GOBIERNO DE CHILE
MINISTERIO DE HACIENDA
DIRECCIÓN DE PRESUPUESTOS
CRECIMIENTO DEL GASTO FISCAL (?)
Y AUMENTO DE IMPUESTOS (??)
Mario Marcel
Director de Presupuestos, Ministerio de Hacienda
Asociación de Ingenieros Comerciales de la Universidad de
Chile,Junio 2003
CONTENIDO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
¿Crecimiento fiscal?
Los ingresos fiscales
Estructura del gasto
¿Cómo se ha reestructurado el gasto público?
Oportunidades, límites y desafíos de las
reasignaciones de gastos
Comentarios finales
2
¿Crecimiento Fiscal?
Ingresos Tributarios 1987-2003
como porcentajes del PIB
20,0
18,0
17,9
16,4
16,2
16,0
16,9
14,7
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001 2002
2003
3
¿Crecimiento Fiscal?
Proyecciones Ingresos Tributarios 2001-2006
como porcentajes del PIB
17,5%
17,0%
16,5%
16,0%
15,5%
15,0%
2001
2002
2003
Sin Acuerdos sin Alzas
2004
Solo Acuerdos
2005
2006
Con Acuerdos y con Alza
4
¿Crecimiento Fiscal?
Gasto Público Gobierno Central como % del PIB
efectivo y potencial.
1987-2003
30,0
25,3
25,0
21,6
22,7
22,6
19,9
20,0
15,0
10,0
5,0
0,0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
G/PIB Efectivo
G/PIB Potencial
5
¿Crecimiento Fiscal?
Perspectivas de la evolución del gasto público bajo
escenarios alternativos y con regla de política
La regla de política impone límite al crecimiento del gasto
público, determinada por comportamiento de ingresos
estructurales.
Depende de evolución de: PIB potencial, precio del cobre de
largo plazo, medidas tributarias y comportamiento de ingresos
no tributarios.
6
¿Crecimiento Fiscal?
Perspectivas de la deuda pública en escenarios
alternativos: Escenario: Ciclo normal con brecha de
nivel de PIB positiva entre 2007 y 2010
50%
43,90%
40%
30%
20%
15,73%
10%
0,84%
0%
1989 1990
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
7
¿Crecimiento Fiscal?
Conclusión:
Aún con modificaciones tributarias, difícilmente el gasto
público va a acelerar su crecimiento.
Pero, regla de política también advierte y fuerza definiciones
cuando se prevé reducciones estructurales de los ingresos
fiscales.
En otras palabras, obliga a tomar decisiones a tiempo sobre
cambios en ingresos o gastos que afectan el tamaño el Estado.
8
Estructura de los Ingresos Fiscales
Ingreso Total Gobierno Central: 1987-2002
Composición. Años Seleccionados
1987
Ingresos Tributarios Netos
Cobre Neto de FCC
Otros Ingresos
Total
1989
1996
1999
2002
65,9
63,8
76,6
73,4
76,1
4,6
8,1
3,1
3,2
3,4
29,4
28,2
20,2
23,4
20,5
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
9
Estructura de los Ingresos Fiscales
Composición de los Ingresos Tributarios Netos: 1987-2002
(cifras en porcentaje)
1987
1989
1996
1999
2002
Impuestos a la Renta
14,5
18,2
23,6
22,6
27,7
Impuesto al Valor Agregado
45,1
45,9
47,9
48,4
48,4
Impuestos a Productos Específicos
15,5
11,8
11,0
14,1
13,7
Impuestos a los Actos Jurídicos
7,0
8,2
3,8
4,2
4,4
Impuestos al Comercio Exterior
14,5
14,8
11,9
9,2
5,7
Otros
3,4
1,0
1,8
1,4
0,2
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
10
Estructura de los Ingresos Fiscales
Modificaciones Tributarias Aplicadas desde 1999
Al alza del A la baja
Total
nivel
del nivel
Acumulado
impositivo impositivo
(1) Modificaciones contempladas en la Ley de Pensiones
