Curso Métodos de Análisis, Diseño y Evaluación de
Políticas públicas que generan Innovación.
ESAP · EIAPP-CLAD · DNP
Bogotá, 23-27 Agosto 2010
Monitoreo y Evaluación
para la toma de
decisiones:
César Nicandro Cruz
[email protected]
SESION 4. Consideraciones teóricas
(60 min. aprox.)
Cambio político y Gestión
del cambio
Esquema de exposición
Análisis de políticas públicas –monitoreo
y evaluación
Herramientas M&E para demostrar
resultados y rendir cuentas –
implementación de un sistema M&E
Estudio de caso: - Coneval México
Cambio político y gestión del cambio
¿Que es el cambio?
En los sistemas complejos el cambio es el proceso
constante de transformación (por rompimiento,
innovación o ajuste), por mejora (proactivo) o
adecuación y adaptación (reactivo) y que es evidente
al interior del sistema, o en relación con otros
sistemas y con su entorno.
El cambio en los sistemas humanos es una constante
que implica el desarrollo de procesos internos
(cambios en ideas, conocimientos, creencias o
valores) o externos (cambios en los elementos,
partes o estructuras materiales que componen el
sistema), que se retroalimentan entre sí y con el
entorno.
¿Que es el cambio político Policy
change?
El cambio político es la transformación secuencial o abrupta,
incremental o sustantiva, de cualquier de los elementos del diseños que
componen a una política pública:
La definición del problema y de los fines perseguidos
Los beneficios y cargas ser ubicados
La población objetivo y la beneficiaria
Las reglas o lineamientos de operación
Las herramientas (incentivos)
La estructura de implementación que incluye el plan, la organización
interna
Las construcciones sociales de poblaciones objetivo
Las bases o fundamentos (rationales)
Las asunciones subyacentes en la causalidad
Ingram, H. and A. Schneider (1993). Public Policy for Democracy. Rathgeb.
Washington D.C., The Brookings Institution.: 68-91.
El cambio político y el proceso
de las políticas públicas
Desde la ciencia política y la economía se han
generado enfoques teóricos orientados a explicar el
cambio de las políticas
Institutional Rational Choice
Multiple Streams
Advocacy Coalitions
Punctuated Equilibrium
Social Construction
Policy networks approach
Elección racional institucional
Institutional Analysis and Development
Framework - elementos definitorios
Explica la dinámica política condicionada institucionalmente
Individuos como actores racionales
Las políticas públicas son parte del entorno (reglas
institucionales)
El cambio es resultado acciones de los individuos racionales que
buscan mejorar sus circunstancias, predominantemente
incremental
La lógica del cambio opera en cuatro niveles de acción –
cambios que operan dentro del marco de reglas (operacional,
elección colectiva) y que cambian las reglas (constitucional y
metaconstitucional)
Elección racional institucional
Institutional Analysis and Development
Framework - modelo
Condiciones
materiales y físicas
Arena de acción
Atributos de
la comunidad
Situación de
la acción
Patrones de la
interacción
Actores
Criterios
de evaluación
Reglas en uso
Impactos
Marco de Análisis y Desarrollo Institucional IAD: Niveles de análisis y de impactos
SITUACIONES OPERACIONALES
(Provisión, Producción, Distribución, Apropiación, Asignación, Consumo)
Mundo físico
Reglas Operacionales
en uso
Comunidad
SITUACIONES DE ELECCION COLECTIVA
(Prescripción, Invocación, Seguimiento, Aplicación, Imposición de observancia y
obediencia)
Mundo físico
Reglas de elección colectiva
en uso
Comunidad
SITUACIONES CONSTITUCIONALES
(Prescripción, Invocación, Seguimiento, Aplicación, Imposición de observancia y
obediencia)
Mundo físico
Reglas constitucionales
en uso
Comunidad
SITUACIONES METACONSTITUCIONALES
(Prescripción, Invocación, Seguimiento, Aplicación, Imposición de observancia y obediencia)
Mundo físico
Comunidad
Enfoque de corrientes múltiples
Multiple Streams approach - elementos
definitorios
Es una adaptación del garbage can model, se centra
en el análisis de la formación de las políticas
El acoplamiento de los flujos o corrientes sobre
problemas, políticas y del entorno (politics) genera la
apertura de ventanas de oportunidad. El papel de los
empresarios políticos es fundamental
Los flujos operan en un lógica independiente
Enfoque de corrientes múltiples
Multiple Streams Approach - modelo
PROBLEM STREAM
Indicadores
Eventos relevantes
Retroalimentación
Carga de los problemas
POLITICS STREAM
Ideología partidista
Pulso nacional (national mood)
VENTANA DE OPORTUNIDAD
Lógica del acoplamiento
-Consecuencial (eventos externos)
-Doctrinaria (ideologías)
Estilo de decisión (basado en la
cantidad de información disponible)
-Más cauto
-Menos cauto
POLICY STREAM
EMPRESARIOS POLITICOS
Aceptabilidad de los valores
Viabilidad técnica
Integración (configuraciones
institucionales de las redes)
-Acceso
-Modo
-Tamaño
-Capacidad
Acceso a los policy makers
Recursos (tiempo, dinero, energías)
Estrategias de manipulación
- Esquematización (buenos y malos)
- Salami tactics (divide el proceso de
toma de decisiones logrando
acuerdos paso a paso)
- Uso de símbolos
- Imprimación emocional
POLICY
OUTPUT
Enfoque de corrientes múltiples
Multiple Streams approach
Enfoque ideacional, gestación de las ideas y el
cambio
Marco de Coaliciones Promotoras
Advocacy Coalition Framework - elementos
definitorios
Las políticas públicas pueden entenderse como sistemas de
creencias
Loa actores políticos operan en coaliciones, muchas veces en
pugna.
