La cultura de los servidores públicos alrededor
de la transparencia y el acceso a la información y
los efectos de la ley de AI en esta cultura
Investigaciones Exploratorias 1 y 2
1
Contenido
1.
Metodología
2.
Los participantes
3.
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública Gubernamental
4.
Funcionamiento e implementación de la ley
5.
Imagen del IFAI
6.
Cultura de los servidores públicos alrededor de los temas
de transparencia y acceso a la información
7.
Recomendaciones y Discusión
2
Metodología
Se realizaron dos estudios exploratorios con las técnica de triadas o mini-grupos de enfoque y
entrevistas en profundidad.
La población objetivo fueron las entidades de la APF. Esta población tiene alrededor de 180
entidades que agrupamos en tres, según el número de solicitudes que recibieron entre 2003 y 2006.
Titulares de las Unidades de Enlace.
Realizamos 11 triadas con 40 participantes.
Alrededor de 28 participantes fueron los
mismos titulares de las unidades. Se
entrevistaron 36 entidades diferentes :
Núm.
entidades
Grupo en grupo
% solicitudes 20032006
Solic.
promedio
año
Servidores Públicos en la APF
Entrevistamos 15 servidores con nivel de director de
área o más que trabajan en áreas sustantivas y que
han estado involucrados en el proceso de búsqueda
de información. Las entidades representadas son:
Entidades entrevistadas TITULARES UE
Num
1: Más
solicitu
des
20
53%
3,835
15
2
20
23%
1,077
8
3:
Pocas
sol
141
24%
183
13
TOTAL
181
36
Nombre
CFE, PEMEX, IMSS, ISSTE, SHCP,
SEDENA, IFAI, SAGARPA, SEMARNAT,
SFP, SCT, SAT, Relaciones, CNA,
Economía
CONACULTA, INAH, Politécnico, IM
Propiedad Industrial, INEGI, LYFC,
Ferrocarriles,
CONAPO, CNPROFECO
Seguros y Finanzas,
CONALITEG, Hosp General,
BANCOMEXT, CONACYT, Lotería Nal,
Com Nal Salario Min, C Competencia,
NAFINSA, CONSAR, SEPOMEX, AICM
Entidades entrevistadas Servidores Públicos
Num
Nombre
8
CFE, PEMEX, IMSS, ISSTE, SHCP,
SEDENA, IFAI, SAGARPA
5
Ferrocarriles, Int Politécnico,
PROFECO, IPAB, LYFC
2
CONAPO, CN Seguros y Finanzas
15
3
1. De los Participantes
4
Unidades de Enlace (UE)
• Los titulares respondieron con entusiasmo a la investigación y comentaron que
las sesiones fueron muy enriquecedoras por el intercambio de experiencias.
• Expresan gran interés por mejorar el funcionamiento de la ley y consolidar sus
relaciones con el IFAI.
• Percibimos que tienen un papel delicado en varios sentidos: se sienten en
medio entre la Entidad donde laboran y el IFAI (en ambos sitios los consideran
que trabajan para el otro lado); sienten que el IFAI no es “co-responsable” con
ellos, que no los apoya y algunos inclusive reportan que son “juez y parte” y
que servidores en su propia entidad les llegan a pedir “ayuda para soluciones”
• El perfil de los titulares es en la mayoría de los casos el siguiente:
Experiencia y conocimiento de la entidad (hasta 23 años en la misma
entidad)
Posición jerárquica que les permite obtener la información de las áreas
sustantivas
Iniciaron las UE y son una fuente de experiencia y conocimiento muy
importante
5
Servidores Públicos (SP)
• Los entrevistados tienen entre 5 y 10 años de experiencia de trabajo en
promedio en el sector público.
• Muchos de los entrevistados han participado en la elaboración de varias
respuestas a solicitudes de información desde 2003, lo que les da
experiencia y conocimiento
• La disponibilidad y el entusiasmo para participar en el estudio entre los
funcionarios entrevistados fueron bastante menores que la disposición de
los Titulares de las Unidades de Enlace.
• La actitud de los servidores no fue la de total apertura que encontramos
entre los titulares de las Unidades de Enlace: mostraron más precaución y
cuidado en sus respuestas.
6
2. De la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a
la Información Pública
Gubernamental (la Ley)
7
Percepción sobre la Ley y sus efectos: UE
• Consideran a la Ley como un avance concreto hacia la democracia porque
rompe con viejos paradigmas de ejercicio del poder, rendición de cuentas y
participación ciudadana : “es un parteaguas en la historia del Estado que intenta
reducir a su mínima expresión su opacidad”.
• Es una herramienta que contribuye a luchar contra la impunidad.
• Consideran que los efectos de la Ley son positivos, particularmente porque la
información se convierte en un bien general.
• Reportan que con la ley se genera una nueva cultura en el manejo de la
información y archivos, al interior de las instituciones, que ha permitido
reorganizar temáticamente la información.
