Administración del Gasto de los
Ingresos Mineros
OPTIMIZACIÓN DE BENEFICIOS
SOCIO-ECONÓMICOS
SANTO DOMINGO
15 de Septiembre del 2014
Medidas Tributarias
El enfoque principal de nuestro trabajo es en los
posibles beneficios no tributarios.
Pero hay una relación entre los dos
Por lo cual puede ser útil hablar un poco de
ciertos aspectos de los posibles beneficios
tributarios
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Miembros del IGF
Un Delicado Equilibrio
Los impuestos sobre la industria deben ser:
Bastante bajo
Bastante bajo
animar
animar inversión,
inversión, pero..
pero..
Bastante alto hacer
verdadera
devolución en la
extracción
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Tres Temas
Existen al menos tres potenciales problemas en utilizar los flujos de
Ingresos a raíz de impuestos sobre la minería de los recursos naturales
para financiar el desarrollo:
[1] los impactos de la minería comienzan antes de que hayan ingresos
disponibles para capacitar o satisfacer los costos de administración de
los mismos;
[2] los flujos pueden ser inestables e impredecibles; y
[3] podría ser preciso manejar los impactos de la minería mucho después
de que los ingresos se acaben.
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Tres Temas
Cuando un porcentage de estos ingresos esta
destinado al nivel local, para programas de
desarrollo, estos tres problemas afectan
tambien a los gobiernos locales
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Un Delicado Equilibrio
• Los impuestos a los minerales deben balancear los intereses
del Estado con los del Inversionista conforme a diferentes
modelos de flujos de ingresos:
Estado
Inversionista
Comienza temprano
Comienza tan tarde como sea
posible
Es estable
Varía según el precio de la
commodity y las ganancias
Se extiende por mucho tiempo
en el futuro
Termina cuando no hay más
ingresos que lo respalden
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Una Sugerencia
Sugerimos que entender y manejar bien estos problemas resulta clave para lograr una
mayor aceptación social de la actividad minera a nivel local (y nacional).
 Pedir a las comunidades que acepten impactos muy perturbantes hoy a cambio de
promesas de beneficios en algún momento futuro es un mensaje muy difícil de
“vender”
 Acordar determinado nivel de beneficios, y luego volverse atrás y pedir a las
comunidades que acepten menos porque los precios han bajando genera falta de
confianza
 Los gobiernos no desean subsidiar proyectos no rentables porque no pueden
enfrentar las consecuencias sociales del cierre de los mismos
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Tema 1: Los Impactos Comienzan
Antes que los Ingresos
• Los impuestos al desarrollo de minerales a comienzos
del ciclo del proyecto puede resultar difícil para las
empresas, cuando no hay ingresos con los cuales
puedan pagarse estos impuestos.
• Tratar de manejar los impactos del desarrollo sin una
corriente de ingresos para pagar dicha gestión es por
lo menos igualmente difícil para el gobierno.
• Pero la capacidad debe ser desarrollada antes, y no
después, de que los proyectos estén en línea.
• ¿El gobierno debe estar preparado para gastar dinero
en esta tarea? ¿De dónde ha de provenir este dinero?
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Tema 1: Los Impactos Comienzan
Antes que los Ingresos
• El desarrollo tiene impactos significativos aún antes
de que la mina genere algunos ingresos para
manejarlos.
• Estos impactos pueden incluir:
– Redes de carreteras e infraestructura
– La migración crea una mayor demanda de viviendas,
escuelas, energía y agua
– Temas de salud
– Impacto en los medios de vida tradicionales
– Desplazamiento o reasentamiento de poblaciones
– Pérdida de biodiversidad – y muchos más
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Tema 1: Los Impactos Comienzan
Antes que los Ingresos
• Estos impactos también pueden incluir:
– Impactos culturales
– Una preocupación de no reconocimiento de títulos a las
tierras
– Una preocupación de no reconocimiento de usos de agua
– Aumento de los precios de artículos básicos de consumo
– Transición de una relativa igualdad económica a
condiciones de desigualdad
– Impactos sobre el equilibrio de género
– Y muchos más
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Tema 1: Los Impactos Llegan Antes que
los Ingresos
Los impactos pueden ser mucho mayores en los
países en desarrollo, que a menudo carecen de
infraestructura y conocimientos especializados.
• ¿Cuándo empiezan los impactos?
• ¿Cómo se pueden gestionar los impactos sin
recursos?
