“Evaluación y Perspectivas de
la Contratación Pública ”
bienes, servicios y obras
Ricardo Salazar Chávez
Lima, 2012
Respaldo constitucional
Dispersión contra
Unificación del Sistema
Intersección de ramas
del Derecho
Institucionalidad
Temas colaterales
Perspectivas de Aproximación al
Tema
Son complementarias…
Perspectivas de Aproximación al Tema
Jurídica, Logística,
Económica,
Tecnológica y Política
Complementación de perspectivas a todo nivel:
- Al formular políticas de Estado.
- Al diseñar el Sistema de Contratación Pública.
- Al trabajar dentro de cada entidad.
- Al trabajar dentro de cada proveedor.
- En la actuación de todo actor
Perspectiva Jurídica
• Conceptos esenciales
– Ubicación Contrato Público
dentro del fenómeno del
Poder.
– Relación Subyacente.
– Concepto.
– Previsión Constitucional.
– Objetos contractuales.
– Centros de Interés
Involucrados.
• Procedimientos
– Actos separables.
– Fases de la contratación:
Actos Preparatorios; Procedimiento de
Selección; Ejecución y Liquidación.
– Composición de los
procedimientos de
selección: Clásico, Subasta Inversa,
Convenio Marco. Otras modalidades
derivadas o combinadas.
• Retos Jurídicos del
SEACE
–
–
–
Previsión Normativa Integral
Validez jurídica de los actos.
Solución jurídica a casos de fallas en el
sistema.
Perspectiva Logística
• Gestión de
Contrataciones
– Determinación de necesidades
– Identificación de los mejores
bienes y servicios, mediante
evaluación integral.
– Valor por Dinero.
– Bases de Datos de bienes y
servicios, precios y experiencias.
– Determinación del Valor
Referencial (metodologías,
precios testigo).
– Decisiones tácticas y estratégicas
de gestión logística.
• Tecnificación de
procesos.
–
Aportes de las tecnologías de la
información.
• Integración de los
sistemas
administrativos.
–
–
–
–
–
–
–
Planificación
Presupuesto
Abastecimiento
Contrataciones
Tesorería
Contabilidad
Sistemas
Perspectiva Económica
• Impacto en el Sector
Público
Factor que facilita el gasto
público eficiente y
transparente.
• Impacto en el Sector
Privado.
Oportunidades de negocio
por monto significativo
(25% del Presupuesto del
Estado).
PerspectivaTecnológica
• Revisión de Procesos.
• Aprovechamiento de
las Tecnologías de la
Información.
• Progresión desde
medios manuales hacia
medios informatizados.
Coexistencia
provisional, para evitar
brechas
discriminatorias.
Perspectiva Política
• Grado de continuidad
de la voluntad política
a favor de la eficiencia
y transparencia de la
contratación pública.
– Nivel internacional (tendencia
internacional, inserción en el
proceso de armonización)
– Nivel nacional del estado
– Nivel Regional
– Nivel Provincial
– Nivel Distrital
• Aplicación de
justicia distributiva
para fomentar acceso
de proveedores.
• Participación
Ciudadana
– Acceso a información
– Propuestas Normativas
– Control Social
Conceptos Clave
Necesarios para comprender el tema…
FUNCIÓN
A
D
M
I
N
I
S
T
R
A
T
I
V
A
EN QUÉ CONSISTE
Concretar los fines del Poder
La concreción de los fines del
Poder se hace de varias
maneras:
1.- Reglamentando normas con
naturaleza de ley.
2.- Emitiendo declaraciones de
la Administración Pública de
efectos jurídicos individuales
3.- Organizándose
internamente las entidades
(sistemas administrativos), en
materias de
Planificación
-
Presupuesto
-
Contabilidad
-
Tesorería
-
Abastecimiento
-
Personal
4.- Contratando en ejercicio de
Función Administrativa
5.- Ejecutando materialmente
FORMA
JURÍDICA
Las formas
jurídicas
administrativas:
1.- El reglamento.
PROCEDIMIENTO
Los procedimientos de
naturaleza
administrativa:
2.- El Acto
Administrativo.
1.- Procedimiento
Reglamentario
2.- Procedimiento
Administrativo.
3.- El Acto de
Administración
Interna.
3.- Procedimientos de
Administración Interna.
Éstos son:
-
4.- El Contrato de
la
Administración
Pública.
5.- El Hecho
Administrativo
Procedimiento de
Planificación.