• Creen que el acceso a la información comienza a establecer un vínculo más real
y transparente entre las mismas áreas de cada dependencia.
• Señalan una paradoja: aunque el acceso a la información debería dar más
confianza, se ha utilizado sólo para demostrar cosas negativas y se ha generado
más mala imagen de los servidores.
8
Percepción sobre la Ley y sus efectos: SP
• También existe un reconocimiento positivo hacia la creación e implementación
de la Ley. Todos coinciden en afirmar que la ley permite mejorar las relaciones
del gobierno federal con la ciudadanía y que al mismo tiempo genera al interior
de las entidades un cambio favorable hacia su modernización.
• Los entrevistados creen que el énfasis de la transparencia se coloca en las
solicitudes de información y se trabaja con una visión donde la transparencia se
reduce al momento de la búsqueda de información y todo el volumen de trabajo
que genera. Esta visión reducida de la transparencia puede explicar el poco
impacto o cambio en la cultura de los funcionarios.
• La resistencia original de los servidores para ofrecer información ha ido
decreciendo no por una labor educativa en positivo, sino por una labor casi
impositiva de las UE.
• Para los servidores entrevistados la ley tiene todavía mas inconvenientes que
impactos positivos, no sólo por el volumen de trabajo que implica la búsqueda
de las respuestas, sino también porque no ven la relación directa del proceso de
acceso a la información y la construcción de la democracia, es decir, no
consideran que las solicitudes llevan directamente a la transparencia.
9
Impacto en las áreas sustantivas de las APF (SP)
• El proceso de respuesta a solicitudes de información ha motivado un cambio importante:
se desarrolla más experiencia y conocimiento de la entidad y sus procesos. En muchas
entidades se establecieron abogados consultores permanentes que validan las respuestas y
garantizan que las respuestas se apeguen a la Ley: “Las solicitudes nos han permitido saber lo
que hacen otras áreas con las que habíamos convivido por años como extraños” “Muchas veces
necesitamos información de la entidad y ocupábamos personal y tiempo en generarla sin saber que
había determinadas áreas que [ya] la generan por su función”
• La implantación de la Ley motivó estructuras que hacen más eficiente el manejo y flujo
de la información, una reorganización importante a partir del desarrollo de
procedimientos para hacer mas eficiente el manejo de archivos y en general la gestión.
Inclusive algunas entidades invirtieron en un sistema o plataforma digitalizada para
gestión de información y solicitudes que permitieron homogeneizar criterios para
clasificar la información.
• Los entrevistados reconocen que en el inicio los servidores en general tenían resistencia
para entregar información y que se originó en la arraigada cultura patrimonial de la
información.
• La política de desclasificación es muy criticada en ambos estudios exploratorios. Sin
embargo, es muy claro que la política permitió avanzar en contra de la cultura patrimonial
de la información. Inclusive unos pocos servidores reconocen la importancia y el efecto de
esta política, sobre todo los servidores que participan en los Comités de Información y que
entendían que mucha información estaba clasificada sin una razón fundamentada.
10
Limitaciones de la Ley según UE
• No ha quedado claro ni se ha difundido convenientemente que la Ley es una
ley de acceso a documentos y se han generado expectativas de más.
• La ley inició con el acceso a documentos sin haber resuelto previamente la
existencia , organización y clasificación de archivos.
• Los “sujetos obligados” se limitan a sólo las entidades de la APF. El resto de
las instituciones del país como sindicatos, partidos políticos, gobiernos
estatales, iniciativa privada, etc. no están obligados a rendir cuentas. En este
sentido, la mayoría tiene la percepción de que “existe inequidad en la ley”.
• Reportan casos de “concurrencia de leyes” (La Constitución, Ley de Inversión
Extranjera, etc.) donde no hay solución clara y los servidores están en una
disyuntiva legal. La información solicitada implica a terceros, que están
respaldados por leyes que garantizan la confidencialidad y reserva de su
información, como es el caso de los fideicomisos, secretos bancarios, propiedad
intelectual e industrial y convenios de confidencialidad con otras entidades
nacionales e internacionales.
• Mencionaron limitaciones para su operación inicial ya que no se les asignaron
recursos humanos ni materiales:“Tomó por sorpresa, y no se le asignó personal ni
presupuesto”.
11
Limitaciones de la Ley según SP
• Los SP dicen que la Ley tiene lagunas que se han subsanado en la práctica con más normas:
“Hay demasiada normatividad que complica la comprensión de la ley y su aplicación”.
• El problema de congruencia de leyes que los coloca en disyuntivas legales.
• También mencionaron que el proceso de búsqueda se ha dificultado mucho y ha sido muy
costoso porque la Ley no fue precedida por una ley de archivos por el estado en que
encontraron los archivos de la APF: “La información del área no esta clasificada de la manera en
que se solicita por el sistema del SISI”.
• No ha quedado lo suficientemente claro que la Ley es una ley de documentos.