• ¿Cuando comienzan los ingresos?
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Ingresos del Proyecto
• Flujo de Dinero en Efectivo – Vida del Proyecto
80000
60000
40000
20000
Exploration
Feasiblilty
Construction
Production
Closure
0
-20000
-40000
-60000
-80000
-100000
-120000
1
3
5
7
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9 11 13 15 17 19 21 23 25
Tema 1: Los Impactos Llegan Antes que
los Ingresos
¿Pueden llegar más pronto los beneficios no
tributarios que los beneficios tributarios?
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Tema 2: Inestabilidad en los Flujos de
Ingresos
Resulta extremadamente difícil basar una estrategia de desarrollo
nacional o regional en flujos de ingresos que dependen de precios
de minerales notablemente volátiles :
– Las empresas pueden intentar endosar, tanto como sea posible, el riesgo
de la volatibilidad de los precios a los gobiernos receptores, lo cual puede
dar como resultado ingresos que sean aun más volátiles que los precios de
los commodities.
– La capacidad y planificación del gobierno a menudo son inadecuados para
tratar la volatibilidad de los precios.
– Los Fondos de Estabilización podrían mitigar los impactos de la
fluctuación de precios, pero resulta dificil implementarlos con éxito.
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Precio de Estaño
Precio de Plata
Silver Institute
Tema 2: Inestabilidad en los Flujos de
Ingresos
• ¿Cuánto de este riesgo puede absorber el
gobierno?
• ¿Cuánto pueden absorber los inversionistas en
la minería?
• ¿Y las comunidades?
• ¿Cuánto pueden absorber los consumidores?
• ¿Puede el gobierno tomar medidas para
reducir este riesgo?
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Tema 2: Inestabilidad en los
Flujos de Ingresos
Depende de la estructura, pero hay estructuras
tributarias en que la inestabilidad de ingreso al estado
es mayor que la inestabilidad de ganancias a la
empresa
 El precio cae 20 por ciento
 Las ganancias caen 50 por ciento
 ¿Y el ingreso al estado? ¿O a la comunidad? ¿Cae 80
por ciento?
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Tema 2: Inestabilidad en los Flujos de
Ingresos
¿Qué parte de este riesgo debe tomar la empresa?
¿Qué parte del riesgo puede abosorbar el estado?
¿Qué parte del riesgo pertenece a las comunidades?
¿Las empresas y gobiernos y comunidades
consideran este riesgo de manera diferente? ¿Cómo?
¿Porqué?
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Tema 2: Inestabilidad en los Flujos de
Ingresos
• ¿En qué medida la nación depende de este
commodity?
• ¿Este proyecto es el único productor de este
commodity? ¿O uno de tantos?
• ¿Cómo afecta esto al juicio del gobierno para
establecer cuánto podrá absorber de la
volatibilidad de los precios?
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Tema 2: Inestabilidad en los Flujos de
Ingresos
¿Son menos inestables los beneficios no
tributarios?
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Tema 3: Impactos Después del Cierre
• Aun después del cierre de la mina, pueden continuar
generándose impactos cuyo manejo puede resultar muy
costoso:
– Los impactos ambientales pueden continuar por décadas, si no
por siglos, mucho después de que los ingresos generados por
los impuestos y la producción minera se hayan agotado, dejando
a los gobiernos cortos de fondos para tratar tales impactos.
– El cierre de la mina puede dejar a las poblaciones dependientes
de la misma sin alternativas para obtener sus medios de vida.
– Es necesaria la planificación del cierre de la mina, pero esto
resulta complejo y difícil incluso en los países desarrollados.
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CERRO DE PASCO, PERÚ
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POBLACIÓN: 80.000
ACTIVIDAD
ECONÓMICA: MINIERÍA
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Problemas Ambientales y de Salud
Los altos
niveles de
plomo pueden
causar
enfermedades
auto inmunes,
cancer,
migrañas y
problemas de
concentración
Algunas personas tienen en sangre
3 veces más plomo que el nivel
máximo internacionalmente
establecido por la Organización
Mundial de la Salud (OMS); el 85%
de los niños poseen demasiado
plomo en sangre
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OK TEDI, PAPUA NUEVA GUINEA
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Temas de Descarga de Residuos
La descarga anual de millones de toneladas de residuos mineros ha
dañado el medio ambiente y los medios de vida de 50.000 personas
que viven en o cerca del Río Ok Tedi.
