LA NUEVA LEY DE SUELO
La nueva Ley estatal de Suelo
y su repercusión en la actividad de
Promoción Inmobiliaria
Valladolid, 28 de junio de 2007
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1.- Introducción
– La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, no es
una novedad.
– Es la versión actualizada de la Ley 8/90, de 25
de julio, de reforma del régimen urbanístico y
valoraciones del suelo (TR 92), pero
• despojada de los elementos claramente urbanísticos
(se elimina la regulación de los derechos a urbanizar,
a la urbanización, a edificar y a la edificación y la
cuestión de los aprovechamientos tipo)
• revestida de una nueva cobertura jurídico-formal,
para eludir el reproche de inconstitucionalidad
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1.- Introducción
– La cobertura se manifiesta en:
• el estatuto del ciudadano, que es el compendio de
derechos y deberes de todos los ciudadanos en
relación con el suelo
• en la nueva denominación de las clases de suelo:
rural y urbanizado; es sólo a efectos valorativos, no
hay que caer en la tentación de pretender asimilarlo a
una clasificación de suelo.
– Las políticas que regulen el uso del suelo deben
propiciar, entre otras cosas, “la igualdad de
trato y de oportunidades entre mujeres y
hombres.”
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1.- Introducción
– El estatuto del ciudadano proclama el derecho
de todos los ciudadanos (no sólo españoles) a:
• Disfrutar de una vivienda digna, adecuada y
accesible, libre de ruido y otros contaminantes
• Un medio ambiente adecuado
• Acceder a las dotaciones públicas
• Obtener la información urbanística
• Participar en elaboración de instrumentos de
ordenación del territorio y urbanísticos
• Ejercer la acción pública en materia urbanística
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1.- Introducción
• Gran cambio sobre primera versión, que pudimos
moderar:
“Todos los ciudadanos tienen derecho:
A una vivienda digna y adecuada a un precio razonable en función de
su capacidad económica, y a que se promueva su efectividad
mediante políticas públicas permanentes de vivienda que cuando
menos sujeten ésta a un régimen que habilite para tasar el precio
de su oferta en venta o alquiler.”
Deberes:
• Respetar el medio ambiente
• Respetar los bienes de dominio público,
• Usar adecuadamente las dotaciones públicas
• Respetar la propiedad privada (¿okupas?)
• Cumplir la normativa de actividades molestas,
insalubres, nocivas y peligrosas
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1.- Introducción
– Nueva denominación suelos:
• Urbanizado: el que está legal y completamente
urbanizado
• Rural: todo el resto. Incluso el urbanizable
delimitado, pero aún no urbanizado.
• Sólo tiene efectos en cuanto a valoración
• Es independiente de la clasificación y de la
calificación del suelo, sólo atiende a la realidad
física: o está urbanizado (y legalmente) o no lo está.
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2.- La iniciativa pública preferente
- La iniciativa pública es preferente:
• Implica consagrar al agente urbanizador
• La iniciativa de los propietarios se contempla como
una peculiaridad o excepción
– Art. 6:
“La legislación sobre ordenación territorial y
urbanística regulará:
a) El derecho de iniciativa de los particulares, sean o
no propietarios de los terrenos, en ejercicio de la libre
empresa, para la actividad de ejecución de la
urbanización cuando ésta no deba o no vaya a
realizarse por la propia Administración competente.”
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2.- La iniciativa pública preferente
– La habilitación a particulares, para el desarrollo de esta
actividad deberá atribuirse mediante procedimiento
con publicidad y concurrencia y con criterios de
adjudicación que salvaguarden una adecuada
participación de la comunidad en las plusvalías
derivadas de las actuaciones urbanísticas, en las
condiciones dispuestas por la legislación aplicable, sin
perjuicio de las peculiaridades o excepciones que ésta
prevea a favor de la iniciativa de los propietarios del
suelo.”
b) El derecho de consulta -del titular de la iniciativa- de
las circunstancias urbanísticas y a obtener respuesta
en plazo no superior a 3 meses.
