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Propuesta Metodológica para el cálculo de sanciones
pecuniarias – multas – derivadas de las infracciones a la
normativa ambiental.
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Convenio de Cooperación Científica y tecnológica
Objeto del Convenio
Definir una metodología para el cálculo de multas derivadas de las infracciones a la
normatividad ambiental.
Documento de referencia
“Propuesta de Marco Metodológico para la Determinación de Multas Ambientales.”
Criterios
 Principios de la Política Ambiental
 Proporcionalidad y Razonabilidad
 Los orientadores de las actuaciones administrativas
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Actividades
Diagnóstico situacional de tipo jurídico, técnico, administrativo y económico.
 Compilación y análisis de la normativa ambiental y jurisprudencia
 Recopilación y análisis de la información de metodologías nacionales e internacionales
 Análisis y definición de criterios y variables
Realización de talleres nacionales
 Desarrollo de un manual con elementos conceptuales y metodológicos
o Fichas técnicas
o Listas de Chequeo
 Propuesta normativa
 Desarrollo de un aplicativo para el empleo de la metodología.
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Talleres Nacionales con las A.A.
1.
La Multa es el instrumento sancionatorio mas utilizados por las Autoridades
2.
No existe una metodología clara para la aplicación de las Multas
3.
Los criterios aplicados para establecer el monto de la multa son:
o
o
o
o
o
Estimación de la afectación
Capacidad de pago
Razonabilidad / proporcionalidad
Reincidencia
Circunstancias atenuantes y agravantes
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Marco conceptual
Esquema de Comando y Control
 Establecimiento de estándares tecnológicos
o de desempeño
 Inspecciones o amenaza de seguimiento directo reducen
 Cumplimiento de condiciones
 Reducir
los niveles de contaminación
establecidas por medio de sanciones
los incentivos a no cumplir con las normas por medio de sanciones que actúen
como disuasivo del comportamiento
Propuesta Metodológica

Análisis de la teoría económica respecto a la imposición de multas

Monto optimo de la multa.

Revisión de variables que determinan la multa
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Marco conceptual
Planteamiento teórico


Teoría de la utilidad esperada
“Un Agente viola una norma si su utilidad esperada por hacerlo es mayor que
su utilidad esperada por respetarla”

“La racionalidad detrás de los comportamientos ilícitos sigue una lógica económica”

multa óptima f (afectación & probabilidad de detección)
 graduación de la multa
 certeza

sobre la implementación del sanción
multa alternativa f ( beneficio ilícito & afectación & probabilidad de detección)
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Finalidades de la sanción vía multa
 Disuadir el comportamiento
 Nivelar la estructura de costos de los sectores
 Internalizar parcialmente las externalidades negativas
 Disminuir el riesgo de contaminación
 Generar recursos económicos
 Dar poder vinculante a la normativa
 Sancionar
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Elementos de la Multa
función de la estimación de la afectación & probabilidad de detección
Multa 
Af
P
“segundo mejor”
ganancias privadas
Multa 
G
P
 el componente ganancia se fundamenta en estimar ingresos directos y costos
evitados
 otras variables:
• Días de la afectación
• Circunstancias Atenuantes y Agravantes
• Costos de verificación,
• Capacidad socioeconómica del Infractor
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Modelación Matemática
Multa  B  (  Af )  (1  A)  Cv   Cp
B: Beneficio ilícito esperado
α: Factor de ajuste (días)
Af: Grado de afectación ambiental (o evaluación del riesgo)
A: circunstancias agravantes y atenuantes
Cv: Costos de verificación
Cp: Capacidad socioeconómica del Infractor
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Beneficio Ilícito
Multa  B  (  Af )  (1  A)  Cv   Cp
Variable
B
Beneficio
ilícito total
($)
(Economic
benefit
component)
Descripción
Para que se cumpla la finalidad disuasiva de la multa, la
función de multa debe incluir los beneficios que obtiene el
infractor por el incumplimiento de la norma; de lo
contrario, el infractor siempre tendrá un incentivo para
seguir incumpliendo.