Esto ha modificado el lecho del río, haciendo que lo que antes
era un río lento y relativamente profundo se tornase menos
profundo y la formación de rápidos, alterando así las rutas de
transporte indígenas.
Las inundaciones causadas por la elevación del lecho del río
dejó una capa más gruesa de barro contaminado en las
plantaciones de taro, bananas y palma de sagú que son
productos básicos en la dieta local.
Estos impactos continuarán mucho después de la explotación
minera.
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La población estimada es de 13.800 personas en el pueblo de
Tabubil
2.100 empleados están trabajando en la mina.
La empresas que trabajan por contrato con la compañía
minera emplean aproximadamente 1.500 personas; la
mina también ha empleado a 600 personas como
aprendices y brindó entrenamiento o educación a más
de 3.000 personas.
Las personas aun viven muy cerca de sus tierras y la agricultura
sustenta al 75% de la población. Algunos han emprendido
negocios en recursos naturales tales como caucho, arroz, piña,
ecoturismo, madera o pesca. Pocas personas han hecho una
inversión sustancial en actividades comerciales o educación.
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EL CHINO, NUEVO MEXICO EEUU
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UNA NOTA
PERSONAL
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En las actuales condiciones de mercado, la
minería ha sido suspendida y el concentrador
está siendo conservado en un estado de cuidado
y mantenimiento. Más de 800 trabajadores
fueron despedidos.
Aquellas familias, que han dependido de la
minería para llevar una buena vida durante años
deben encontrar un nuevo trabajo o abandonar
el lugar.
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KONKOLA, ZAMBIA
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La Mina
Konkola está
ubicada en
Chililabombwe
El pueblo tiene una
población reportada de
más de 55.000 donde
casi toda la actividad
económica está
relacionada con la
minería.
No está claro cómo se
está planificando el
aspecto social y
económico del cierre de
la mina.
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EL SALVADOR, CHILE
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Población: 10.000 en el distrito de El
Salvador (7.000 en el pueblo de El Salvador)
Actualmente 1.800 miembros
del personal trabajan en El
Salvador, otros 2.500 empleados
son contratistas y prestadores de
servicios y cerca de mil más
trabajan en transporte público y
otros negocios relacionados con
la mina.
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Playa de relaves
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Temas
Ambientales
Importantes
Cierre de la Mina
La economía de El Salvador está
completamente basada en la minería. Cuando
la mina se cierre otras empresas y servicios
también deberán cerrar. Habrá una alto índice
de desocupación y la mayor parte de la
comunidad deberá mudarse a otro lugar. El
cierre de la mina provocará un efecto dominó
porque no solo tendrá un impacto en el
distrito de El Salvador sino también en otros
distritos y comunidades aledañas a El
Salvador.
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EL DESAFÍO DEL FIN DE LA VIDA
Sin planificación por el cierre, el presión política de
mantener una mina en operación puede ser fuerte,
que nos lleva a muchos ejemplos en que el estado
da subsidios a proyectos no rentables para que no
se cierren:
 Bajando impuestos – a veces a 0
 Bajando normas de seguridad laboral o normas
ambientales
 Amenazas de inestabilidad política
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EL DESAFÍO DEL FIN DE LA VIDA
Los impactos que precisan ser manejados
tienden a continuar después de que los
ingresos cesan de fluir. El gobierno, las
empresas locales y los individuos necesitan
encontrar nuevos medios de vida. La
planificación de este momento debe llevarse a
cabo en una etapa lo más temprana posible.
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PAGANDO LOS IMPACTOS POST CIERRE
¿Es preciso acumular fondos post cierre?
– Para cubrir costos de monitoreo?
– Para lidiar con los legados ambientales?
– Para lidiar con la desarticulación social post
cierre?
– Para el contínuo desarrollo de la comunidad?
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EL FIN DE LA VIDA
¿ Pueden durar más los beneficios no tributarios?