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3.- Derechos de los propietarios
c) El derecho a realizar las instalaciones, construcciones
o edificaciones permitidas
– Los propietarios de suelo ya no tienen derecho a
urbanizar por serlo, sólo el de participar en la
ejecución de las actuaciones de urbanización dentro
del plazo que fije la legislación autonómica, > 1 mes,
desde que se conozcan las cargas a levantar (art. 8.1.c)
– Si lo ejercitan, equidistribución y permitir ocupación
– El régimen de propiedad del suelo es estatutario (hay
derechos y deberes). No se tiene derecho a la
edificación sólo por ser titular de un terreno con
edificabilidad asignada: hay que cumplir previamente
todos los deberes y levantar todas las cargas. (art. 7)
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4.- Deberes de los propietarios
– Dedicar el suelo al uso previsto y conservarlo en
condiciones legales para servir a dicho uso
– Y, en todo caso, en condiciones de seguridad…y
ornato…y realizar los trabajos de rehabilitación que
sean necesarios para la conservación
– Si está urbanizado, edificarlo en el plazo previsto en la
normativa aplicable. La infalibilidad del planificador.
– En suelo rural o vacante, hacer lo necesario para evitar
riesgos de erosión, incendio, y prevenir la
contaminación del suelo, el agua o el aire y las
inmisiones contaminantes en otros bienes y, en su
caso, recuperarlos de ellas.
– Incluye vallado, quitar escombros, etc.
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4.- Deberes de los propietarios
– Si se trata de suelo rural no sometido a una actuación
de urbanización, y se trata de realizar construcciones o
instalaciones que no sean edificación o edificar para
uso o usos determinados cuando la legislación lo
permita:
– costear y ejecutar obras para mantenerlo –el suelo y su
masa vegetal- en el estado legalmente exigible
– “Satisfacer las prestaciones patrimoniales que se
establezcan, en su caso, para legitimar usos privados
del suelo no vinculados a su explotación primaria.”
Eso sigue siendo simonía urbanística: ¿cuál es la
plusvalía urbanística en suelo rural no urbanizable?
¿cuál es el título competencial de la Administración
para cobrar algo o imponer alguna prestación?
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4.- Deberes de los propietarios
– “Costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de
conexión de la instalación, la construcción o la
edificación con las redes generales de servicios y
entregarlas a la Administración competente para su
incorporación al dominio público cuando deban formar
parte del mismo.”
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3. Las nuevas figuras a efectos de esta Ley
– Actuaciones de transformación urbanística:
• Actuaciones de urbanización
– Nueva urbanización: paso de rural a urbanizado
– Reformar o renovar la urbanización de un ámbito de suelo
(previamente) urbanizado: p.ej., un PERI
– Se entienden iniciadas con el inicio material de las obras
– Si caduca el instrumento de ordenación vuelve a lo que era
– Terminación presunta por plazo tras certificado final.
• Actuaciones de dotación, tienen por objeto:
– Incrementar las dotaciones públicas de un ámbito
urbanizado, para reajustar su proporción con
– Mayor edificabilidad o densidad o nuevos usos
– No requiere la reforma o renovación integral de la
urbanización
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2.-
A) Aumento del suelo destinado a vivienda
protegida; Vía 1, concepto y requisitos
– Vía 1: Aumento de las entregas de suelo o
aprovechamiento –edificabilidad media
ponderada- a los municipios, de la actual
horquilla entre el 0 - 10% hasta el 5 - 20%
– En teoría, como el destino ha de ser vivienda
protegida, habrá más suelo destinado a ese
propósito, y además rápidamente. Art. 16.1.b,
1º: el destino de las cesiones es aumentar el
patrimonio público de suelo.
– Pero art. 16.1.b.5º: se puede sustituir la entrega
de suelo por otras formas de cumplimiento.
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2.-
A) Aumento del suelo destinado a vivienda
protegida; Vía 1, concepto y requisitos
– Art. 33.2: los ingresos obtenidos por la
enajenación o sustitución por dinero se
destinarán a la conservación, administración y
ampliación…sólo se financien ¿gastos de
capital?