Ley 19.578 de 1999
-16
-16
(2) Rebaja de la tasa general arancelaria
Ley 19.589 de 1999
-300
-316
(3) Aumento del Impuesto a las Gasolinas
Ley 19.589 de 1999
122
-194
(4) Aumento del Impuesto de Timbres y Estampillas en operaciones de crédito
Ley 19.589 de 1999
105
-89
(5) Crédito por inversiones Ley Austral
Ley 19.606 de 1999
-5
-94
(6) Rebaja por dividendos hipotecarios DFL2
Ley 19.622 de 1999
-13
-107
(7) Ampliación de la exención del impuesto al lujo y racionalización franquicias para internación
Ley 19.663 de 1999
-39
-146
(8) Ampliación franquicias de la Ley Arica y Parinacota (Ley Arica II)*
Ley 19.669 de 2000
0
-146
(9) Zona franca industrial por insumos mineros en comuna de Tocopilla*
Ley 19.709 de 2001
0
-146
(10) Crédito por donaciones con fines deportivos (Ley del Deporte)
Ley 19.712 de 2001
-13
-159
(11) Reducción neta de tasas en impuestos a las bebidas alcohólicas
Ley 19.716 de 2001
-14
-173
(12) Ampliación de la ley de donaciones con fines culturales (Ley Valdés II)*
Ley 19.721 de 2001
0
-173
(13) Perfeccionamientos legales IVA-Renta en la Ley Contra Evasión ***
Ley 19.738 de 2001
21
-152
(14) Exención del impuesto Timbres y Estampillas para reprogramaciones de créditos hipotecarios** Ley 19.747 de 2001 y
0
-152
Ley 19.840 de 2002
(15) Rebaja compensada del impuesto a la renta de personas naturales
Ley 19.753 de 2001
1
-151
Rebaja impuesto a la renta de personas naturales
-69
-220
Deducción de intereses hipotecarios
-32
-252
Alza compensatoria del impuesto de Primera Categoría
102
-150
(16) Rebaja de impuestos asociados a peajes pagados por buses y camiones
Ley 19.764 de 2001
-29
-179
(17) Ampliación del crédito SENCE
Ley 19.765 de 2001
-13
-192
(18) Mercado de capitales y flexibilización del ahorro voluntario
Ley 19.768 de 2001
-12
-204
SUB TOTAL ACUMULADO
-204
Cambios legales que significan variaciones en tasas o bases de impuestos
Referencia Legal
MEJOR CONTROL DE EVASION
(13) Medidas de la Ley contra evasión y "MiniPlan de Fiscalización" de Ley de Pensiones (Estas Ley 19.738 de 2001y
medidas sólo mejoran la fiscalización de la Evasión y no involucran cambios en las obligaciones legales
19.578 de 1999
de los contribuyentes).
TOTAL ACUMULADO
451
* Cifra estimada inferior a US$0,5 millones.
**Cifra considera que reprogramaciones favorecidas sólo se realizaron dado que existía la ley, por ende la baja impositiva es cero.
***No contabiliza rendimiento de la derogación del crédito de Primera Categoría por contribuciones de bs. raíces (hace permanente la medida que ya estaba en operación).
451
247
11
Estructura de los Ingresos Fiscales
Conclusión
Desde fines de los 80 no sólo se ha recuperado parcialmente la carga
tributaria, sino que se han producido cambios importantes en la
estructura de los ingresos fiscales.
En el caso de los ingresos tributarios se ha generado una composición
más balanceada entre impuesto a la renta e IVA.
Recaudación de impuestos al comercio exterior se ha reducido
fuertemente por rebajas de aranceles y acuerdos comerciales.
Las modificaciones tributarias que han tenido efecto bajo la actual
administración incluyen tanto aumentos como rebajas de impuestos.
En general se avanza hacia una estructura tributaria más eficiente y
equilibrada.