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Tipos Básicos de Impuestos
• Cargos por la Tenencia de Tierras o Aranceles de
Permisos Anuales:
– Los ingresos comienzan inmediatamente
– Relativamente fáciles de administrar
– Pero generalmente bastante bajos ($0.34/km2/año)
• Impuesto de Aduanas:
– Comienzan relativamente temprano (durante la
construcción)
– PERO constituyen aquellos impuestos que a las
empresas no les gusta pagar
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Tipos Básicos de Impuestos
• Regalías basadas en Unidades:
– Generan ingresos más estables
– Los ingresos comienzan más temprano (cuando
empieza la producción)
– Son relativamente más fáciles de administrar
– A las empresas a menudo no les gustan porque no
toman en cuenta los costos
– Pueden depender de qué commodity se trate
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Tipos Básicos de Impuestos
• Instrumentos basados en las ganancias:
– Dos amplias categorías
• Impuestos a las ganancias
• Regalías basadas en las ganancias
– Los ingresos comienzan más tarde (cuando la mina se
torna rentable)
– Los ingresos son vulnerables a la fluctuación de
precios
– Los impuestos a las ganancias son los más difíciles de
administrar y monitorear
– El establecimiento erróneo de precios de
transferencia se está convirtiendo en un tema crítico
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Otros Tipos Básicos de Impuestos
• Regalías de “Escala Movil” o Impuestos sobre
las Ganancias Inesperadas
• El Bono por Firmar (“signing bonus”)
• Impuestos “Globales”
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¿COMO SE DESEMPEÑAN NUESTROS TIPOS DE
IMPUESTOS BÁSICOS?
• Al lidiar con necesidades de ingresos
“por adelantado”?
• Al lidiar con la volatibilidad de los precios
y la inestabilidad en los ingresos?
• Al brindar ingresos para manejar el cierre
y temas similares?
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• Transparencia al implementar
las obligaciones
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Monitoreo de Industrias Extractivas
Herramienta Hoja de Ruta
•
•
•
•
•
-
Porqué esta hoja de ruta?
Definición de ‘contrato’
Proceso/Metodología
No hay necesidad de reinventar la rueda: recolección de
material/bases de datos existentes sobre el monitoreo de
contratos
En cada paso del monitoreo de contratos, indique al lector:
Qué necesita saber /material existente
Quién ha hecho esto antes
Recursos/ejemplos/estudios de caso /plantillas adicionales
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¿Contenido de la Hoja de Ruta: Cómo
monitorear los contratos?
 Revisión de documentos pertinentes (contratos, marco legislativo,
ESIAs, CDAs)
 Dónde acceder a los documentos pertinentes
 Cómo entender el contenido de los documentos pertinentes
 Cómo monitorear la implementación de documentos pertinentes: qué
actores recaban datos, encontrar datos públicamente disponibles o
recabar su propia informacion
 Utilización de los datos recabados
 Enfasis en el monitoreo participativo/actores múltiples
 Referencia a organizaciones y expertos que poseen experiencia en
asuntos particulares
 Referencia a otros materiales, plantillas, etc.
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Iconos de temas a monitorear, hacer una distinción entre el sector
petrolífero y minero cuando sea necesario, y otra información y
estudios de caso disponibles
Metodología
• www.goxi.org
• PWYP, RWI, Oxfam, Global Witness, IFC, Cordaid,
Wageningen University, Columbia University
• Designed to answer the question: “If I want to monitor
an EI contract, how do I do that?”
• No need to re-invent the wheel: aggregation and
synthesis of existing material on contract monitoring
• Examples, references to tools and templates
• Partners: IIED, RWI, PWYP, WB Source Book, Oxfam,
Wageningen University, IFC
• End-product available online at www…..org
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Proceso de 9 pasos
• El objetivo del monitoreo es documentar y
recolectar datos sistemáticamente
• En cada paso del proceso de monitoreo de
contratos indique al lector:
- Qué necesita saber?
- Recursos/ejemplos/estudios de caso
/plantillas adicionales
- Iconos para cada tema
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Fuentes Primarias
• The contract monitoring roadmap:
www.contractroadmap.org
• The contract database: www.resourcecontracts.org
• Model Mine Development Agreement 1.0
http://www.mmdaproject.org/presentations/MMDA1_0_1104
04Bookletv3.pdf
• Mining Contracts: How to Read and Understand Them
https://s3.amazonaws.com/s3.documentcloud.org/document
s/1006618/mining-contracts-how-to-read-and-understandthem.pdf
• Mining Community Development Agreements Sourcebook
http://siteresources.worldbank.org/INTOGMC/Resources/mini
ng_community.pdf
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• Presupuesto del Estado y los
Derechos Humanos—Pacto
Internacionál de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales
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Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales
• La República Dominicana firmó el pacto el 4 de enero 1978
• Artículo 2.1: Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se
compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la
asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas
y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en
particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de
los derechos aquí reconocidos.