– Requiere que las CCAA fijen el porcentaje,
dentro de una horquilla entre el 5 y el 20%
– Si no lo hacen, y mientras no lo hagan, se
mantiene el porcentaje de entrega actual
(Ninguna CCAA tiene menos del 5%)
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2.-
A) Aumento del suelo destinado a vivienda
protegida; Vía 1, concepto y requisitos
– Es aplicable a las actuaciones de dotación y a
las actuaciones de urbanización: las CCAA
deben siempre definir el porcentaje.
– Las actuaciones de dotación no suelen tener
porcentaje fijado, porque su clasificación
urbanística era suelo urbano, normalmente
consolidado, que no tenía obligación de ceder.
– La transitoria 2ª -actuaciones de dotación- es de
naturaleza urbanística y supletoria:
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2.-
A) Aumento del suelo destinado a vivienda
protegida; Vía 1, concepto y requisitos
– En el plazo de un año tiene que haber normativa
autonómica
– Si no, el instrumento de ordenación delimitará
el ámbito –continuo o discontinuo- y calculará
las cargas por cada nuevo m2 de techo o nueva
vivienda.
– Si los propietarios no disponen de suelo podrán
pagar en dinero. La pretensión recaudatoria es
clara.
– Los deberes se cumplirán al otorgar la licencia
o al iniciar el nuevo uso.
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2.-
A) Aumento del suelo destinado a vivienda
protegida; Vía 2, concepto y requisitos
– Vía 2: Establecimiento de un porcentaje
uniforme –del 30%- de reserva de suelo para
vivienda protegida
– Para aplicarlo hace falta que las CCAA adapten
sus leyes urbanísticas
– Si no lo hacen en el plazo de un año desde la
entrada en vigor de la ley, se aplicará el 30% de
forma directa (D. transitoria 1ª): supletoria
– Hay excepciones de poca importancia (art. 10.b
y la propia D. transitoria)
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2.-
A) Aumento del suelo destinado a vivienda
protegida; Vía 2, efectos
– No cabe esperar efectos sustantivos, pues
muchas de las CCAA ya tienen porcentajes de
reserva iguales o mayores
– Excepciones:
• Baleares: no establece reserva
• Canarias: 20%, salvo localización preferente, 25%
• Castilla-León: Entre 10 y 50%. No delim., 30%
• Cataluña: 20% (incluida cesión y paga urbanización);
suelo no urbanizable, +10% en municipios grandes
• Extremadura, 5% de momento
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2.-
A) Aumento del suelo destinado a vivienda
protegida; Vía 2, efectos
• Galicia: <=20% (de momento)
• Murcia: urbano 20%, urbanizable 10%
• Valencia: municipios no grandes, del 20 al 10%
– Probables recursos de inconstitucionalidad,
que crearán inseguridad jurídica: ¿coste que se
debe calcular en CCAA con recurso pendiente?
– La D. transitoria 1ª es inconstitucional: es
derecho supletorio, STC 61/97
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2.-
A) Aumento del suelo destinado a vivienda
protegida; Vía 2, problemas
– No cabe olvidar el ejemplo del País Vasco: en
teoría, debería ser el lugar en el que más
viviendas protegidas se hicieran
– Porque el porcentaje actual de reserva es el
75%, antes el 65%
– Sin embargo, mientras en España se edifican,
de media, 17,83 viviendas por cada 1000
habitantes en el País Vasco se edifican 8,0,
menos de la mitad: a los empresarios les da
miedo el alto coste de repercusión del suelo
sobre la vivienda libre.
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2.
B) Abaratamiento del suelo en general;
Vía 3, concepto y requisitos
– Vía 3: Un nuevo sistema de valoraciones en las
expropiaciones, alejado del valor de mercado:
sólo 2 clases, suelo urbanizado o rural
– Se aplicaría a toda clase de expropiaciones, a la
venta o sustitución forzosa y al reparto de
beneficios y cargas si no hay acuerdo unánime
– Sólo el suelo totalmente urbanizado se pagaría
a valor de mercado
– El suelo rural se valoraría capitalizando la renta,
real o potencial, de explotación
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2.