• También reclaman que la ley debe estar complementada con una Ley de Datos Personales,
por una regulación para el uso adecuado y responsable de la información
• Creen que no se ha valorado cabalmente el alto costo del proceso de búsqueda. “No hay idea
de la magnitud de trabajo y el costo que puede generar una pregunta, sobre todo en el caso de
instituciones como PEMEX, IMSS ISSTE que tiene la información muy dispersa por todo el país”
• La distinción entre lo Público y lo Privado con límites no siempre claros. El que una
empresa funcione con fondos públicos no implica, según un funcionario, que todo lo que
tenga sea de uso público. Oficinas, vehículos e insumos tienen reglamentado su uso exclusivo
para fines laborales, y en esa medida esa información debe tener su uso reglamentado. “El
carácter público de la información no faculta al uso público de la misma. Dar el número de los teléfonos
celulares es dar acceso a áreas de trabajo y esto puede dificultar su eficiencia”.
12
3. Del funcionamiento e
implementación de la ley
13
El sistema
• Se opera con un sistema general de reglas muy rígido que no permite la relación entre el
solicitante y la entidad (y enfrenta a las entidades con el IFAI). Además, el sistema pone la
carga en el solicitante que debe saber cómo y dónde hacer sus preguntas sin asistencia.
(Casos SAT-SHCP y SSP-PFP)
• Este sistema desanima a los solicitantes y genera recursos de revisión y cargas de trabajo
innecesarias. Particularmente, los problemas en la formulación o interpretación de
solicitudes terminan como revisiones en el IFAI. Nosotras investigamos algunas resoluciones
recientes y encontramos una de CFE, 4 de noviembre 2006, expediente 2343/06
• La mayoría de las UE dicen que el SISI ha sido un gran acierto porque agiliza y estandariza
el de proceso acceso a la información. Además permite poner a disposición pública las
respuestas generadas.
• Las UE creen que el IFAI debe establecer mecanismos para regular, ajustar y clasificar de
manera más eficiente las solicitudes de información. Por ejemplo, se propone la creación un
índice de archivos y de un software que contribuya a agilizar y optimizar el proceso de
solicitud y respuesta. Se proponen igualmente algunas mejoras del propio sistema.
• Los SP perciben una falta de correspondencia entre el costo y el beneficio de la Ley,
particularmente por el volumen de trabajo adicional.
• Los SP reconocen que se comienza un período de más claridad en el proceso de respuestas a
solicitudes. Tanto las preguntas como las respuestas ya son mas claras. Creen que se dan
menos recursos de revisión o incomprensión de las resoluciones. Esto no quiere decir que
exista más transparencia, sólo que hay mas claridad del proceso de solicitud y búsqueda.
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Las solicitudes de información: UE
• Las solicitudes por lo general tienen problemas de formulación. Los problemas
son estructurales porque el solicitante debe pedir algo que no siempre conoce: ni
cómo se denomina, se conceptualiza o se clasifica ni en qué entidad se encuentra.
Este “problema de formulación o conocimiento” termina en negativas y tal vez
recursos de revisión o suplencia que interpreta incorrectamente al solicitante.
• Sólo algunos titulares ayudan al solicitante en la aclaración de su solicitud y no se
aventuran en una interpretación que podría terminar en recurso de revisión
• Los participantes consideran que la mayoría de las solicitudes de información no
tiene relevancia para la transparencia porque tienen un uso personal que
inclusive puede llegar a representar una ventaja económica para el solicitante,
como en el caso de despachos de abogados que documentan sus expedientes con
las solicitudes, de alumnos para “redactar tesis”, o de ciudadanos para ventilar
problemas personales.
• Además, citan cifras sobre la concentración de solicitudes de información en muy
pocos solicitantes y por ello creen que el impacto del acceso se ha limitado.
• Estas percepciones se unen y refuerzan la sensación de que la gran mayoría de las
solicitudes no favorecen la transparencia, lo que tiene el riesgo de terminar en
una actitud negativa hacia la transparencia. De hecho, algunos titulares se
cuestionan la relación costo/ beneficio que deriva del uso poco adecuado y
responsable del SISI.
15
Las solicitudes de información: SP
• Los SP también dicen que el principal problema es la poca claridad en la formulación de las
solicitudes y el riesgo que corren al interpretarlas. “ El proceso de interpretación de la solicitud puede
ocasionar muchos problemas como el propio recurso de revisión, luego de una búsqueda laboriosa de la
información sin ser exactamente lo que se ha solicitado”
• En algunas solicitudes reciben una formulación imprecisa sin la posibilidad de aclaración mediante
el SISI porque la UE ya utilizó el recurso para asignar la solicitud.
• Consideran que los solicitantes no saben exactamente que buscan. Afirman que las solicitudes se
usan principalmente para solucionar asuntos personales, laborales o judiciales y no para hacer
participación en la democracia del país. Creen que la población no tiene la preparación ni la
cultura necesarias para ejercer el derecho del acceso a la información.