Procedimiento de
Presupuesto.
Procedimiento de
Contabilidad.
Procedimiento de
Tesorería.
Procedimiento de
Abastecimiento
Procedimiento de
Personal
4.- Procedimiento de
Contratación
Administrativa
5.- Técnicas de
Ejecución y
Procedimientos
Normados de
Ejecución
QUIÉN LA EJERCE
La Administración
Pública.
La Administración
Pública está constituida
por los organismos,
órganos y personasórgano, estatales o no
estatales, que ejercer la
Función Administrativa
El organismo se
caracteriza por
constituir una unidad
con personalidad
jurídica propia.
El órgano forma parte
del organismo. No tiene
personalidad jurídica.
Su existencia se la debe
al organismo al cual
pertenece.
La persona-órgano es la
persona natural cuando
ejerce las atribuciones
que se le ha asignado
en el organismo al cual
está incorporado
El Contrato de la Administración Pública
es un instrumento de Gestión Pública
1.
2.
Regulación normativa
Participación directa en las actividades económicas o
sociales
3. Ejecución de su presupuesto por medios propios
4. Colaboración de terceros : este
comprende los
y los Contratos
Administración Pública.
convenios
de
la
Relación Subyacente en el Contrato de la
Administración Pública
L
----------
L
Contrato Derecho
Privado
L ------ L
I
P
Contrato Derecho
Social
P L
P P
-----------
--------------
Contrato de la
Administración
Pública
Formación del Contrato de la
Administración Pública
Acuerdo de Voluntades
Y
Perfeccionamiento
Entidad Pública
Proveedor
Concepto de Contrato de la Administración
Pública
ricardo salazar chávez
• Es el acuerdo de dos o más partes para
crear, regular, modificar o extinguir una
relación jurídica patrimonial, en el cual por
lo menos una de las partes es una entidad
de la Administración Pública.
Normativa Constitucional
El artículo 76º de la Constitución Política
“Contrataciones y
Adquisiciones del Estado.
Las obras y la adquisición de
suministros con utilización
de fondos o recursos
públicos se ejecutan
obligatoriamente por
contrata y licitación, así
como también la
adquisición o enajenación
de bienes.
La contratación de servicios
y proyectos cuya
importancia y cuyo monto
señala la Ley de
Presupuesto se hace por
concurso público. La ley
establece el procedimiento,
las excepciones y las
respectivas
responsabilidades”
Se distingue entre Contratación Privada y Contratación de la Administración Pública.
Objetos contractuales más frecuentes
Objeto
Normativa aplicable
Organismo rector
Legislación de Contrataciones del Estado
OSCE
(Hasta el 31.01.09 era CONSUCODE)
Legislación sobre financiamiento externo
e interno
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
Legislación sobre propiedad del Estado
Superintendencia de Bienes del Estado
Legislación sobre concesiones
PROINVERSIÓN y Organismos Reguladores
(PROINVERSIÓN, OSIPTEL,
OSINERGMIN, OSITRAN, SUNASS, entre
otros)
1. Adquisición de bienes (compra – venta)
2. Servicios en general (locación de servicios)
3. Servicios de Consultoría (locación de servicios)
Incluye:
3.1.- Consultoría
3.2.- Asesoría
3.3.- Estudios
3.4.- Gerencia
3.5.- (otros similares).
4. Ejecución de obras (locación de obra)
5. Arrendamiento a favor del Estado
6. Préstamos a favor del Estado.
Incluye:
6.1.- Préstamos internos.
6.2.- Préstamos externos.
7. Disposición de bienes del Estado
7.1 Venta de bienes del Estado
7.2 Arrendamiento de bienes del Estado
7.3 Afectación en uso
8. Concesión
8.1 Concesión de infraestructura
8.2 Concesión de servicios
9. Personal
Legislación sobre personal de la
Administración Pública
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
(MTPE)
Sujetos e Intereses involucrados en los
Contratos de la Administración Pública
SOCIEDAD
PROMOTORES Y PROTECTORES DEL SISTEMA
ENTIDAD
CONTRATANTE
SECTOR PÚBLICO
Contrato
DESTINATARIOS
DIRECTOS
COMUNIDAD
INTERNACIONAL
CONTRATISTA
SECTOR PRIVADO
Evolución del Sistema
Contractual
(bienes servicios y obras)
Rutas interna y externa …
Evolución General del Sistema 1970 - 2010
Obras
Obras
Obras
Obras
Obras
Obras
Obras
Obras
Bns y Serv
Bns y Serv
Bns y Serv
Bns y Serv
Bienes
Bienes
Bienes
Consultoria
Consultoria
Consultoria
Servicios
Servicios
Servicios
Consultoría
Consultoría
Consultoría
Especial
Especial
Especial
Especial
Especial
Especial
Especial
Especial
Especial
Especial
Especial
Obras
Obras
Bns y Serv
Bns y Serv
Consultoria
Consultoria
Obras
Obras
Bns y Serv
Bns y Serv
Consultoria
Consultoria
Especial
Especial
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
Internac
La Magnitud del Mercado de la de Contratación
Pública,
sobre bienes, servicios y obras
• Aproximadamente 113,000
procesos de contratación
anuales.