El cambio en el sistema de creencias determina el cambio en las
políticas
Las coaliciones tienen recursos (autoridad formal, opinión
pública, información, tropas listas para movilizaciones, recursos
financieros y habilidades de liderazgo
Las estructuras de oportunidad determinan los alcances de
actuación de las coaliciones, se trata de la política de las
políticas
Marco de Coaliciones Promotoras
Advocacy Coalition Framework - elementos
definitorios
Tipos de cambio político
Aprendizaje orientado
Perturbaciones externas
Shocks internos
Acuerdos negociados
Marco de Coaliciones Promotoras
Advocacy Coalition Framework (2005) - modelo
PARAMETROS RELATIVAMENTE
ESTABLES
1. Atributos básicos del área de
problemas (bienes)
2. Distribución básica de los
recursos naturales
3. Valores socioculturales
fundamentales y estructura
social
4. Estructura constitucional básica
(normas)
EVENTOS (SISTÉMICOS)
EXTERNOS
1. Cambio en las condiciones
socioeconómicas
2. Cambios en la opinión pública
3. Cambios en la coalición
gubernamental sistémica
4. Decisiones políticas e impactos
de otros subsistemas
ESTRUCTURAS DE
OPORTUNIDADES DE LARGO
PLAZO DE LA COALICIÓN
1. Nivel de consenso requerido
para el cambio político sustantivo
2. Grado de apertura del sistema
político
LIMITACIONES DE CORTO PLAZO
Y RECURSOS DE LOS ACTORES
DEL SUBSISTEMA
SUBSISTEMA DE LA POLÍTICA
Coalición A
Policy
Brokers
Coalición B
a) Creencias
b) Recursos
a) Creencias
b) Recursos
Estrategia
Estrategia
Instrumentos de
dirección
Instrumentos de
dirección
Decisiones de las autoridades
gubernamentales
Normas institucionales, distribución de
recursos, y designaciones
Resultados de la política
Impactos
Teoría del Equilibrio lnterrumpido
Punctuated Equilibrium Theory – Politics of
Attention - elementos definitorios
Un solo proceso explica la dinámica política que es la
interacción entre creencias y valores (images) con el
conjunto existente de instituciones políticas (venues),
el cual genera lógicas de estabilidad seguidas de
episodios abruptos de cambio.
La atencion es escasa (atención en paralelo –
subsystem politics – cambio incremental) (atención
en serie – macropolitical agenda – puntuaciones)
Punctuated Equilibrium Theory (graphical representation)
Policy punctuation
(Major policy change)
Macropolitics
Serial information-processing
Positive feedback
Political manipulation
(policy monopoly collapse)
Policy images
Behavioral
Decision Making
Macropolitical
agenda
Patterns of stability
and mobilization
Subsystem
Separated institutions
Ovelapping jurisdictions
Relative open access
to mobilization
Policy issue
politics
Miltilevel Poltical
Institutions
Policy venues
Subsystem Politics
Paralel information processing
Negative feedback
Widely supported image
(policy monopoly)
Policy stasis
(only incremental change)
Construcción Social
Social Construction Theory - elementos
definitorios
La realidad es una construcción social
Los policymakers construyen poblaciones objetivo en
términos positivos y negativos, distribuyen beneficios
y cargas en arreglo a esta construcción
Todas las políticas públicas tienen sus elementos
constitutivos.
