La agenda y los
problemas públicos
Seminario de análisis de políticas públicas.
Licenciatura en Ciencias Sociales.
Universidad Nacional de Quilmes
Dr. Alejandro Villar
La agenda de gobierno y problemas
públicos
La agenda se conforma con los
problemas, asuntos, temas y cuestiones
que el gobierno decide tratar.
 La más importante decisión de un
gobierno es la que concierne a la elección
de sus asuntos y prioridades: a su
agenda. Ellas dan el tono y la dirección a
un gobierno y prefiguran su éxito o su
fracaso. (Aguilar Villanueva)

¿qué son los problemas públicos?

Discrepancia entre una situación concreta y la
expectativa que la sociedad tiene sobre esa situación.

Una construcción social de carácter moral (Meny y
Thoening (en adelante: MyT))

Becker (1964): un problema social procede de dos
fuentes posibles:
Las carencias objetivas de una sociedad
La decisión subjetiva de la que en nombre de éstas
califican al fenómeno de problema social. (MyT)
¿Todos los problemas son tratables?

Un grupo determinado decide que un problema es acreedor a una
intervención pública pero dicho grupo tiene que poseer capacidad
y autoridad para promoverlo (MyT)

Quizás deberíamos referirnos a los problemas como discrepancias
superables. Ello significa no limitarse a señalar las discrepancias,
sino también subrayar las diferencias entre lo que es y lo que
debería ser, pero al mismo tiempo articulando una solución que
permita salvar la distancia. (Subirats)

No todos los problemas son de naturaleza política y, sobre todo, no
todos son gubernamentalmente tratables. El herramental de los
gobiernos es limitado – leyes, disposiciones coactivas, asignación
de recursos, información, frente a problemas cuya solución total
implica cambios sociales y culturales de largo tiempo. (Aguilar
Villanueva) Ej el respeto a las normas
Capacidad estatal y tratamiento de los
problemas

No todos los Estados pueden abordar los
problemas. Ej. El calentamiento global.

Los distintos niveles del Estado tiene
distintas capacidades de intervención, lo
que delimita su agenda de problemas a
tratar.
Los medios de comunicación masiva y la
construcción del problema.

Visión crítica: Los medios noticiosos operan en función
del statu quo y de los poderosos y construyen temas
que hace de la democracia un espectáculo. (Murray
Edelman)

Visión “democrática” : Los medios y la prensa tienen
la capacidad de hacer accesibles los temas al público
y así contribuyen a afianzar al ámbito político un
problema otrora excluido del la agenda. Los medios
“ordenan” lo que el público considera principal
La influencia de los medios en la
conformación de la agenda pública
Dos modelos:

Unidireccional: Los medios influyen en la agenda
Los medios definen la agenda de toda campaña política

Multidireccional: la agenda de políticas públicas del
gobierno influye en los medios y en la opinión pública y
estos en la agenda.
La subjetividad de los problemas
públicos



La subjetividad de los problemas:
La “discrepancia” entre realidad y expectativa, definidas por la
sociedad es producto de momentos históricos y percepciones
sociales subjetivas. De esta manera:
- Lo que es un problema para un grupo de la sociedad no lo es para
otro.
- Lo que es un problema para una determinada sociedad no lo es
para otra (en el tiempo y el espacio).
La subjetividad del analista:
Los problemas dependen de la subjetividad del analista, que a
partir de la situación problemática planteada “construye” el
problema, lo define, lo clasifica y evalúa.
El problema es básicamente una construcción analítica. Distintas
partes implicadas defienden distintas versiones del problema a
resolver. Distintos analistas pueden definirlo de manera diferente.
(Subirats)
La complejidad e interdependencia de los
problemas públicos

… conviene ser consiente de que los problemas que generan la
formación de las políticas públicas son casi siempre
interdependientes. Nunca es el único problema el que plantea la
preocupación de la comunidad o uno de sus sectores (Subirats)

Los problemas de tipo público no tienen límites claros, no se sabe
donde comienzan o donde terminan, se traspasan, intersectan,
tropiezan unos con otros. (Parsons)

La estructura de los problemas públicos es un escenario de
conflictos en el que un conjunto de grupos y de instituciones
compiten y luchan por la apropiación y la desapropiación, la
aceptación de teorías causales y la fijación de responsabilidades.
(MyT)
Condiciones para que un asunto se convierta
en un problema
Hogwood y Gunn (1994) han identificado algunas cualidades de los problemas que se incorporan
obligatoriamente a la agenda pública. Estas son que el problema:














Haya alcanzado proporciones de crisis.
Por ejemplo: Una inundación.
Haya adquirido una cierta particularidad.
Por ejemplo: El caso de las pasteras sobre el Río Uruguay
Tenga aspectos emotivos
Por ejemplo: La desnutrición infantil, la situación de los Mapuches.
Parezca tener amplio impacto
Por ejemplo: El tema de la seguridad
Toque asuntos vinculados al poder y la legitimidad
Por ejemplo: Los cortes de ruta
Posea alto contenido simbólico
Por ejemplo: Cuestiones ligadas a la educación pública, para el caso argentino.
Sea un tema de moda
Por ejemplo: El matrimonio entre personas de un mismo sexo.
Fuente: Hogwood y Gunn: 1994 (citado en Fernández, A.; Op. Cit.: 471). Los ejemplos son
nuestros.
La definición de los problemas públicos




Definir un problema es de alguna manera delimitar la
probabilidad, tipo y alcance de su solución. (Aguilar
Villanueva)
El mundo de los problemas estará en relación con el
mundo de las soluciones (Subirats)
Se definen y plantean los problemas para
resolverlos. Hay una interdependencia conceptual entre
el problema y la solución. Los problemas se plantean, se
estructuran, de manera que tengan una respuesta, sean
solubles. (Aguilar Villanueva)
Establecer la causa del problema organiza la
respuesta. Es importante establecer quién se encarga
de enfrentarlo. (Aguilar Villanueva)
Definición, decisión y poder



Quién define es quién decide …. quiere decir que la
manera como se ha definido un asunto público
condiciona la configuración de los instrumentos, modos
y objetivos de la decisión pública. Las opciones de
acción. (Aguilar Villanueva)
También averiguar quién es quién en la definición del
problema permite saber quiénes son los que tienen
influencia decisora determinante en un cierto asunto.
(Aguilar Villanueva )
En la media que los problemas son una construcción
social se vuelven una cuestión de debate sobre sus
componentes, causas, consecuencias, planteamientos.
(Aguilar Villanueva )
Continuación..
Los decisores enfrentan un doble problema:

La dificultad de construir una definición aceptable y consensuada
Construir una definición operativa que de la posibilidad de la
intervención pública.(Aguilar Villanueva)

Es necesario desmontar el problema para abordarlo.
Lucha contra la pobreza o la desigualdad ¿es lo mismo?
La inflación ¿causas económicas de mercado o puja distributiva?


Actores participantes en la definición del problema:

Decisores políticos, actores involucrados, burocracia
El poder de veto



Se destaca la capacidad de los grupos
dominantes por vetar temas de la agenda. Este
poder puede ser de grupos sociales (la banca,
la Iglesia) o de los políticos (Ej. Ley de Medios
Audiovisuales, el aborto,)
Estos actores funcionan como “guardianes”
excluyendo las demandas que son
consideradas excesivas o inaceptables para el
sistema.
El problema es estudiar las causas de la no
decisión
El problema entra en la agenda





La atención, definición y trazabilidad del problema (asunto,
cuestión, demanda) son componentes determinantes del proceso
por el cual el problema alcanza su carácter de agendum: algo sobre
lo que se debe actuar.
Cobb y Elder: Para que un asunto tenga acceso a la agenda
necesita cumplir tres requisitos:
Que sea objeto de atención amplia
Que una buena parte del público considere que se necesita algún
tipo de acción.
Que a los ojos de los miembros de la comunidad esa acción sea
competencia de alguna entidad gubernamental.
El modelo parte con la idea de que la conflictividad actual o
potencial de un asunto en la comunidad política es el factor que
favorece la expansión y difusión del problema. Solo demandas,
asuntos, reivindicaciones, problemas actual o potencialmente
conflictivos son candidatos.
(Aguilar Villanueva)
Continuación …





En general las oportunidades de elección de los gobiernos son
muy apretadas, con demandas heterogéneas y antagónicas,
programas atrasados, el tiempo encima, carencia de datos y
recursos, diagnósticos incompletos. …
En suma, la decisión gubernamental de introducir en su agenda
un problema va a depender de:
Si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de elección
favorable
Si las cuestiones y demandas son o no tratables
Si los participantes en la toma de decisiones están o no
interesados en intervenir en la cuestión por muchas razones
(políticas, morales, etc. )
Esto obliga a un diagnóstico fino e las corrientes que corren dentro
de las organizaciones políticas y gubernamentales con
intencionalidades y dinámicas relativamente autónomas. (Aguilar
Villanueva)
Colocar una cuestión en la agenda significa implícita o
explícitamente ir dando forma a una definición del problema
aceptable para el público y, sobre todo, tratable para el gobierno.
Análisis del problema previo a la
toma de decisiones

No existe normalmente el suficiente tiempo ni
“tranquilidad” política como para proceder a un
análisis serio de evaluación de necesidades que
la cuestión plantea, y relacionar las mismas con
los objetivos a definir. Sería necesario, en
definitiva, mejorar la capacidad de decisión y
análisis sobre los problemas a resolver.
(Subirats)
El gobierno puede:











Rechazar el desafío
Actuar sobre el problema desactivándolo, bloqueándolo, etc.
Desplazar la atención hacia los empresarios políticos o grupos
activistas del problema evitando parecer que toma una posición
sobre el problema (desacreditándolos, tratando de dividirlos, etc.)
Responder a la demanda favorablemente
Mandar una señal simbólica (recibir y escuchar a los actores que
movilizan el tema)
Invocar un imponderable que le permita escapar de la acción
(usted tiene razón pero…)
Postergar el examen del problema
Establecer un procedimiento para el tratamiento del problema
pero sin compromiso en cuanto al contenido.
Reglamentar una pequeña parte del problema pero sin llegar a
una solución de fondo.
Tomar en cuenta la demanda en su conjunto.
Anticiparse al surgimiento de la demanda.
Fuente: MyT
La agenda
Existen dos tipos de agendas:

Agenda sistémica o social y la agenda
institucional o de gobierno

La agenda sistémica se refiere a los problemas
que preocupan a la sociedad en un momento
determinado.
Agenda institucional: Son los temas que los
decisores públicos han incorporado al
tratamiento del gobierno.

Algunas definiciones

Por agenda de gobierno suele entenderse en la
literatura el conjunto de problemas, demandas,
cuestiones, asuntos, que los gobernantes han
seleccionado y ordenado como objeto de su acción
y, más propiamente, como objetos sobre los que han
decidido que deben actuar o han considerado que tiene
que actuar. (Aguilar Villanueva)

La agenda es el conjunto de los problemas que apelan
a un debate público incluso a la intervención activa
de las autoridades públicas legítimas. (Padioleau:
1982 en MyT)
Teorías sobre el control de la agenda.

La definición de los temas de la agenda constituye una forma
fundamental e poder

Perspectiva pluralista: Línea liberal/democrática: la definición de
los problemas y la agenda es el resultado de la competencia entre
los distintos grupos.
El poder de influir en los temas que se incluyen o excluyen en la
agenda es, para algunos es más disperso entre los actores.
Pero otros alertan sobre la desigual distribución del poder. En
este caso se enfocan en determinadas políticas públicas en las que
se constata la presencia de los intereses de los grupos con más
poder. Ej : Ley de medios
Otros plantean que el proceso de conformación de la agenda está
dominado por la opinión de las elites. La opinión pública tienen
una influencia modesta.
Es recomendable revisar el papel de la burocracia en el control de
la agenda




Tres visiones (limitadas)
1. El asenso democrático representativo.
 Lo primero es lo que ocurre en la base, sobre el terreno, las necesidades
de los habitantes. Es un proceso de asenso de demandas aisladas.
 Primero aparecen las necesidades y luego llega la acción pública.
2. La tiranía de la oferta
 Son las autoridades públicas las que modelan la oferta. La gente quiere
lo que se les da para consumir.
 Se trata de evitar tratar los problemas que no contribuyan al mantenimiento
del poder.
 La oferta y la demanda se determinan cada una a través del poder político,
lo los mecanismos concretos y su simbología.
3. La ilusión natalista:
 El “nacimiento” de las políticas públicas se debe a condiciones iniciales que
impulsan una serie de acciones que generan una política pública. Pero, las
políticas públicas se alimentan en buena parte de sí mismas.
Fuente: Meny yThoening
En la dinámica de la formación de la agenda se
identifican tres características:

Valorar el grado de apoyo del tema puede
recabar.

Valorar su significación en cuanto a nivel de
impacto sobre la realidad social.

La viabilidad de la solución anticipada o
previsible.
(Subirats)
El conocimiento y la construcción de la agenda






En la construcción de problemas aquellos que
“conocen” o dicen conocer determinado tema aportan
un insumo vital al proceso de elaboración de
definiciones. (Parsons)
Esto les da poder a los “profesionales” (equipos técnicos
de los partidos políticos).
Principales: docentes, médicos, abogados, economistas
y científicos.
Los Think-tanks: grupos de investigadores que tienden
a por objetivo influir en la agenda de las políticas
públicas.
Los T-T gubernamentales aportan datos y argumentos
Los T-T no gubernamentales buscan enmarcar los
debates e influir en los procesos presentando a los
temas como problemas.
Para cerrar…

… el factor de mayor peso causal en la
configuración de la agenda de gobierno es la
fuerza de los actores políticos que
intervienen en el proceso y las relaciones
políticas y administrativas que han tejido entre
ellos con el gobierno….. (Aguilar Villanueva)

El gobierno no es un instrumento servil y
unilateral, sino un agente y árbitro en los
arreglos de los grupos de interés.
A la manera de Lasswell se trata de saber
“Quién consigue qué cosa, cuándo y cómo”.
(Aguilar Villanueva)

Muchas gracias por su atención
Alejandro Villar
[email protected]
Blog: http://avillar.blog.unq.edu.ar
Descargar

La_Agenda_y_Problemas_f - Universidad Nacional de Quilmes