• Aproximadamente 29,000
millones de nuevos soles de
contratación en todo el país
(tendencia: 40% en bienes, 30%
en servicios y 30% en obras).
• Equivale aproximadamente al
14.4% del PBI.
• Absorbe, aproximadamente el
25% del Presupuesto del Estado
(similar a tendencia mundial).
• Cerca de 2,817 entidades
contratantes.
• 220,000 proveedores
inscritos,
aproximadamente
(200,000 en bienes y servicios y
20,000 en obras y ejecución de
obras).
Es una amplia zona
de oportunidades
de negocio
LAS CIFRAS
Tendencia general
LICITACIÓN PÚBLICA
73%
S/. 29,000
MILLONES
27%
CONCURSO PÚBLICO
2,817 ENTIDADES
220,000 PROVEEDORES potenciales
ADJ. DIRECTA PÚBLICA
ADJ. DIRECTA SELECTIVA
ADJ. MENOR CUANTÍA
11%
113 MIL
PROCESOS DE
SELECCIÓN,
aprox.
89%
Caso especial: las Mypes
•
•
•
•
98% de establecimientos urbanos y rurales
45% del PBI, aproximaddamente.
Más del 75% de empleos generados
Son agentes dinámicos de los mercados
nacionales, regionales y locales
• Constituyen una zona amplia de inclusión
social y económica
• Más del 40% del monto
de las contrataciones
del Estado es asumido
por las mypes.
• 35% del monto total
de Clásico y Subasta
Inversa, y
• 38% de monto total por
convenio marco
Mype:
Microempresa: Máximo 10 trabajadores y
ventas anuales (año anterior) hasta 150 UIT
Pequeña empresa: Hasta 100 trabajadores y
ventas anuales (año anterior) hasta 1700 UIT
• La participación de la MYPE en el total de la
contratación pública del año 2011, es decir,
incluyendo todos los regímenes de contratación,
asciende a 34.9%. El número de MYPE (incluyendo
consorcios integrados exclusivamente por MYPE)
que han ganado alguna buena pro en el año 2011 es
de 27,500 lo cual representa el 66.2% del total de
proveedores.(Cifras preliminares)
•
Fuente: OSCE - SUNAT
Participación de la MYPE en el total de las Contrataciones Públicas 2011*
(incluye todos los regímenes, menos convenio marco)
Número
%
Monto Adjudicado
(en Millones de S/.)
%
Micro Empresa (Ventas hasta 150 UIT)
16,178
39.0%
2,755.43
10.6%
Pequeña Empresa (hasta 1,700 UIT)
11,322
27.3%
6,339.74
24.3%
Mediana y Gran Empresa (más de 1,500 UIT)
4,091
9.9%
14,472.72
55.5%
Cuarta Categoría
5,269
12.7%
337.42
1.3%
Entidad Pública
46
0.1%
285.98
1.1%
No domiciliados (Individuales o en Consorcio)
1,211
2.9%
1,333.19
5.1%
No declaró Ventas a Sunat
1,226
3.0%
102.47
0.4%
454
1.1%
56.61
0.2%
1,734
4.2%
388.57
1.5%
41,531
100.0%
26,072.12
100.0%
Tipo de Proveedor
Nuevos RUC de 2011
No Declaró o Nuevo RUC 2011
Total general
Fuente: SUNAT 2011 y SEACE
Resultados Preliminares - No incluye Convenio Marco
Sin embargo, la participación de las MYPE en el Régimen General de
Contrataciones (procedimientos clásicos y subasta inversa) alcanza el 41%
Participación de la MYPE,
según régimen de contratación (Año 2011*)
Proced.