• Creen que sólo una parte pequeña de las solicitudes son relevantes para transparentar la gestión
de las entidades y estimular la rendición de cuentas “lo que piden no les sirve de nada” “lo que se
solicita, sólo sirve para satisfacer la curiosidad y el morbo de algunos “clientes frecuentes” bien identificados
por nosotros”. Esta creencia incide negativamente en el valor intrínseco que dan al acceso a la
información: “Muchos solicitantes han convertido el derecho de acceso a la información en un negocio muy
lucrativo pues lo hacen a expensa del gasto público y luego venden a altos precios los documentos obtenidos”
• Mencionan la dificultad en la formulación de preguntas múltiples que dificultan la búsqueda
porque demandan poner de acuerdo a varia áreas o funcionarios. Además, también se requiere a
veces homologar y complementar las respuestas.
16
Los archivos y las posibles formas de negar información
• Las UE reportan que hoy hay más organización de los archivos de la APF. Sin embargo, la
Ley inició en un contexto donde la mayoría de la APF carecía de una práctica de archivos
generalizada: sin cultura de archivos, personal capacitado ni reglas generales.
 De hecho, los SP dicen que la falta de un sistema de archivos moderno ha generado muchas
de las inconformidades. Dicen que los recursos de revisión se explican más por los
problemas de archivos que por una intensión explicita de negar información.
• Las UE reportaron que los servidores hoy documentan más el trabajo y la toma de decisiones
y en algún caso aislado reportaron que documentan de forma “fragmentada”. Dicen que es
muy difícil que los servidores dejen de documentar por dos motivos: primero, porque
normalmente hay varios documentos sobre el tema y ocultar uno implicaría ocultar todos los
documentos relacionados. Segundo, creen que es menos riesgoso negar algún documento
valiéndose de los problemas de formulación y suplencia. Además, la documentación es una
obligación en la ley de Servidores y puede ser revisada por los órganos de control interno.
• En un inicio los SP también dicen que es imposible no constituir archivos porque existen
normativas que obligan a conservarlos. Sin embargo, al profundizar, algunos dicen que, sin
violar normas y con la habilidad que le ofrece su experiencia, se logra “proteger” cierta
información. Esto puede ocurrir con “documentos deliberativos, que son documentos
intermedios que permiten y fundamentan la toma de terminada decisión […]. Estos documentos con
anterioridad se archivaban. Ahora sólo archivamos el documento final conclusivo, para evitar tener que
poner a disposición determinada información sensible de nuestra institución o de terceros implicados
en esa deliberación. Con esto no estamos violando lo establecido, pues lo mas importante está
archivado, pero sin el historial de su decisión”
17
• Detectamos que algunos servidores aceptan abiertamente utilizar los “recovecos” de la
misma Ley para no entregar cierta información y que lo aceptan porque están convencidos
de que están haciendo lo correcto. A pesar de que muy pocos funcionarios reconocen
manipular las respuestas, percibimos que esto puede suceder para proteger intereses
personales y de la entidad “ A veces al hacer la versión publica de un acta de recepción hemos
fragmentado la misma o no entregamos los anexos que es donde realmente esta lo más importante de la
entrega a recepción”.
• Otro mecanismo para evitarse problemas es que “actualmente los funcionarios son más
precavidos en la información que generan y el cómo la generan”. Igualmente “Sólo ofrecen la
información estrictamente necesaria y lo mas técnica posible”.
• Los servidores dicen que en general es difícil realizar estas prácticas de ocultamiento porque
la presencia del órgano interno de control. Parece entonces que los contralores internos
pueden ser utilizados como escudo. Los SP reportan que los contralores son los responsables
de verificar la existencia y generación de archivos. Sin embargo, cuando se pregunta cómo se
revisa, sólo se mencionó que las mismas auditorias que realizan los OIC se hacen con los
documentos que deben estar archivados.
• Los SP creen que hay una tendencia a disminuir el número de negativas, pues prefieren
evitarse el engorroso proceso de revisión que muchas veces termina en la entrega. Esta
tendencia se origina por el deseo de evitar recursos de revisión más que por un
compromiso con la transparencia.
18
4. Del IFAI
19
Imagen del IFAI entre UE
• Las UE señalan que las dependencias han perdido los recursos de revisión en la
mayoría de los procesos y que se ha generado la percepción de que el IFAI
acepta que procedan indiscriminadamente todos los recursos de revisión.
• Esta situación ha generado cierto malestar pues consideran que el IFAI no ha
tenido en cuenta los argumentos y razones legales de las UE. Incluso, algunos
comentan que esto es un reflejo de la actitud negativa y poco respetuosa del
IFAI con las dependencias.
• Se señalan inconsistencias de los comisionados al dictaminar sobre
determinada solicitud de información: “Una misma solicitud en un mismo periodo
de tiempo ha tenido diferentes dictámenes”, “desconocimiento” del funcionamiento
de las dependencias y “falta de sensibilidad” para determinar la relación
costo/beneficio de entregar determinada información.
