Programas de Apoyo a Clusters
en América Latina
Lecciones Aprendidas de la
Experiencia del BID
Gregorio Arévalo
Banco Interamericano de Desarrollo
Washington, D.C.
Apoyo del BID a Proyectos de Clusters
• En los últimos años, el Grupo BID ha venido apoyando
alrededor de 30 proyectos de clusters en América Latina y el
Caribe (LAC), a través de préstamos, cooperaciones técnicas
no reembolsables y programas FOMIN, tanto a nivel nacional
como sub-nacional.
• Algunos de estos programas han sido específicamente de
apoyo a clusters (como los programas estaduales en São
Paulo, Bahia, Pernambuco, Minas Gerais y Paraná), y otros se
enmarcan en programas más generales de apoyo a PyMEs, a
sectores exportadores, o a agencias regionales de fomento, e
incluyen componentes de apoyo a clusters.
Apoyo del BID a Proyectos de Clusters:
Características de las Intervenciones
• Estos programas han sido de varios tipos, incluyendo:




Sólo apoyo no-financiero a clusters.
Combinación de apoyo financiero y no financiero.
Apoyo integral a cadenas productivas: financiero, no financiero,
infraestructura, clima de negocios, etc.
Generación de institucionalidad para desarrollo de clusters locales.
• Típicamente, se parte de un ejercicio de identificación y mapeo de
posibles clusters.
• Sobre esta base se priorizan los clusters a ser apoyados.
• Una de las motivaciones principales: reducir las desigualdades
regionales promoviendo el desarrollo productivo local para
propiciar una distribución territorial más equilibrada de la riqueza.
Apoyo del BID a Proyectos de Clusters:
Características de las Intervenciones
• Las acciones iniciales de apoyo abarcan dos elementos centrales:

Apoyo institucional para el fortalecimiento de la gobernanza local,
incluyendo la sensibilización y movilización de los actores.

Apoyo de expertos de alta calidad para el planeamiento estratégico
participativo del cluster: desarrollo conjunto de un Plan de Mejora de la
Competitividad (PMC), el cual se inicia a partir de un diagnóstico
exhaustivo de la situación del cluster y de su entorno relevante nacional y
local (políticas sectoriales, clima de negocios, instituciones de apoyo,
infraestructura, etc.); la identificación del negocio o los negocios
específicos a apoyarse; un análisis SWOT a partir de una visión del
mercado interno y externo y un ejercicio de benchmarking; y una
estrategia y Plan de Acción de corto y mediano plazo a partir de una visión
común para superar las restricciones o problemas identificados para lograr
una mayor competitividad del cluster.
Apoyo del BID a Proyectos de Clusters:
Características de las Intervenciones
• Los PMC son generalmente financiados por el Programa, e
identifican intervenciones específicas para superar los distintos
tipos de problemas que afectan la competitividad del cluster o
cadena productiva, a través de la coordinación y/o financiamiento
de inversiones en infraestructura básica, la atracción de inversiones,
y el apoyo reembolsable y/o no-reembolsable a grupos de
empresas a través de distintas líneas, que normalmente abarcan
aspectos como:
 gestión y administración del cluster;
 capacitación y asesoría empresarial;
 tecnología industrial básica e innovación tecnológica y organizacional;
 medio ambiente y desarrollo social;
 logística; y
 comercialización, prospección de mercados y exportaciones.
Criterios básicos de diseño de los
programas de apoyo a clusters
Para garantizar la continuidad del apoyo público a estos
programas y evitar su posible “captura” por parte de grupos de
interés específicos, es necesario garantizar que:
a) Diseñen sus instrumentos de intervención en respuesta a fallas de
coordinación, de mercado, o de estado claramente identificadas,
fallas que expliquen resultados iniciales sub-óptimos en términos
de inversión y productividad. No se trata de suplantar al mercado,
sino de perfeccionar su funcionamiento.
b) Se basen en clusters y cadenas productivas existentes, con un
desempeño competitivo ya demostrado en el mercado. Es decir,
los clusters no se “crean”, sino que surgieron como resultado de
economías de aglomeración y/o del aprovechamiento de ciertos
factores productivos locales en un determinado entorno
(“externalidades marshallianas”). Debe evitarse el “escoger
ganadores”.
Criterios básicos de diseño de los
programas de apoyo a clusters (continuación)
c)
d)
e)
Subsidien temporalmente la provisión de bienes públicos (e.g.,
infraestructura básica), o bienes de uso común de especificidad
sectorial (bienes club), difícilmente enteramente apropiables por
una empresa individual y por tanto sub-óptimamente provistos.
Las inversiones para aumentar la capacidad productiva de las
empresas individuales deben financiarse con crédito en
condiciones de mercado o recursos propios del sector privado.
Generen, a través de los incentivos a la formulación de planes
estratégicos de competitividad de cada cluster (PMC), una
herramienta para mejorar el entorno, organizar la oferta de apoyo
empresarial, y las inversiones en infraestructura básica, desde las
demandas reales del sector productivo.
Comprometan a las empresas con el cofinanciamiento parcial de
las distintas líneas de apoyo, en proporciones directamente
proporcionales a la apropiabilidad privada de los beneficios.
Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters
Apoyados por el BID en América Latina
Estos programas son de lenta maduración, por lo que aún hay
relativamente pocos datos sobre su impacto directo. Si bien se
trata de programas muy heterogéneos e implementados en
diferentes contextos nacionales y sub-nacionales, la extensa
experiencia del Banco en estos programas permite extraer algunas
lecciones aprendidas a la fecha:
• Necesidad de asegurar la prioridad y el apoyo gubernamental,
contando con:
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