Clásico y
Subasta
Exoneracio
nes
Régimen de
Petroperu
Internac /
Convenios
Otros
Regímenes
MicroEmpresa (Ventas hasta 150 UIT)
12.4%
5.5%
1.7%
3.2%
15.0%
Pequeña Empresa (hasta 1,700 UIT)
28.7%
11.5%
4.5%
8.0%
31.6%
Mediana y Gran Empresa (más de 1,500 UIT)
51.0%
61.4%
92.0%
46.5%
40.1%
Cuarta Categoría
1.5%
0.5%
0.1%
1.1%
1.7%
Entidad Pública
0.7%
8.5%
0.0%
0.0%
0.0%
No domiciliados (Individuales o en Consorcio)
4.0%
8.8%
1.6%
40.2%
2.5%
No declaró Ventas a Sunat
0.2%
0.9%
0.0%
0.2%
2.3%
Nuevos RUC de 2011
0.3%
0.1%
0.0%
0.0%
0.2%
No Declaró o Nuevo RUC 2011
1.2%
2.7%
0.1%
0.8%
6.6%
100%
100%
100%
100%
100%
Tipo de Proveedor
Total general
Fuente: SUNAT 2011 y SEACE
* Resultados Preliminares - No incluye Convenio Marco
• Al respecto, del análisis del procedimiento
clásico y subasta inversa, se determina que la
participación de la MYPE es mayoritaria en
las Adj. Menor Cuantía, Adj. Directas Públicas
y Selectivas, en las que oscila entre 51% y
75%, mientras que en los Concursos y
Licitaciones Públicas, su participación es de
26.9% y 22.8% respectivamente.
Participación de la MYPE
en el procedimiento clásico y subasta inversa
(año 2011*)
Tipo de Proveedor
MicroEmpresa (Ventas hasta 150 UIT)
Pequeña Empresa (hasta 1,700 UIT)
Mediana y Gran Empresa (más de 1,500 UIT)
Cuarta Categoría
Entidad Pública
No domiciliados (Individuales o en Consorcio)
No declaró Ventas a Sunat
Nuevos RUC de 2011
No Declaró o Nuevo RUC 2011
Total general
Adj. Menor
Cuantía
Adj. Directa
Selectiva
Adj. Directa
Pública
Concurso
Público
Licitaciones
Públicas
20.3%
33.5%
12.6%
5.3%
3.1%
31.4%
41.9%
54.3%
21.5%
19.7%
38.0%
16.3%
31.0%
66.9%
69.0%
3.4%
3.0%
1.2%
0.9%
0.3%
1.4%
0.1%
0.0%
0.0%
0.9%
1.8%
0.1%
0.1%
5.2%
6.8%
0.8%
0.3%
0.1%
0.0%
0.0%
0.5%
0.8%
0.2%
0.0%
0.0%
2.3%
4.1%
0.5%
0.0%
0.1%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
100.0%
Fuente: SUNAT 2011 y SEACE
* Resultados Preliminares - No incluye Convenio Marco
Para el caso de Convenio Marco, la participación de las MYPE
en el monto de las órdenes de compras aceptadas
o atendidas al 31 de diciembre de 2011, alcanza a 38.1%
Se aprecia que sólo 14 de las 106 empresas que atendieron
alguna orden de compra congregaron el 61.9% del total
comprado a través del catálogo electrónico.
Tipo de empresa
Número de
empresas
Monto total (En millones
de S/.)
%
Micro-empresa
44
7.28
8.2%
Pequeña-empresa
48
26.44
29.9%
Grande y mediana
14
54.69
61.9%
Total general
106
88.40
100%
Fuente: SUNAT 2011 y SEACE
Resultados Preliminares – No incluye las órdenes de compra giradas al 31/dic/2011 y
atendidas a lo largo de enero 2012
Fases de la Contratación
Programación y
Actos
Preparatorios
Procedimiento
de Selección
Ejecución
contractual y
Liquidación
Régimen General
Programa
ción
y Actos
Preparato
rios
Ejecución
contrato
y Liqui
Procedimiento de Selección
• Plan Anual de
Contrataciones
Conv
• Determin de
necesidades.
Clásico
• Elaboración
de Bases.
Observ
Present
Propuest
Evaluac
Propues
Adjudic
Suscr
contrat
• Ejecución de
prestaciones
• Declarac
conformidad
• Designación
Comité
Especial.
Consul
dación
Subasta
Inversa
Conven
Marco
• Liquidación.