• Algunas de las frases que ilustran esta preocupación son: “La normatividad de los
recursos de revisión está hecha sobre las rodillas y lejos de la realidad”, “El IFAI ignora
la diversidad administrativa de las entidades, por tanto tiene lineamientos imposibles de
cumplir”, “El criterio del IFAI es el criterio de la ignorancia”.
• Creen que el IFAI está en un momento ideal para hacer cambios: “ya podemos
iniciar la segunda etapa del IFAI. En la primera tuvimos un IFAI agresivo que era
necesario.”
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Imagen del IFAI entre SP
• Los SP creen que el impacto de la implementación de la Ley en las entidades de la APF es
positivo. Pero el IFAI en concreto no recibe una buena evaluación por las irregularidades
que perciben en el funcionamiento de la ley en general y los recursos de revisión en particular.
• Los entrevistados no ven al IFAI como una institución cercana y comprometida junto con ellos
en la transparencia. La imagen es de un juez supremo y persecutor, de un órgano represivo de
fiscalización y control de la corrupción “El IFAI tiene una actitud imperativa y de amenaza”.
• Además afirman que muchas resoluciones del IFAI en recursos de revisión han obligado a las
entidades a generar versiones públicas o incluso nueva información, algo que la ley no
establece y genera malestar entre ellos.
• Los servidores participantes sienten que el IFAI los trata con prejuicios, particularmente con
gran desconfianza.
• El recurso de revisión es el procedimiento que más críticas recibe y es el que más influye en
la imagen: “El IFAI no cuenta con el conocimiento necesario para interferir en un proceso como éste”
“se trata de interpretar la ley, yo creo que quien puede hacerlo debe ser profesional, que yo sepa aquí a
quien le corresponde interpretar la ley normalmente en los tribunales pues son abogados”.
• Los SP perciben que el número de recursos ganados comienza a favorecer a las entidades.
Creen que el cambio en los fallos puede estar relacionado con un mejor manejo de la Ley, la
organización de los archivos y la desclasificación de la información reservada. Notamos que
esta percepción de cambios también puede llevar a que los servidores tengan una actitud de
mayor disponibilidad para compartir información.
21
5. Cultura y valores de los
servidores públicos alrededor de
la transparencia y el acceso a la
información
22
Cultura de los servidores públicos
• Encontramos una cultura patrimonialista de la información bien arraigada y
que no necesariamente está vinculada al interés de ocultar información para
solapar actos de corrupción. Esta cultura, donde la información generada por el
gobierno se percibe como propiedad de un área o de una entidad de la APF,
también ha provocado un recelo general hacia las solicitudes de información.
• Es muy importante resaltar que no hay una cultura de transparencia y acceso a
la información claramente establecida entre los servidores. La cultura de los
funcionarios es más burocrática y jerárquica sin mostrar ningún proceso
mayor de cambio por la implementación de la Ley.
• En este momento observamos una muestra de actitudes contradictorias hacia la
transparencia:
– Los participantes ni siquiera muestran conciencia de la necesidad de un cambio
cultural.
– No logran articular el vínculo concreto entre las solicitudes de información (con el
trabajo que genera y el uso “lucrativo” no aprobado) y la transparencia.
– Muchos de los SP no se sienten vinculados directamente a los procesos de rendición
de cuentas de sus entidades y no valoran la importancia que esto puede tener en el
ejercicio de participación ciudadana en el poder.
23
Actitudes contradictorias
• Por un lado, la actitud hacia la transparencia como concepto abstracto es positiva y,
por el otro, a los SP les molestan las cargas de trabajo y la sensación de control sobre
ellos.
• POSITIVOS Creen que el proceso de respuesta a solicitudes ha contribuido a lograr una
mayor organización de la información, más eficiencia y más conocimiento dentro de
su entidad. Los participantes creen que la transparencia ayuda en abstracto en el
combate a la corrupción.
• NEGATIVOS EL trabajo adicional de las solicitudes sin más recursos y el hecho de
sentirse juzgados y evaluados constantemente, lo que provoca una actitud defensiva
general. En el fondo de esta sensación subyacen los valores de jerarquía y autoridad.
• Por lo tanto, los SP no muestran compresión del proceso democrático que las
solicitudes de información pueden generar, sólo sienten que son juzgados y no se
sienten parte de un proceso de transparencia. Estas actitudes negativas se refuerzan
con el sentimiento de que existe un prejuicio arraigado de que todos los funcionarios
públicos son corruptos.
• Los SP perciben que el acceso a la información es más un mecanismo de fiscalización y
control en su contra en manos de los ciudadanos y menos un instrumento para el buen
gobierno. Todavía no logran diferenciar el impacto que puede tener el acceso a la
información, no solo para la democracia del país, sino incluso para la organización
interna de sus áreas de trabajo.