Existen dos variantes para el cálculo de esta variable que
son:
• Ingresos directos
• Costos evitados
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Beneficio Ilícito – Ingresos Directos
Multa  B  (  Af )  (1  A)  Cv   Cp
caso 1 calculo beneficio ilícito: ingresos
B
Beneficio
Ilícito
y1
Ingreso
P
Probabilidad
de detección
directos
y 1 * (1 - P )
El ingreso obtenido por la infracción y1
con relación a su probabilidad de no detección
B 
Ingreso total obtenido por la infracción
Valor comercial total del
recurso en pesos
(salarios mínimos)
Asociado con la capacidad institucional de realizar el
control y seguimiento ambiental
Restricción: Cuando p es mayor de 0.5, (1-p) / p es igual a 1
P
número seguimientos año
número expedientes activos año
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Beneficio Ilícito – Costos Evitados
Multa  B  (  Af )  (1  A)  Cv   Cp
caso 2 calculo beneficio ilícito: costos
evitados
B
B
y2
Beneficio Ilícito
Costos evitados por la infracción de la norma y2 con relación
a su probabilidad de no detección (1- p) /p.
Costos evitados
netos
Sumatoria de costos evitados después de impuestos, pesos
(salarios mínimos)
CE
Costos evitados
Sumatoria de costos evitados (salarios mínimos)
• Costos inversión, mantenimiento y operación
• Costo de oportunidad
T
Descuentos
P
Probabilidad de
detección
El impuesto que pagó el infractor teniendo en cuenta el
beneficio ilícito obtenido
Asociado con la capacidad institucional de realizar el control
y seguimiento ambiental

Y
2
* (1 - P )
P
B 
Y2
* (1 - P )
P
 C E  1 - T 
2 C 
Y2Y
E 1-T
C E  C1  C 2  C 3
Tasa de impuesto
número seguimientos año
número expedientes activos año
Restricción: Cuando p es mayor de 0.5 ; (1-p) / p = 1
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Costos evitados netos
T
Descuentos
Y 2  C E  1 - T
El impuesto que pago el infractor sobre el beneficio obtenido

Tasa de impuesto
Tipo de infractor
Tarifa única sobre la renta gravable
(T)
Sociedades comerciales
33%
Empresas ubicadas en zona franca
CE
T
15%
= Costos evitados
Persona Natural
= Descuentos (toma valores
Rangos UVT
según el tipo de infractor)*
* Estatuto Tributario (Ley 633 de 2000,
Capítulo IX. Tarifas del Impuesto de Renta.)
UVT:
UVT 2009
unidad de valor tributario
$ 23.763
Tarifa marginal
Desde
Hasta
0
1.090 ($25.901.670)
0%
> 1.090
1.700 ($40.397.100)
19%
> 1.700
4.100 ($97.428.300)
28%
> 4.100
En adelante
33%
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Costos evitados netos
Multa  B  (  Af )  (1  A)  Cv   Cp
Caso 3 calculo beneficio ilícito: ingresos
Bp
Costos de
retraso
B
Beneficio
Ilícito
P
Probabilidad
de detección
directos y costos evitados
Es el beneficio traído a valor presente teniendo en cuenta el
costo de oportunidad y la inflación en el tiempo.
B p  B 0  (1  i )  ...  B n  (1  i )
n
i = tasa de descuento
n = número de periodos.
Costos evitados por la infracción de la norma (Y) con relación
a su probabilidad de no detección
B 
y 1  y 2 * (1 - P )
P
Asociado con la capacidad institucional de realizar el control
y seguimiento ambiental
número seguimientos año
Restricción: Cuando P es mayor de 0.5 ; (1 - P) / P = 1
número expedientes activos año
n -1
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Identificación de afectaciones
Bienes de Protección
Cualquier factor ambiental que justifica o merece ser protegido. Son aquellos factores del
ambiente como recursos naturales o condiciones socioculturales y económicas, o procesos
fundamentales de funcionamiento.
Acciones que genera afectación
Que modifiquen el uso del suelo.
Que den lugar al deterioro del paisaje.
Generan emisiones de contaminantes.
Que repercuten en las infraestructuras
Derivadas del almacenamiento de residuos.
Que incumplan con la normatividad ambiental.
Que impliquen la sobreexplotación de recursos.
Que modifiquen el entorno socioeconómico y
Que actúan sobre el medio biótico
cultural.