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Presupuesto adecuado de preparación y ejecución
Un equipo de proyecto con capacidades técnicas operando en un entorno
institucional adecuado, con reglas operativas claras y ágiles
Continuidad de las políticas y del apoyo propuesto (si no, pronto se genera
desconfianza y desinterés por parte del sector productivo y los demás actores)
Instituciones sólidas para llevar adelante estos programas y asegurar la
continuidad del apoyo y la identificación de lecciones aprendidas (CORFO en
Chile o entidades como IEL de la Federación de Industrias o SEBRAE en Brasil)
Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters
Apoyados por el BID en América Latina
• Es clave asegurar la coordinación con otros entes de
gobierno y con el sector productivo, definiendo instancias
para su integración al programa (por ejemplo, a través de un
Comité Estratégico o alguna instancia similar):
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

La institucionalidad debe ser un vehículo eficaz para promover la
cooperación entre los agentes privados, entre los entes públicos, y
entre los sectores público y privado.
Estos programas demandan una altísima calidad de gestión, así
como la coordinación de intereses muchas veces contrapuestos de
múltiples actores públicos y privados.
Se debe garantizar la participación del sector productivo en el
diseño y ejecución de los programas, y que las iniciativas de mejora
en las empresas nunca se impongan desde la oferta pública, sino
que surjan de las demandas estratégicas de los empresarios a
partir de los PMC.
Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters
Apoyados por el BID en América Latina
• Priorizar el apoyo inicial a los clusters en los que se ya se
cuenta con un mínimo de condiciones iniciales de éxito
(niveles de cooperación preexistentes, capacidades
empresariales, presencia de entidades de apoyo, etc.):
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