24
Falta un vínculo directo entre solicitudes de información y el combate a la corrupción
• Los SP no perciben un vínculo entre su respuesta a solicitudes de información y el combate a la
corrupción. Como el concepto de transparencia se asocia básicamente con la respuesta de
solicitudes, los SP valoran a la Ley más que nada por el aumento del volumen de trabajo
• Muestran conciencia de que en el país existe un clima de desconfianza y una noción histórica de
que somos un país corrupto sin solución. También creen que la falta de transparencia de la APF
contribuye a la corrupción. Sin embargo, consideran que el acceso a la información no ataca la
raíz de la corrupción. Creen que el acceso a la información desvía la atención hacia áreas que no
son la verdadera zona de corrupción en la APF; es decir, los funcionarios de primer nivel.
• También piensan que la comunicación del IFAI, como supremo fiscal de la transparencia, con el
slogan “Si no te dicen, nos dices”, crea falsas expectativas respecto a la posibilidad de que la
transparencia termine con la corrupción. “Los periodistas y ex empelados piensan que descubrirán en
nuestros archivos pruebas de grandes corrupciones o que con eso pueden evitarla. De las grandes
corrupciones del país no queda prueba, los corruptos saben hacerlo muy bien”
• Afirman que el acceso a la información puede contribuir al “saneamiento” de ciertas zonas del
estado, como el uso de los recursos disponibles, pero que su impacto en el combate a la
corrupción no es el esperado. “Hemos dado respuesta a un número importante de solicitudes que con
preguntas inteligentes nos han enseñado a ser más eficientes, pero la corrupción sigue en el país, incluso a
pesar de los periodicazos”
• Además, encontramos que los problemas de formulación de las solicitudes se agudizan en un
círculo vicioso de desconfianza entre los servidores y los solicitantes. Este círculo alimenta el
recelo de los funcionarios al momento de responder solicitudes que temen que la información sea
utilizada en su contra. Por eso a veces tratan de negar información o entregarla en un lenguaje
muy técnico.
25
Los servidores encuentran muchos elementos para alimentar percepciones negativas
• Los elementos que alimentan actitudes negativas hacia las solicitudes son lo que
consideran el uso “lucrativo” o “privado” de la información y la falta de normas para
regular el uso responsable de la información.
• Afirman que muchos usuarios del SISI han “convertido el acceso a la información en un
negocio” cuando obtienen casi gratis bases de datos con las que especulan. Creen que en
estos casos se debe reconsiderar el cobro porque se usan fondos públicos para beneficios
personales que “en nada contribuyen a la transparencia”.
• Consideran que los medios, con base en datos obtenidos a través de la Ley, construyen
noticias desmesuradas que buscan el sensacionalismo. También mencionan “usuarios
frecuentes” como bufetes de abogados, estudiantes e investigadores que buscan
simplificar su propio trabajo al “encargárselos a ellos”. A partir de estas apreciaciones
consideran que “existe un abuso del derecho a la transparencia” que está vinculado con
la poca conciencia sobre el ejercicio del derecho a la información.
• En el fondo los servidores creen que el acceso a la información los coloca en una
posición inequitativa frente al resto de los ciudadanos. Creen que el acceso a la
información los coloca en una posición más vulnerable que la de cualquier ciudadano.
Creen que la ley no es justa porque sólo obliga a los servidores públicos y no establece
responsabilidades para los ciudadanos que no trabajan en el gobierno federal ni para los
solicitantes de información. “Cualquiera puede tener nuestros datos confidenciales y hasta los
usan para tele marketing”, “Sería bueno que también el sector privado tuviera obligaciones de
transparencia”.
26
El proceso de interacción con IFAI no favorece una actitud positiva
• La relación entre los servidores públicos y el IFAI no fomenta que los servidores
públicos tengan actitudes positivas hacia la transparencia. La comunicación con
el IFAI es deficiente y los entrevistados sienten desconfianza y falta de
credibilidad entre las dos partes implicadas.
• Muchos de los entrevistados piensan que el IFAI parte del prejuicio de que las
entidades no están dispuestas a ofrecer información de sus áreas por temor a que
sean descubiertos en actos de corrupción o tráfico de influencias.
• El IFAI ha tenido un papel de fiscal de la transparencia para combatir la cultura y
las prácticas patrimonialistas de la APF. Este papel activo ha sido muy útil para
avanzar en el acceso a la información, pero ha colocado al IFAI en un papel que
los servidores perciben como el de un juez supremo, inalcanzable e inapelable,
alejado de los procesos de la APF.
• Esta distancia emocional entre el IFAI y los servidores públicos se refuerza con
la distancia física: los servidores públicos objeto de éste estudio por lo general
no tienen contacto directo con el IFAI, ya que su vínculo es a través de las UE.
• El problema de comunicación deficiente con el IFAI genera desconfianza y falta
de credibilidad de las dos partes implicadas.
27
Recomendaciones y
Discusión
28
Recomendaciones de los titulares UE
Comunicación
• Combatir el prejuicio tanto entre los solicitantes como en el IFAI en relación con los
funcionarios públicos: “A nosotros nos ven invariablemente como personas corruptas y así nos
tratan. Esto es algo injusto y dificulta la comunicación que necesita la transparencia”
•
Que el IFAI promueva una actitud responsable por parte los medios en el uso de la
información solicitada y en la difusión de los logros del sistema de solicitud como parte
de la corresponsabilidad en la construcción de la transparencia
Marco legal
• Regular la propiedad de la información y el derecho a difundirla con Legislación sobre
propiedad de la información y una Ley de Datos Personales.