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Valoración de la afectación ambiental
Multa  B  (  Af )  (1  A)  Cv   Cp
Variable
Gradúa el monto total de la multa
ajustándola a los topes establecidos.
Incorpora el margen de error que es
inherente al cálculo de la afectación
ambiental.
α
Parámetro
de ajuste
• Multa única:se aplica α = 0.3
• Multa atendiendo al No. De días
Cuando la afectación es constante en el
tiempo se aplica el numero de días que se
ha realizando el ilícito.
Por ejemplo:
• vertimientos
• emisiones
• disposición de residuos
Descripción
Multa atendiendo al No. De días
No. días
α
1
0.3
2-5
0.35
6-10
0.4
11-20
0.5
21-50
0.65
51-100
0.8
100-365
0.9
>365
1
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Valoración de la afectación ambiental
Multa  B  (  Af )  (1  A)  Cv   Cp
Variable
Estimación de la
afectación ambiental
Af
(Gravity component)
Descripción
Estimación
cualitativa de
la afectación
ambiental
El Impacto ambiental se presenta cuando una
acción o actividad produce una alteración
desfavorable en el ambiente, en alguno de sus
componentes, procesos fundamentales para su
funcionamiento o en las condiciones
socioeconómicas y culturales de la población.
• Elemento central de la graduación
(gravedad de la infracción)
• Monto máximo a pagar:
Multas diarias hasta por 5000 SMMLV
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Metodología para estimar la afectación
Levantamiento
Información
Elaboración Matriz de
Afectaciones
Identificación de acción (es)
que generaron el impacto
Identificación de los Bienes
de Protección impactados
Elementos:
Componente Biótico
Componente socio - cultural
Componente Abiótico
Identificación de Afectaciones Relevantes
(Afectaciones directas)
Valoración de importancia de cada Afectación Relevante
identificada.
(Matriz de Importancia)
Afectación
Irrelevante
Afectación
Moderada
Monto de la Afectación
Salarios Mínimos Mensuales Vigente
Afectación
Severa
Afectación
Crítica
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Metodología para estimar la afectación
Multa  B  (  Af )  (1  A)  Cv   Cp
Modelo de matriz de afectación
Actividad que genera
Afectación
Bienes de protección
B1
A1
A2
A3
A4
…
Ai
Fuente: modificación Conesa Fernández (1997).
B2
B3
B4
…
Bi
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Parámetros de valoración de la afectación
Criterios
Intensidad
IN
Extensión
EX
Persistencia
PE
Reversibilidad
RV
Recuperabilidad
MC
Importancia
I
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Parámetros de valoración de la afectación
Criterios
IN
EX
PE
INTENSIDAD
EXTENSIÓN
PERSISTENCIA
Definición
Grado de afectación al medio ambiente o a cualquier bien de protección.
Baja si la afectación es mínima,
Media si la afectación es parcial,
Alta si la afectación es casi total y
Muy Alta si la afectación es completa
Se refiere al área de afectación de la acción.
Puntual se refiere a cuándo la afectación es localizada.
Parcial, cuando se supone una incidencia apreciable en el medio
Extenso, en relación con el área.
Total si la afectación no permite una ubicación precisa dentro del entorno
del proyecto, teniendo influencia generalizada en todo él
Crítica cuando se produce en un lugar crítico (Puntual)
Es el tiempo de duración de la afectación.
Fugaz si este tiempo es menor de 1 año,
Temporal: afectación en el tiempo, (entre 1 y 10 años)
Permanente: alteración indefinida en el tiempo (superior a 10 años)
Valoración cualitativa
Baja
1
Media
2
Alta
4
Muy alta
8
Total
12
Puntual
1
Parcial
2
Extenso
4
Total
8
Critica
12
Fugaz
1
Temporal
3
Permanente
5
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Parámetros de valoración de la afectación
Criterios
Definición
Posibilidad del bien de protección afectado de volver a sus condiciones
anteriores a la afectación por medios naturales, una vez se haya dejado de
actuar sobre el ambiente.
RV
REVERSIBILIDAD
Corto plazo (menor a 1 año)
Mediano plazo (entre 1 y 10 años)
irreversible (superior a 10 años)
Se refiere a la posibilidad de recuperación del bien de protección afectado
por medio de gestión ambiental, así como cuando la alteración puede ser
reemplazable.