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Constitución Dominicana
•
•
•
•
•
•
Artículo 14.- Recursos naturales.
Son patrimonio de la Nación los recursos naturales no renovables que se
encuentren en el territorio y en los espacios marítimos bajo jurisdicción
nacional, los recursos genéticos, la biodiversidad y el espectro radioeléctrico
Artículo 17: Aprovechamiento de los recursos naturales.
4. Los beneficios percibidos por el Estado por la explotación de los recursos
naturales serán dedicados al desarrollo de la Nación y de las provincias donde
se encuentran, en la proporción y condiciones fijadas por ley.
Artículo 50: Libertad de Empresa.
El Estado puede otorgar concesiones por el tiempo y la forma que determine
la ley, cuando se trate de explotación de recursos naturales o de la prestación
de servicios públicos, asegurando siempre la existencia de contraprestaciones
o contrapartidas adecuadas al interés público y al equilibrio medioambiental.
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Problemas con declaración y
transparencia
• Aunque la República Domincana es signatario
del pacto, según el Consejo de las Naciones
Unidas del Pacto Internacional de Derechos
Economicos, Sociales y Culturales la República
Dominicana entregó su ultimo reportaje en
2008 , 11 años después que venció en 1999.
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Retos con la medida del desarrollo y de la realización
de los derechos humanos
•Falta de estándares específicos, mensurables y universales de
desarrollo y realización de los derechos humanos.
•Falta de trasparencia en el gasto gubernamental de los ingresos
de las industrias de los recursos naturales.
•Falta de declaración entre el país y Consejo de las Naciones
Unidas del Pacto Internacional de Derechos Economicos,
Sociales y Culturales.
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• La Implementación de los
Estándares EITI en la República
Dominicana
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PRINCIPIOS EITI
• Uso prudente de las ganancias de los recursos naturales ->desarrollo sostenible
• Autoridad soberana en el manejo de los recursos
naturales-->
para el beneficio de los ciudadanos y el interés nacional
• Ingresos por recursos naturales por muchos años; puede
ser dependiente de altos precios
• Entendimiento público sobre los ingresos y gastos del
gobierno puede ayudar al debate público y a informar
sobre opciones para el desarrollo sostenible
• Necesidad de transparencia, para mejorar la administración
financiera y responsabilidad hacia la comunidad.
• Transparencia en el contexto de contratos y leyes
• La transparencia puede mejorar el ambiente de inversiones
• Gobierno es reponsable ante los ciudadanos por el flujo de
ingresos y gastos públicos
• Se requiere un enfoque amplio, trabajable y simple para la
divulgación
• La divulgación debe incluir a la industria extractiva en ese país
• Todos los interesados tiene contribuciones interesantes para
hacer
Other references:
Publish What You
Pay
Publish What You
Lend
Revenue Watch
Institute
FIRMA> CANDIDATO >CUMPLIDOR
EITI
EITI
CON EITI
FIRMA: Gobierno
• Declaración pública inequívoca de intención
• Elección de un líder senior
• Establecimiento de MSG
• Plan de trabajo de MSG
CANDIDATO EITI - REQUERIMIENTOS
PREPARACIÓN
• Interesados múltiples; remover barreras
• Aceptar sobre la materialidad, modelos de informes,
reconciliación, estándares de informes
DIVULGACIÓN
• Informes EITI
DISEMINACIÓN
REVISIÓN Y VALIDACIÓN
PUBLICACIÓN REGULAR de pagos de todas las compañías o
compañías del estado a gobiernos E ingresos recibidos por los
gobierno de las compañías de petróleo, gas y minería ampliamente,
accesible al público, comprensible.
Pagos e ingresos
• Sujeto a monitoreo
• Cotejado por un administrador reconocido y creíble, con
publicación de una opinión, incluídas discrepancias.
Sociedad civil– activa en diseño, monitoreo y evaluación
Un trabajo público, financieramente sostenible, desarrollado por el
gobierno local, con targets mensurables, cronograma, y evaluación,
de potenciales limitaciones
EITI es utilizado más y más como un
sinónimo de compromiso a mejorar en el
gobierno en un país que considera
inversiones, y hace a la implementación
del EITI como parte importante de sus
decisiones de inversión en el sector de
recursos naturales de país post-conflicto
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Administración del Gasto de los Ingresos Mineros Luke