B) Abaratamiento del suelo en general;
Vía 3, concepto y requisitos
– El futuro reglamento puede prever hasta
duplicar ese valor en función de la posición.
– Mientras no haya reglamento, Ley 6/98 para
urbanizable delimitado y en plazo y Orden ECO
805/2003 y art. 137.3 Reg. Gestión (alquileres)
para el resto.
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2.
B) Abaratamiento del suelo en general;
Vía 3, concepto y requisitos
– Si el propietario de suelo urbanizable no se adhiere a la
iniciativa urbanizadora dentro del plazo que se le
ofrezca el suelo, no está claro lo que ocurre: no
incumple ningún deber, sólo deja de ejercitar un
derecho.
– Si la actuación ha empezado, pero se para –por falta de
liquidez, p.ej.- parece que sería aplicable la valoración
parcial prevista en el art. 25.4: no está al corriente de
obligaciones
– Si se expropia la iniciativa y la promoción, la valoración
es indeterminada: un coeficiente entre 0 y 1, que no se
sabe quién lo fija; y que se añade al valor rural
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2.
B) Abaratamiento del suelo en general;
Vía 3, concepto y requisitos
– No depende de ley urbanística: su aplicación
sería inmediata, a la entrada en vigor de la Ley,
al suelo urbanizado
Las reglas de valoración se desarrollarán por
vía reglamentaria para el suelo no urbanizado
– En suelo rural, se podrá tener en cuenta la
situación del suelo, aplicando un coeficiente de
hasta 2, únicamente.
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2.
B) Abaratamiento del suelo en general;
Vía 3, problemas
– Es probable que los Tribunales de Justicia
mantengan su criterio de otorgar el valor de
sustitución, criterio permanente desde 1954, a
pesar de que las leyes han querido definir
varios valores artificiales: urbanístico,
expectante, etc.
– Pero se ha cambiado art. 43 LEF, cláusula de
salvaguardia: valor de sustitución
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2.
B) Abaratamiento del suelo en general;
Vía 3, problemas
– Función social de la propiedad: exige ceder un
suelo concreto que la comunidad necesita
– Pero otorga derecho a ser compensado con un
terreno igual, en otro sitio
– El nuevo habrá de ser comprado a precio de
mercado: luego el valor de expropiación debe
ser el de mercado
– Cualquier otra valoración es expolio.
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2.
B) Abaratamiento del suelo en general;
Vía 4, concepto y requisitos
– Vía 4: Establecer sanciones por incumplimiento
de deberes urbanísticos
– La sanción -expropiación, venta forzosa o
sustitución (con pérdida de contenido)- se
aplica si no se edifica o no se rehabilita en el
plazo previsto en el planeamiento (acertado o
no). Ya estaba en la Ley 8/90
– La ley urbanística podrá prever la pérdida de
¿contenido? del derecho de propiedad del suelo
de hasta un 50%, siendo el resto para la
Administración. No se explica por qué.
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2.
B) Abaratamiento del suelo en general;
Vía 4, concepto y requisitos
– Otros incumplimientos –deber de conservar,
ornato, etc.- no tienen sanción atribuida
– Para aplicar la sanción es preciso que el plazo
para edificar esté fijado en el planeamiento o en
la legislación urbanística
– Asimismo, debe estar fijado el porcentaje de
pérdida de contenido del derecho de propiedad
– También hay que seguir un procedimiento.
– Luego se exige un reglamento
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2.
B) Abaratamiento del suelo en general;
Vía 4, efectos
– No cabe esperar grandes efectos: casi nunca
los planeamientos o las leyes fijan plazos de
edificación
– La expropiación no parece que se vaya a aplicar
por falta de recursos; podría intentarse la venta
o la sustitución forzosa (en régimen de
propiedad horizontal).
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1. ANTECEDENTES Y OBJETO DE LA LEY