MC
I
RECUPERABILIDAD
IMPORTANCIA
Puede ser Recuperable si se consigue de manera inmediata o en el mediano
plazo, si lo es parcialmente el efecto es Mitigable, mientras que una
afectación es Irrecuperable si es imposible de reparar dicha afectación
tanto natural como por la acción humana.
Medida cualitativa del impacto a partir del grado de incidencia de la
alteración producida y de sus efectos.
I = 3*IN + 2*EX + PE + RV + MC
Valoración cualitativa
Corto plazo
1
Mediano plazo
3
Irreversible
5
Corto plazo
1
Mediano plazo
3
Mitigable
5
Irrecuperable
10
Irrelevante
1
Leve
9 -20
Moderado
21-40
Severo
41-60
Crítico
61-80
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Atenuantes y agravantes
Multa  B  (  Af )  (1  A)  Cv   Cp
Variable
A
Circunstancias
Atenuantes y
Agravantes
(Gravity component)
Descripción
Las circunstancias Atenuantes y Agravantes son
factores asociados al comportamiento del
infractor.
Esta variable esta ajustada a la Ley 1333 de 2009.
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Circunstancias Agravantes
Circunstancias Agravantes (A)
Valor
Reincidencia (donde n = número de reincidencias)
0,2 x n
Obtener provecho económico para sí o un tercero
0,2
El incumplimiento total o parcial de las medidas preventivas
0,2
Cometer la infracción para ocultar otra
0,3
Rehuir la responsabilidad o a atribuirla a otros
0,5
Obstaculizar la acción de las autoridades ambientales
0,5
Que la infracción genere daño grave al medio ambiente
0
Infringir varias disposiciones legales con la misma conducta
0
Atentar contra recursos naturales ubicados en áreas protegidas, o declarados en alguna categoría de amenaza o en
peligro de extinción, o sobre los cuales existe veda, restricción o prohibición
0
Realizar la acción u omisión en áreas de especial importancia ecológica
0
Que la infracción sea grave en relación con el valor de la especie afectada, el cual se determina por sus funciones
en el ecosistema, por sus características particulares y por el grado de amenaza a que esté sometida
0
Las infracciones que involucren residuos peligrosos
0
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Circunstancias Atenuantes
Circunstancias Atenuantes
Valor
a) Confesar a la autoridad la infracción
-0.25
b) Resarcir o Mitigar por iniciativa propia
-0.6
c) Que no exista afectación a los recursos naturales, al paisaje o a la salud humana
Si se presentan Atenuantes a) y b), la suma será máximo
Se valora Riesgo
-0.7
Restricciones
Circunstancia
Máximo valor a tomar
Dos agravantes
0.6
Tres Agravantes
0.62
Cuatro Agravantes
0.65
Cinco Agravantes
0.7
Suma de agravantes con atenuantes
Circunstancia
Si existe un atenuante donde no hay daño al medio ambiente (c)
Valor a tomar
Se evalúa el Riesgo
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Costos de verificación
Multa  B  (  Af )  (1  A)  Cv   Cp
Variable
Descripción
Los Costos de verificación son los costos en los que incurre la Autoridad
Ambiental durante todo el proceso sancionatorio. Tiene en cuenta los
costos de obtención de información y de imposición de la sanción.
Cv
Costos de
verificación
Por tanto se toman en cuenta todos los gastos en que incurre la entidad
para verificar los hechos materia del proceso sancionatorio:
Las variables que se incluyen son:
• Gastos por honorarios
• Gastos de viaje
• Gastos asociados
• Gastos de administración
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Costos de verificación
C v   Gh  Gv  Gd  Ga 
Donde:
Cv: Costos de verificación
Gs: Honorarios profesional(es) ($)
Gv: Gastos de viaje(s) ($)
Gd: Gastos asociados ($)
Ga: Gastos administrativos ($)
Se requiere:
Número, categoría y costos de los profesionales
Duración del procedimiento (horas)
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Costos de verificación
Honorarios
•
n: número de profesionales por honorario, según categoría.
Viáticos y Gastos de viaje
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Costos de verificación
•
Gastos Asociados ($): Sumatoria del valor de los demás procedimientos incurridos
por la autoridad ambiental.