•
Revisar y reforzar los casos que requieren acceso restringido por “seguridad del Estado”,
desde temas de seguridad nacional hasta propiedad industrial de las empresas del estado.
•
Que la calidad de las respuestas a solicitudes y no el simple cumplimiento sea un criterio
para calificar el desempeño de la APF (dentro del sistema de gestión de calidad). Como
calidad se entiende que se entregue información útil para el solicitante. Esto crearía
compromisos “naturales” entre los servidores
•
Blindaje de las Unidades de Enlace. Que la ley permita profesionalizar e
institucionalizar las unidades de enlace, en aras de darle continuidad y seguimiento al
esfuerzo realizado hasta ahora como parte del compromiso con la transparencia.
29
Recomendaciones de los titulares UE
Operación
• Para las UE el acceso a la información pública no es la única acción de
transparencia. Sugieren que el IFAI promueva otras acciones tales como:
creación de normas y procesos de calidad para manejar la información,
potenciar la automatización, generar manuales, procedimientos, mapeos, etc.
• Reforzar la disponibilidad de información en los portales de transparencia.
La visión a futuro de los participantes es que la gran mayoría de los
requerimientos de información se puedan resolver en las páginas de Internet
de las entidades de la APF y sólo algunos terminen como solicitudes.
• Se sugiere que el SISI debería ser un filtro de primera instancia de las
solicitudes de forma que sean más claras cuando lleguen a las UE. Así el
IFAI podría contribuir a la claridad del proceso y evitar recursos de
revisión que en muchos casos surgen por problemas de formulación
• Llevar a cabo campañas de capacitación sobre cómo acceder a la
información.
• No se ha tenido en cuenta el costo (a veces millonario) del proceso de
búsqueda. En ciertos casos se debe cobrar más por las copias.
30
Recomendaciones de los SP
Comunicación
• Establecer una comunicación clara y transparente entre todos los eslabones del proceso de
solicitud de información. Sobre todo sugieren abrir la posibilidad de la comunicación
entre solicitantes y funcionarios encargados directos de las respuestas.
• Consideran que un clima de confianza mutua podría propiciar un flujo de información sin
prejuicios tanto de los funcionarios públicos, que se sienten cuestionados a priori con las
solicitudes, como de los solicitantes, que parten del supuesto que se les quiere negar el
acceso a la información por malos manejos.
• Que el IFAI difunda las acciones y el trabajo positivo de los SP y no únicamente las fallas
del sistema. Se piensa que la transparencia debería servir también para reivindicar al SP.
• Realizar una campaña en positivo del acceso a la información que valore el esfuerzo
estructural y organizativo.
• Realizar otras acciones de transparencia tales como normativas para el manejo y puesta a
disposición de la información en los portales de transparencia, acciones de comunicación
para esclarecer y promocionar el funcionamiento de la APF y generar interés y motivación
por los informes de rendición de cuenta que son en la actualidad procesos formales y poco
interesantes.
• El IFAI podría encausar sus campañas y enfocarlas no sólo a la estimulación de preguntar
indiscriminadamente, sino a explicar que ésta es una ley que garantiza la puesta a
disposición pública de documentos y no para realizar trámites ni consultas
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Proceso y Normas
• Que se generen incentivos para la calidad en las respuestas a las solicitudes. El IFAI sólo
conoce sobre las solicitudes donde se niega la información
• Sugieren que los criterios de clasificación de archivos sean homogéneos dentro de las
entidades
• Definir con claridad y bases técnicas y jurídicas los criterios para reservar información.
• También mencionan la necesidad de que el IFAI contribuya al esclarecimiento de
solicitudes para evitar recursos de revisión
• Evitar la formulación de preguntas múltiples que necesitan de la concurrencia de diferentes
áreas sustantivas y complican la búsqueda de la información y su formulación final.
• Establecer tiempos límites para la disposición pública de documentos porque en muchas
ocasiones las solicitudes se refieren a documentos con 50 años o más y su localización puede
ser muy costosa. Establecer con peritos especializados el tratamiento que tendrán
documentos frágiles y que no resisten un uso sin restricciones.
• Hacer más atractivo el sistema del SISI, tanto para los solicitantes como para los
encargados de ofrecer las respuestas. Recalcaron que es necesario insistir en el uso de los
portales de transparencia como punto de partida para las solicitudes para evitar preguntas
que ya tienen respuestas públicas disponibles.
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• Proponen que se establezca algún procedimiento o normas para amparar a las entidades
APF ante el uso posterior de la información y que se establezcan restricciones para que la
información no pueda ser usada para resolver asuntos personales, laborales y/o judiciales
Actuación del IFAI y otras partes
• Reclaman que se genere corresponsabilidad y que el IFAI promueva una actitud
responsable entre los medios y la ciudadanía en el uso de la información solicitada y.