R. Paralelo
BID y Banco
Mundial
JBIC, AID,
UNOPS, OIM,
OEI,
Especiales,
DU, otros
¿Qué debemos encontrar en el
SEACE?
Plan Anual de
Contrataciones
Procesos de
Selección
Exoneraciones
Contratos
Información
Estadística
Procesos de Selección bajo el D.L.1017
•Modalidad Clásica Presencial
•Modalidad Clásica Electrónica (A.M.C. Servicios)
•Otras Modalidades
•Subasta Inversa Presencial
•Subasta Inversa Electrónica
•Convenio Marco
Procesos de PETROPERU.
Procesos de selección por encargo a Organismos
Internacionales, administración de recursos y
prestamos y donaciones.
Procesos de Selección bajo Regímenes Especiales
Tracking de convocatorias: email, RSS, website
¡Todo!
Líneas de Acción Inmediata
•Procesos
•Tecnología
•Personas
•Institucionalidad
La Agenda de la Contratación
Pública en el Perú y en el Mundo
Tendencia Actual de la Contratación
Pública
Tendencia Actual para la Contratación
Pública
Aplicación del
Principio de Valor
por Dinero
Formación de
Capacidades,
Profesionalización y
certificaciones
(nacionales y globales)
Promoción de
Contratación
Pública para el
Desarrollo
Sustentable.
Integración de los
sistemas de
contrataciones a nivel
regional y global
Establecer un proceso
de rendición de
cuentas
Todos los temas simultáneamente
para el Desarrollo del Sistema
La Agenda Específica
Agenda Considerando la Metodología para la
Evaluación de los Sistemas de Adquisiciones
Públicas
• 04 Pilares:
1.
2.
3.
4.
Marco Normativo .
Marco Institucional y capacidad de gestión.
Capacidad Operativa del Mercado.
Integridad y Transparencia
• 12 Indicadores
• 54 Sub Indicadores
• Puntaje: 3 – 0: Cumplimiento:
–
–
–
–
3: Total
2: Parcial (requiere mejoras)
1: Mínimo (debe trabajarse mucho)
0: Falta
Sistema
Legal
Inst
Oper
Integ
Formación de Capacidades
Factor imprescindible …
Formación de Capacidades en
Contratación Pública
Masiva
Universo de 250,000
personas
Osce, alianzas,
continental, global
Permanente
Concepto invasivo y de
disposición inmediata
De Calidad
El impacto es la mejora
contínua de la
Contratación
Profesionalización
–Difusión
–Capacitación
•Nivel Básico
•Nivel Perfeccionamiento
•Nivel Especialización
Certificaciones
-Por mandato jurídico
-Nacionales, regionales,
globales
Institucionalidad necesaria del
Sistema
Más fortalecidos, mejor …
Relaciones Entre Actores Clave
SOCIEDAD
PROMOTORES Y PROTECTORES DEL SISTEMA
ENTIDAD
CONTRATANTE
SECTOR PÚBLICO
Contrato
DESTINATARIOS
DIRECTOS
COMUNIDAD
INTERNACIONAL
CONTRATISTA
SECTOR PRIVADO
EJES
ESTRATEGICOS
OBJETIVOS
ESTRATÉGICOS
AGENDA
Sistema de Contratación
Pública
Gestión
Servicios
Integración
Mejorar sistema e integrar
procesos de abastecimiento
estatal.
Lograr alta calidad para
cumplir fines institucionales.
• Comisiones con Sistemas
vinculados (siaf 2, etc.)
• Nuevas modalidades.
• Revisión procesos y tics
• Capacitación constante de
todos
• Comunicación horizontal
Optimizar los servicios para
que usuarios reconozcan al
OSCE como aliado para
gestión
eficiente
y
transparente.
• Acercamiento al usuario en
todo servicio
• Informatización sostenida
Fortalecer
liderazgo
de
contratación
pública
en
integración internacional.
• Impulso a RICG
• Participación TLCs
• Impulso Red Mundial de
Compras Públicas
La Agenda General
Rutas múltiples simultáneas, nacional, continental y
global
Sistema Nacional Peruano
- Coherencia interna
- Atender situaciones
especiales
Sistemas de los países del
Continente
-Armonización de principios,
procedimientos, prácticas.
- Integración de sistemas de
contrataciones.
-Mejoramiento y monitoreo
- Red continental
Sistemas de los países del Mundo
- Armonización.
- Mejoras y Monitoreo
- Red Mundial
Muchas Gracias
Ricardo Salazar Chávez
[email protected]