•
Gastos Administrativos: tarifa anual establecida por MAVDT
– Según Resolución 015 de 2009, en 25%.
Nota: Si se ha cobrado el costo de verificación con anterioridad se asume Cv = 0
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Capacidad Socioeconómica del Infractor
Multa  B  (  Af )  (1  A)  Cv   Cp
COMPONENTES
DESCRIPCIÓN
Hay que tener en cuenta que la función de
multa esta orientado a grupos poblaciones
diferentes, por tanto las características
particulares de la persona han de tenerse en
cuenta al momento de imponer la sanción.
Cp
Capacidad Socioeconómica
del Infractor
Se tienen en cuenta tres tipos:
• Persona natural
• Entes territoriales y/o entidades públicas.
• Persona jurídica.
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Capacidad Socioeconómica del Infractor
Personas Naturales
SISBEN
Zona = 1 o 2 Cabecera o Centro Poblado
El SISBEN permite el ordenamiento de personas y familias de
acuerdo con su estándar de vida, medido por un número que
varía entre 1 y 100. Para calcular este número se usan una
serie de variables que identifican las condiciones de vida de los
hogares (vivienda, educación, afiliación a salud, actividad, entre
otras). Actualmente la base de datos consolidada registra
34.161.915 personas encuestadas en todos los niveles con
corte a noviembre de 2.008 (DNP, 2009)
Puntaje
Nivel
Capacidad de pago
>= 0.0000 <= 11.0000
1
0.01
> 11.0000 <= 22.0000
2
0.02
> 22.0000 <= 43.0000
3
0.03
> 43.0000 <= 65.0000
4
0.04
> 65.0000 <= 79.0000
5
0.05
> 79.0000 <= 100.0000
6
0.06
Zona = 3 Rural disperso
Puntaje
Nivel
Capacidad de pago
>= 0.0000 <= 17.5000
1
0.01
> 17.5000 <= 32.0000
2
0.02
> 32.0000 <= 51.0000
3
0.03
> 51.0000 <= 100.0000
4
0.04
Para desplazados, indígenas y desmovilizados
Puntaje
Nivel
Capacidad de pago
Por ser población especial no
poseen puntaje, ni nivel.
Sin dato
0.01
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Capacidad Socioeconómica del Infractor
Ponderador
Capacidad de
Pago -Sector-
Microempresa
Pequeña
Mediana
Grande
Transporte por tubería
1
0,25
0,5
0,75
1
Transporte de energía
1
0,25
0,5
0,75
1
Telefonía y redes
1
0,25
0,5
0,75
1
Fabricación de vehículos automotores y sus partes
1
0,25
0,5
0,75
1
Fabricación de telas y actividades relacionadas
1
0,25
0,5
0,75
1
Fabricación de productos de cemento, hormigón, yeso y cal
1
0,25
0,5
0,75
1
Fabricación de papel, cartón y derivados
1
0,25
0,5
0,75
1
Extracción de petróleo crudo y de gas natural
1
0,25
0,5
0,75
1
Construcción de obras residenciales
1
0,25
0,5
0,75
1
Comercio al por menor
1
0,25
0,5
0,75
1
Comercio al por mayor
1
0,25
0,5
0,75
1
Carbón y derivados
1
0,25
0,5
0,75
1
Bebidas
1
0,25
0,5
0,75
1
Construcción de obras civiles
1
0,25
0,5
0,75
1
Actividades diversas de inversión y servicios financieros
1
0,25
0,5
0,75
1
Tabaco
0,9
0,225
0,45
0,675
0,9
Radio y televisión
0,9
0,225
0,45
0,675
0,9
Productos de plástico
0,9
0,225
0,45
0,675
0,9
Personas Jurídicas
Esta clasificación se tomo de la
SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES,
la cual muestra el comportamiento de las
5.000 empresas por sector del país en
relación a sus utilidades.
Tamaño de las empresas:
Grande: Mas de 200 trabajadores.
Mediana: entre 50 y 200 trabajadores.
Pequeña: entre 50 a 100 trabajadores.
Microempresa: menos de 10
trabajadores.
Al cruzar los sectores con el tamaño de la
empresa se obtiene la función subjetiva
para las personas jurídicas.