• Exhortan al IFAI a tener un enfoque más jurídico en la solución de los recursos de revisión
para garantizar un mayor apego al espíritu de la Ley de transparencia.
• Que se busque congruencia entre las resoluciones del IFAI y que así se puedan uniformar
criterios de clasificación y establecer jurisprudencia. “Se debe homologar los criterios de los
comisionados y clasificarlos, generando estadísticas para incluso intentar convertirlos en una
norma para las respuestas.”
• Que el IFAI promueva un acercamiento a las áreas sustantivas encargadas de las
respuestas, “Sería muy beneficioso tener mesas de diálogo con el IFAI pues la retroalimentación es
importante”.
• Realizar campañas para convertir al ciudadano común en un usuario del sistema de
solicitud de información porque los usuarios actuales (abogados, periodistas, licitantes,
empleados despedidos, investigadores y estudiantes) no requieren información con el
objetivo de la transparencia.
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Recomendaciones del estudio
Proceso
• Reforzar las reglas y la administración de archivos. Para lograrlo, se requiere contar con
un buen diagnóstico de los archivos existentes.
• Establecer uno o más mecanismos que permitan reducir los problemas de
formulación. Se puede considerar asistencia telefónica y/o agregar un paso en el
sistema donde la entidad pueda contactar al solicitante que lo haya aceptado
previamente.
• Revisar y apoyar las estructuras de las UE. Observamos que la operación de las
unidades ha dependido más de la experiencia, puesto y relaciones de los titulares que de
sistemas y procedimientos establecidos (aunque hay algunas excepciones). Existe el
riesgo de que en el cambio de los titulares UE se pierdan la experiencia y el
conocimiento acumulados en algunas entidades donde no existen procesos establecidos
para suplirlas.
• Establecer mecanismos dentro del IFAI que permitan que las resoluciones de los
comisionados tiendan a ser congruentes entre sí. Se pueden considerar varias
alternativas, entre ellas la generación y revisión de estadísticas y establecer algún
procedimiento interno que permita la revisión de resoluciones en ciertos casos.
• Evaluar la necesidad y conveniencia de entrevistar contralores internos. Evaluar qué
papel realmente han tenido los contralores en la revisión de archivos.
• Buscar la forma de generar incentivos para que los SP tengan calidad en sus respuestas
a solicitudes. La calidad entendida como su apego a la solicitud original
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Cultura de transparencia
• Ampliar el énfasis y las acciones que definen a la transparencia más allá de las solicitudes
de información
• Creemos que se necesita un cambio cultural entre los servidores públicos. Un cambio
social de este tipo es un objetivo muy ambicioso y fuera de alcance. Por lo pronto, el IFAI
puede establecer y trabajar con algunos objetivos o programas más concretos que lo
acerquen a esta meta.
• Primero: un análisis comparativo sobre las campañas más importantes sobre transparencia
y corrupción, su contexto, efectos, etc.
• Segundo, una estrategia de comunicación y campañas educativas que favorezcan la
formación de una cultura cívica y política más sólida y conciente. Los ejes de esta
comunicación serían al menos los conceptos de transparencia, corresponsabilidad y
participación ciudadana.
• También se puede avanzar parcialmente con campañas que comprometan a los servidores.
Evaluar campañas que busquen este compromiso como la promoción de los beneficios
sociales y en la APF (modernización) del proceso de solicitudes de información. En
principio se puede evaluar al menos las siguientes ideas: transmitir el vínculo entre
solicitudes de información y transparencia, trasmitir beneficios de la generación de
archivos y modernización y generar una cultura de empoderamiento entre los servidores
con una posible campaña que facilite denuncia de funcionarios o acciones corruptas.
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Discusión
•
El desarrollo de valores intrínsecos alrededor del acceso a la información entre los SP
se enfrenta con un conjunto encadenado de prejuicios, problemas de comunicación y
percepciones negativas. ¿Cómo se debe manejar este conjunto de percepciones?
•
Posible riesgo de que la imagen del IFAI se acerque a la imagen de la Contraloría
cuando los SP perciban algunos trámites como inútiles, consideren al IFAI un fiscal
distante y crean que no tiene ningún efecto importante en la transparencia. Los
elementos para alimentar esta posibilidad son:
– La percepción que ya existe sobre el IFAI,
– El que los SP perciban que el acceso a la información se ha traducido en menos
confianza y sólo ha generado más desprestigio para su figura,
– El que la respuesta de solicitudes haya implicado trabajo adicional y que los SP
no vean un vínculo claro con la transparencia porque creen que las solicitudes
tienen un uso lucrativo,
– Los SP perciben que la Ley es inequitativa y los deja en una situación más
vulnerable que el resto de los ciudadanos en juicios civiles, laborales, etc.
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Descargar

La cultura de los servidores públicos alrededor de la