Para establecer la credibilidad del programa frente a los actores
públicos y privados (que al comienzo muchas veces son
escépticos sobre su necesidad y/o efectividad).
Tiene que haber un mínimo de capital social al interior del
cluster para iniciar las acciones y sostener los resultados
deseados de largo plazo.
Ese capital social se refuerza por las acciones de planeamiento
estratégico a partir de la generación de un PMC, el cual provee
la base de una “visión común” que promueva el cambio para la
mejora de la competitividad del cluster o la cadena de valor.
Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters
Apoyados por el BID en América Latina
• Gobernanza del cluster: importancia del liderazgo y de la
participación del sector productivo en el diseño y ejecución de
los programas:
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
Es un tema complejo, pero se debe contar con una participación
empresarial representativa de aquéllos que están comprometidos con el
cambio – no necesariamente se trata de todo el cluster.
Cumple la función de actuar como: (a) representante del cluster frente al
programa; y (b) como órgano de representación de los stakeholders del
cluster para la toma e implementación de las decisiones colectivas.
En clusters “horizontales” (muchas empresas de un mismo sector),
muchas veces se basa en la asociación gremial local de ese sector.
En cadenas productivas (múltiples eslabones), la institucionalidad debe
representar a todos los eslabones relevantes de la cadena. En algunos
casos la gobernanza ha estado conformada sólo por empresarios, pero en
otros también participan entidades de apoyo locales (agencias de
desarrollo o de asistencia técnica, universidades o institutos técnicos,
gobierno municipal, entidades gremiales, etc.).
Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters
Apoyados por el BID en América Latina
• Complementar el conocimiento y experiencia locales con el
conocimiento y las perspectivas de agentes externos (como
el BID y los consultores internacionales):
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Esto es importante tanto en el diseño como en la ejecución del
programa para evitar capturas y repetir “lo mismo de siempre”.
Ayuda a definir claramente el negocio que se está intentando
potenciar y saber cómo se compara ese negocio en relación con
los estándares internacionales (ejercicio de benchmarking).
Esencial para garantizar la incorporación de mejores prácticas
internacionales y tomar en cuenta las tendencias de los
mercados mundiales relevantes.
Contribuye a asegurar que los programas incorporen
herramientas e incentivos para vincular a las empresas con las
cadenas globales de valor.
Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters
Apoyados por el BID en América Latina
• Incorporar al diseño del programa un sistema de monitoreo
y seguimiento, con un conjunto de metas medibles y
mecanismos de evaluación de resultados e impactos:
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
Esto incluye el definir la estrategia de evaluación y el
establecimiento de líneas de base y grupos de control.
Necesidad de establecer los mecanismos, procesos y
responsables del recojo y procesamiento de información.
El sistema de monitoreo y seguimiento debe retroalimentar el
diseño del programa y contribuir a las adaptaciones y ajustes
requeridos para superar los problemas que inevitablemente
surjan en la ejecución.
También debe contribuir al mejoramiento de las políticas
públicas de fomento productivo y la identificación de lecciones
aprendidas.
Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters
Apoyados por el BID en América Latina
• Prestar mucha atención a los mecanismos de ejecución, para
evitar que se trabe en la implementación, ya que estos
programas son de ejecución compleja, involucran muchos
actores y un gran número de transacciones (frecuentemente
de pequeños montos), incluyendo:
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
Disponer de recursos presupuestales adecuados, que se hagan
efectivos cuando se requieran.
Contar con un Reglamento Operativo claro y detallado que
establezca de antemano las “reglas de juego” del Programa.
Definir mecanismos ágiles y transparentes de transferencia de
recursos.
Tener claro quién ordena las compras, quién paga y cómo.
Pre-definir los niveles de contrapartida empresarial para cada
línea de acción y los mecanismos para hacerla efectiva.
Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters
Apoyados por el BID en América Latina
• Atención a los mecanismos de ejecución (continuación):
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Contar con presencia de personal de la Unidad Ejecutora en el
cluster, actuando como facilitadores del programa, estimulando y
manteniendo el interés de los empresarios (lo cual no es
automático), colaborando con su ejecución, y contribuyendo a la
identificación de las principales lecciones aprendidas.
Asegurar que el cofinanciamiento que ofrece el programa se haga
efectivo evitando demoras innecesarias y trámites burocráticos
excesivos, ya que dichos recursos proveen un incentivo para vencer
las fuertes resistencias de los actores (públicos y privados) de los
clusters y cadenas productivas a participar en actividades que
requieren de cooperación y confianza.
Contar con un buen sistema de contabilidad y de rendiciones de
cuenta, y con sistemas adecuados de gestión administrativa.
Lecciones Aprendidas de los Programas de Clusters
Apoyados por el BID en América Latina
Finalmente, es muy importante seguir contando con
una comunidad de aprendizaje como la que aquí nos
reúne, que permita compartir lecciones aprendidas
entre las experiencias en marcha en la Región, de
manera que se minimicen los errores, y se difundan
las mejores prácticas con mayor rapidez.
Muchas Gracias