12
Estructura del gasto fiscal
Estructura según objeto del gasto
Gastos Operacionales
Inversion Real + Transferencias de Capital
Prestaciones Previsionales
Transferencias y otros
Intereses de la Deuda
Inversion Financiera
Total
1987
1989
1994
1999
2002
26,6
10,6
28,5
23,7
8,1
2,5
25,3
12,3
28,4
22,0
7,9
4,0
27,3
15,5
27,8
22,1
4,6
2,8
26,4
16,1
29,0
24,9
1,4
2,1
26,0
15,3
29,1
26,6
1,3
1,7
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
13
Estructura del gasto fiscal
Clasificación Funcional: Composición del Gasto
1987
1989
1994
1999
2002
A. FUNCIONES GENERALES
18,9
18,0
17,3
17,7
17,4
A.1 GOBIERNO
A.2 DEFENSA
A.3 JUSTICIA Y SEGURIDAD
3,6
11,1
4,2
3,4
10,2
4,3
3,8
8,6
5,0
3,9
8,1
5,7
4,0
7,4
6,0
B. FUNCIONES SOCIALES
60,1
58,5
64,2
67,9
69,9
B.1 SALUD
B.2 VIVIENDA
B.3 PREVISIÓN
B.4 EDUCACIÓN
B.5 SUBSIDIOS
B.6 OTROS SOCIAL
8,3
3,7
27,7
12,6
4,7
3,1
9,2
4,4
27,8
11,8
2,8
2,5
11,8
5,2
27,6
13,7
2,5
3,4
11,6
4,3
28,3
16,7
2,7
4,3
12,6
3,9
27,8
18,7
2,6
4,3
C. FUNCIONES ECONÓMICAS
12,4
13,5
13,9
13,0
11,5
C.1 PROM. Y REGUL. ACTIV. PRODUCTIVAS
C.2 INFRAESTRUCTURA
7,5
4,9
8,6
4,8
7,6
6,3
6,1
6,9
4,6
6,9
D. OTROS NO ASIGNABLES
0,5
2,2
0,0
0,0
0,0
E. INTERESES DEUDA PÚBLICA
8,1
7,9
4,6
1,4
1,3
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
GASTO TOTAL GOBIERNO CENTRAL
14
Estructura del gasto fiscal
Comparación tasas de crecimiento anual promedio
Clasificación Económica
Gasto Operacional
Inversión
Clasificación Funcional
Funciones Sociales sin Previsión
Defensa
Promedio anual por período en %
1991-1993 1994-1999
2001-2002
9,2
5,8
3,2
19,4
8,1
7,8
13,0
3,0
8,1
4,4
6,1
1,9
15
Estructura del gasto fiscal
Radiografia del Gasto Social por sectores
tasas de variación
Salud
Previsión
Educación
1991-1993 1994-1999 2001-2002
15,6
6,7
6,6
6,1
6,3
2,8
11,9
10,3
8,1
16
Estructura del gasto fiscal
Ingreso Autónomo y Subsidios Públicos por Quintil de Ingreso
(Montos mensuales por hogar en pesos de noviembre del 2000)
1.600.000
1.400.000
1.200.000
1.000.000
800.000
600.000
400.000
200.000
0
I
II
III
Ingreso autónomo**
IV
V
Subsidios
17
Estructura del gasto fiscal
Ingreso Autónomo y Subsidios Públicos por Quintil de Ingreso
(Porcentajes del ingreso total, CASEN 2000)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
I
II
III
Ingreso autónomo**
IV
V
Subsidios
18
Estructura del gasto fiscal
Participación de los Primeros Quintiles en el Presupuesto de Subsidios
Monetarios y Servicios Sociales Básicos: Presupuesto 2003 más Chile
Solidario y Reforma Salud versus Escenario Base (Presupuesto 2000)
Como % del presupuesto adicional
80,0%
76,0%
70,0%
64,4%
60,0%
55,7%
50,0%
40,0%
27,4%
30,0%
24,6%
22,6%
20,0%
10,0%
0,0%
Q1
Subsidios Monetarios
Q2
Servicios Sociales Básicos
Total
19
Estructura del gasto fiscal
Conclusion
Desde fines de los 80 se han producido cambios importantes
en la estructura del gasto público.
Se aprecia en general un crecimiento de la inversión y el gasto
social en educación y salud a costa de los gastos de
operación, el gasto en defensa y en regulación y fomento
productivo.
