empleables
La renta
¿desalienta
el retorno al
empleo?
GMI, minimum wage and low earnings as a proportion of net median household income -2011
•
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•
Sólo 4 países tiene RM encima del 40% de la renta mediana
Ayudas sociales + salario mínimo por lo general están situados en la “zona de pobreza” (entre 40% to
60% de la renta mediana)
Sólo 3 países tienen salario mínimo y sólo 6 ayudas sociales arriba de la línea de pobreza al 60%
Si bien la suma de estos ingresos puede mejorar la renta, no es suficiente para superar sustantivamente
la pobreza. El empleo no es financieramente conveniente como sugeriría la retórica política de una RM
que pretende un retorno compulsivo al trabajo: la diferencia entre salario mínimo y RM es demasiado
baja. No es el RM el factor que desalienta, sino el hecho de tener acceso sólo a salarios bajos
La RM representa un porcentaje bajo de la renta de población pobre (línea 60%): 29% aprox.
FUNDAMENTOS DE LA INCLUSIÓN ACTIVA
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LA RENTA MÍNIMA Y LA ACTIVACIÓN HACIA EL EMPLEO RESULTAN
INSUFICIENTES, EN MUCHOS CASOS, PARA LA INCLUSIÓN SOCIAL
- No todos los perceptores de la renta mínima pueden trabajar.
- La aplicación de medidas de políticas activas de empleo es más
eficaz con las personas que cuentan con mayor capital humano y
social (desempleo no estructural) y escasamente exitosa cuando
se dirige a personas más distantes del mercado laboral. A menudo
la inserción se da en empleos mal pagados y precarios.
- Las múltiples y diferentes causas de la pobreza y la exclusión social
exigen un trabajo integrado multisectorial orientado a todos los
miembros de las familias en estas situaciones.
- La inclusión social se define no sólo por el desempeño de un
trabajo, sino también por el acceso a servicios de calidad.
empleo
renta mínima
servicios
IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE INCLUSIÓN
ACTIVA: LA SITUACIÓN ACTUAL EN LA UE
Evaluación 2012:
Bajo nivel de aplicación y fuerte énfasis en las medidas
dirigidas a la reinserción laboral (segundo pilar), en desmedro
del tercer pilar (no ha mejorado sustantivamente el acceso a
servicios de vivienda, cuidado infantil, asistencia social y
salud)
Causas: (1) crisis económica y priorización de la consolidación fiscal;
fuerte aumento del desempleo y, por consiguiente, énfasis en las
políticas de empleo; (2) escasa comprensión de la estrategia integrada y
confusión entre “inclusión activa” y “activación”; (3) en algunos países,
no se le da crédito al carácter integrado del enfoque de IA y, en
particular, a la importancia de asegurar a todos una renta adecuada.
EJES DE LA INCLUSIÓN ACTIVA
• Diseño global de política
• Implementación integrada
• Coordinación vertical
• Participación stakeholders
ALGUNOS ASPECTOS CENTRALES PARA LA ACTUACIÓN
INTEGRADA DE LOS 3 PILARES DE INCLUSIÓN ACTIVA
→ Sistemas de servicios territoriales (destaca la modalidad de las ventanillas
únicas).
→ Servicios dirigidos a la familia como entidad global cuyos miembros son
fuertemente interdependientes.
→ Personalización de los servicios: (a) identificación, activación y potenciamiento
de las competencias; (b) orientación hacia elecciones basadas en la conciencias
de las limitaciones y potencialidades (internas/externas); (c) itinerarios ad hoc
graduales y realistas; (d) atención a las necesidades del grupo familiar basada
en el ciclo de vida y las etapas de transición.
→ Apoyo continuo, también y sobre todo en los momentos de recaída en la
pobreza o exclusión social.
→ Coordinación y activación de la red de servicios – en particular servicios de
empleo y servicios sociales – a partir de la gestión de cada familia/persona
atendida, con un responsable institucional.
→ Reducir al mínimo posible el período de desempleo.
→ Elementos transversales: la confianza entre personas y servicios.
CONCLUSIONES
― Pese a las diferencias nacionales, existe un amplio consenso sobre el rol
fundamental del apoyo a la renta como instrumento de carácter universal para
garantizar la seguridad ingresos suficientes (last resort).
― La renta mínima no está relacionada con los incentivos a la educación y salud de los
hijos, sino con el derecho ciudadano a una “existencia digna”.
― La renta mínima es eficaz para reducir la intensidad de la pobreza, no para
erradicarla.
― Su concepción actual se inscribe en un largo proceso de revisión de los regímenes
de bienestar europeos que ha llevado a enfatizar los principios de inclusión,
activación e inversión social, asignando un rol residual (transitorio e instrumental) a
los subsidios. La inclusión activa hace hincapié en la función emancipadora más que
reparadora: renta mínima como medida transitoria, con vistas a realizar todos los
pasos necesarios para que las familias logren o recuperen su autonomía.
― La ejecución al mismo tiempo y coordinada de los tres pilares de la inclusión activa
pretende un abordaje integral de las múltiples causas de la pobreza y exclusión
social. Esto implica un complejo juego de articulaciones entre instituciones, actores
y niveles de gobierno.
CONCLUSIONES
― La implementación de la Estrategia de Inclusión activa queda por debajo de las
expectativas y muestra una tendencia difusa a priorizar la inserción laboral.
― Está cobrando fuerza el cuestionamiento del enfoque rígidamente ocupacional de la
inclusión activa (asimetría entre derechos y deberes, riesgo de inserción en empleos
mal pagados y descalificados y de culpabilización de los pobres); conciencia también
de que el empleo no puede ser el único referente valórico de una política, porque
también hay que tomar en cuenta otros valores sociales vinculados con la dignidad
personal, el cuidado, la educación y el bienestar social.
La evaluación confirma la necesidad y el valor del eje central de la estrategia: la
combinación entre un adecuado apoyo a la renta y los servicios para la inclusión
laboral y social.
→ Algunos retos: diseñar estrategias integradas basadas en los 3 pilares y en el
valor añadido de su interacción; aumentar los importes de la renta mínima sin
desalentar la búsqueda del empleo; prever esquemas de salida que tengan en
cuenta la “conveniencia” del empleo; aumentar la cobertura y la inclusión en la
medida; tender hacia un esquema supranacional (europeo) de garantía de la
renta; superar las condicionalidades como estigma; experimentar nuevas
modalidades para alcanzar a los más desventajados; mejorar el acceso a
empleos de calidad.
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Inclusión activa - Vicepresidencia de la República