Sector económico
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Capacidad Socioeconómica del Infractor
Entes territoriales y/o entidades públicas
Municipios
Categoría
Nº de Habitantes
Ingresos anuales de libre
destinación (SMMLV)
Capacidad de
pago
Esta clasificación tiene su fundamento jurídico en el
Especial
Superior o igual 500.001
Más de 400.000
1
art. 320 de la Constitución: “La ley podrá establecer
Primera
100.001 – 500.000
100.000 – 400.000
0.9
categorías de municipios de acuerdo con su población,
Segunda
50.001 – 100.000
50.000 – 100.000
0.8
Tercero
30.001 - 50.000
30.000 – 50.000
0.7
Cuarta
20.001 – 30.000
25.000 – 30.000
0.6
geográfica, y señalar distinto régimen para su
Quinta
10.001 – 20.000
15.000. – 25.000
0.5
organización, gobierno y administración”. Con base en
Sexta
Igual o inferior a 10.000
No superior a 15.000
0.4
recursos fiscales, importancia económica y situación
la autorización que contiene el texto trascrito, la ley 617
Departamentos
Categoría
Nº de Habitantes
Ingresos anuales de libre
destinación (SMMLV)
Capacidad de
pago
Especial
Superior o igual a 2.000.000
Mas de 600.000
1
Para el Departamento administrativos, Ministerios,
Primera
700.001 – 2.000.000
170.001 – 600.000
0.9
Empresas de la nación, Entidades descentralizadas
Segunda
390.001 – 700.000
122.001 – 170.000
0.8
Tercero
100.001 – 390.000
60.001 - 122.000
0.7
Cuarta
Igual o inferior a 100.000
Igual o inferior a 60.000
0.6
de 2000, art 2º .
a nivel nacional , Cp = 1
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Modelación Matemática Evaluando Riesgo
Multa  B  (  R )  (1  A)  Cv   Cp
B: Beneficio ilícito esperado
α: Factor de ajuste
R: evaluación del riesgo
A: circunstancias agravantes y atenuantes
Cv: Costos de verificación
Cp: Capacidad socioeconómica del Infractor
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Evaluación del Riesgo
Riesgo (r) = p(Af) x I(Af)
Riesgo es la probabilidad de ocurrencia de una afectación multiplicado por la
importancia de la afectación si ocurriera:
p(Af): Probabilidad de ocurrencia de la afectación
I(Af): Importancia de afectación
Es válido para actividades reguladas como normas de seguridad y manejo de
residuos sólidos, líquidos y/o vertimientos.
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Evaluación del Riesgo
Variables del Riesgo
Probabilidad de
ocurrencia
Criterio
Importancia de la afectación
Valor
Criterio
Valor de importancia
Nivel de Impacto
Muy Alta
10
Irrelevante
1
2
Alta
8
Leve
9 – 20
4
Moderada
6
Moderado
21 – 40
6
Baja
4
Severo
41 – 60
8
Muy Baja
2
Crítico
61 – 80
10
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Evaluación del Riesgo
Matriz de Riesgo
Probabilidad / Afectación
Irrelevante
Leve
Moderado
Severo
Crítico
Muy alta
20
40
60
80
100
Alta
16
32
48
64
80
Moderada
12
24
36
48
60
Baja
8
16
24
32
40
Muy baja
4
8
12
16
20
En el caso en que la infracción no genere potencialmente ningún tipo de impacto, el riesgo
tomará valores entre 1 y 3, según la IMPORTANCIA del incumplimiento 1<R<3.
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Aplicativo
Características:
•
Interfaz sencilla
•
Amigable con el usuario
•
Permitirá consultas automáticas según tipo de infractor y sector
•
Vinculado a una base de datos SQL Server 2005
•
Puede ser manejado por una persona con conocimientos básicos de computación
(Word, Excel, búsquedas en internet)
•
USUARIO FINAL: Ingresa información, obtiene el monto a cobrar por la infracción
ambiental y puede realizar consultas.
•
Se puede integrar a otros aplicativos
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Identificación de la Empresa
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Ingreso de variables al aplicativo
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Identificación de Agravantes y Atenuantes
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Estimación de la afectación ambiental
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Gracias !
Juan David Mora
[email protected]
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