Esta dinámica ha sido especialmente notoria a partir de 19992000, reflejando esfuerzo por acomodar objetivos de política
en marco fiscal más restrictivo.
20
¿Cómo se ha reestructurado el gasto público?
Presupuesto por Resultados
Discusión
Aprobación
Formulación
Ejecución
Evaluación
21
¿Cómo se ha reestructurado el gasto público?
Sistema de Control de Gestión Vinculado al Presupuesto en Chile
•
•
•
•
•
Indicadores de desempeño (1994)
Evaluación de programas (1997)
Balances de gestión integral (1997)
Programas de mejoramiento de gestión (1998, 2000)
Fondo común concursable (2000)
22
¿Cómo se ha reestructurado el gasto público?
Indicadores de Desempeño
•
Objetivos:
– Mejorar información para fundamentar discusión de resultados y así
posibilitar evaluación de los servicios.
– Apoyar el proceso de formulación de políticas
– Facilitar el establecimiento de compromisos de resultado.
– Indicadores de eficcacia, eficiencia, economía, calidad de servicio
1200
1000
800
600
400
200
0
2001
2002
2003
Indicadores
275
537
1039
Instituciones
72
109
111
23
¿Cómo se ha reestructurado el gasto público?
Evaluación de Programas e Institucional
• Objetivos:
– Generar información evaluativa que apoye la asignación
de recursos y la gestión de los programas.
• Características
– Evaluacion de programas, de impacto e institucional
– Paneles de expertos independientes
– Formato preestablecido, en base a marco lógico
– Diálogo con servicio responsable a lo largo del proceso
– Conclusiones y recomendaciones, con declaración y
compromiso del servicio
– Informes de evaluación al Congreso y en página web
24
¿Cómo se ha reestructurado el gasto público?
Evaluación de Programas e Institucional
N° de Evaluaciones: Período 1997 - 2002
1997 1999
Evaluaciones de Programas
Gubernamentales
Evaluaciones de Impacto
Evaluaciones Comprehensivas del
Gasto
Total
80
80
2000
20
20
2001
2002
Total
18
14
132
2
4
6
1
1
19
139
20
25
¿Cómo se ha reestructurado el gasto público?
Fondo Común Concursable
Fondo Común
Concursable
Presupuesto
vigente
Año t
Presupuesto
Inercial
Año t+1
26
¿Cómo se ha reestructurado el gasto público?
Fondo Común Concursable: Aplicación
Fondo Común Concursable Ppto. 2003
Distribución Porcentual por Función
5%
37%
58%
A. Funciones Generales
B. Funciones Sociales
C. Funciones Económicas
Recursos Asignados: US$136 millones en 116 Programas.
27
¿Cómo se ha reestructurado el gasto público?
Balance de Gestión Integral
Objetivo: dar conocer al Congreso Nacional los resultados de la gestión
anual de los servicios públicos. La importancia de este instrumento radica
en que constituye una cuenta pública y por lo tanto, es el medio a través
del cual la institución da a conocer sus principales logros y desafíos
futuros.
28
¿Cómo se ha reestructurado el gasto público?
Programas de Mejoramiento de Gestión
• Originados en acuerdo gobierno-ANEF 1998
• Base para pago de bono por desempeño institucional
• Sistema reformulado en 2000
• Reforzar el desarrollo de sistema básicos de gestión y cumplimiento de
normas y orientaciones del nivel central, incluído el propio sistema de
control de gestión.
29
¿Cómo se ha reestructurado el gasto público?
Programas de Mejoramiento de Gestión
Áreas
Sistemas
Etapa
Capacitación
RECURSOS HUMANOS
Seguridad en el trabajo
Evaluación de rendimiento
SERVICIO AL CLIENTE
Manejo de reclamos
Burocracia
PLANIFICACIÓN ESTRATEGICA/
CONTROL DE GESTION
AUDITORIA INTERNA
Planificación estratégica / Control de
gestión
DESCENTRALIZACION
Descentralización de programas
ADMINISTRACION FINANCIERA
Contrataciones y adquisiciones
Auditoría interna
Contabilidad
ENFOQUE DE GENERO
Enfoque de genero
30
¿Cómo se ha reestructurado el gasto público?
Eficacia Micro
Instituciones
Principales Avances. Resultados PMG
2002
2001
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
2001
2002
0%
17%
4%
1,50%
17%
17%
3%
66%
79%
80%
31
¿Cómo se ha reestructurado el gasto
público?
Conclusion
Las reasignaciones de gastos ya no operan exclusivamente
mediante límites cuantitativos, sino por la aplicación de
sistema de control de gestión en preparación y discusión del
presupuesto.
Se transita desde presupuesto por insumos a presupuesto por
desempeño.
Sistema de control de gestión ligado al presupuesto más
desarrollado de América Latina, pero se debe aprovechar y
difundir mucho más.
32
Oportunidades, límites y desafíos de las reasignaciones
de gastos
•Desde 2000 se han efectuado importantes
reasignaciones de gastos.
•Mecanismos: fondo común concursable en
presupuesto, reasignaciones y ajustes en transcurso del
año.
•Desde 2000, al menos US$ 800 millones en
reasignaciones.
33
Oportunidades, límites y desafíos de las reasignaciones
de gastos
•Posibilidades futuras dependen de rigideces en
presupuesto.
•Gastos inerciales: determinados por ley, contratos o
inflexibilidades institucionales a la baja.
•Gastos programables: puedes resolverse
discrecionalmente en base a prioridades de gobierno.
•Gastos programables incluyen parte de funcionamiento
(contratas, bs y ss), parte importante del gasto social,
fomento PYME, ciencia y tecnología, cultura, inversión
nueva.
34
Oportunidades, límites y desafíos de las reasignaciones
de gastos
Gastos inerciales por categorías y cifras
(En base a presupuesto 2003)
Total Gasto Público
Total Gasto Inercial
MM$
11.408.175
%
100,0
1. Determinados por Leyes
2. Fijados Contractualmente
3. De Otros Poderes del Estado
4. Asociados a Políticas Socialmente Irreversibles
8.703.425
6.710.070
1.157.425
221.914
614.016
76,3
58,8
10,1
1,9
5,4
Gasto Inercial Expansivo
5.103.025
44,7
35
Oportunidades, límites y desafíos de las reasignaciones
de gastos
Gastos inerciales expansivos y racionalizables
MM $
GASTOS INERCIALES EXPANSIVOS
1. GASTOS RACIONALIZABLES
- Aporte Capredena
- Curativa libre elección
- SIL Fonasa
- Subsidio maternal
- DFL 15 y DL 889
- Resto
2. GASTOS NO RACIONALIZABLES
C omposi ci ón
de l gasto
e xpansi vo
5.103.025
100,0
904.080
408.048
244.965
52.414
86.007
40.873
71.773
17,7
8,0
4,8
1,0
1,7
0,8
1,4
4.198.945
82,3
36
Oportunidades, límites y desafíos de las reasignaciones
de gastos
Casos de gastos racionalizables: subsidios de salud
Subsidio por Reposo Maternal
y Subsidio por Enfermedad Grave de Hijo Menor a un Año
60.000
50.000
40.000
30.000
20.000
10.000
0
1991
1992
1993
1994
1995
Subsidio por Reposo Maternal
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Subsidio por Enfermedad Grave de Hijo Menor a un Año
37
Oportunidades, límites y desafíos de las reasignaciones
de gastos
Conclusion
Existe potencial de reasignaciones y ganancias de eficiencia,
pero no son ilimitadas y, por tanto, no pueden reemplazar a
modificaciones tributarias.
Esfuerzo complementario necesario, pero requiere decisión,
apoyo político y voluntad de modificar statu quo.
38
Comentarios finales
• Avances en transparencia fiscal permiten discutir más en base
a información real que a prejuicios
• Realismo es base esencial para disciplina fiscal: ningún país se
propone generar grandes déficit. Cuando ocurren es porque
alguien se dejó llevar por el voluntarismo o eludió
responsabilidades.
39
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Estructura del gasto fiscal