Los diseños pasados condicionan la generación de
nuevos diseños
Construcción Social
Social Construction Theory - elementos
constitutivos de las políticas
La definición del problema y de los fines perseguidos
Los beneficios y cargas ser ubicados
La población objetivo y la beneficiaria
Las reglas o lineamientos de operación
Las herramientas (incentivos)
La estructura de implementación que incluye el plan,
la organización interna
Las construcciones sociales de poblaciones objetivo
Las bases o fundamentos (rationales)
Las asunciones subyacentes en la causalidad
Marco de construcción social: Construcción social y diseño de las políticas
Diseño de las políticas
pasados y actuales
Distribución de beneficios y
cargas, definición del
problema, tipos de reglas,
herramientas, rationales,
lógica causal, “mensajes”
Instituciones y cultura
Opinión pública y de las élites
Construcciones sociales de poblaciones objetivo
Distribución de recursos de poder político
Sistemas de conocimiento preferidos
Poblaciones objetivo
Experiencias sobre las políticas
Interpretación de los mensajes de las políticas
Orientación hacia el gobierno
Patrones de participación
Sociedad: Valores democráticos, Ciudadanía, Capacidad de solución de problemas, Justicia
Dinámica en la hechura de las políticas
Diseño futuro de
las políticas
Distribución de
beneficios y cargas,
definición del
problema, tipos de
reglas,
herramientas,
rationales, lógica
causal, “mensajes”
Recursos de poder político y construcciones sociales
Positivas
Elevado
Negativas
Aventajados
Contendientes
Pequeñas empresas
Propietarios
Grandes empresas
Sindicatos
Militares Científicos
Industrias contaminantes
Derecha radical
Ecologistas
Fabricantes de armas
Discapacitados
Feministas
Movimiento gay/lesbianas
Poder
Madres, viudas
Hijos, huerfanos
Los pobres
Los sin techo
Dependientes
Bajo
Narcotraficantes
Inmigrantes ilegales
Criminales
Terroristas
Transgresores
Enfoque de Redes Políticas
Policy Networks approach - elementos
definitorios
Las redes de políticas existen debido a la interdependencia de los
actores
Las redes se componen de una gran diversidad de actores, cada uno
de los cuales cuenta con sus propias metas
Las redes son relaciones de naturaleza más o menos duradera
Hay una comunicación regular e intercambio de información
La interacción de los actores es carácter estratégico, racional orientado
a fines
El tipo de interacción en la red es fundamental para comprender la
estructura y la concentración de poder, lo cual determina las
posibilidades del cambio
Enfoque de Redes Políticas
Policy Networks Approach - modelo
El enfoque de redes políticas policy networks
Contexto
Transnacional
Contexto
Nacional
Contexto
específico del
dominio político
Distribución del
poder
Potencial para el
cambio político
Tipo de la
interacción
Tipo de cambio
político
Estructura de la
Red Política
El carácter emprendedor y el
cambio político
Para que el cambio en las políticas públicas se dé es necesaria la
implicación de personas en el proceso. Las políticas no cambian por sí
mismas.
Los promotores del cambio son empresarios de políticas públicas
(policy entrepeneurs), equivalentes a los empresarios del mundo de los
negocios.
Los empresarios políticos son fundamentales en los procesos de
cambio político, pues demuestran agudeza y sensibilidad social, definen
problemas públicos, construyen equipos y lideran con el ejemplo
El modelo de cambio planeado (Lewin)
Unfreezing
Descongelar
Identificar
comportamientos
existentes y los deseados
Changing-Moving
Cambiar –mover
El proceso de desarrollo
de nuevos
comportamientos, valores
y actitudes
Lewin, Kurt: (1940) Formalization and Progress in
Psychology. University of Iowa studies in child welfare )
Refreezing
Recongelar
Consolidar el cambio
Modelo de gestión del
cambio organizacional de
Kotter
Establecimiento de una sensación mayor de urgencia
(Implicar a gente a examinar las realidades exteriores y las
amenazas, así como identificar crisis u oportunidades)
2.Crear la coalición (juntar a los integrantes de grupo con
suficiente poder para liderar el cambio, y favorecer el
trabajo en equipo
3.Desarrollo de una visión estratégica de transformación,
creando una visión que ayude a dirigir los esfuerzos del
cambio, así como desarrollar estrategias para alcanzar tal
visión
4.Comunicar la visión del cambio, usando todos los medios
posibles y al alcance
1.
1.
descongelar
Modelo de gestión del cambio
organizacional de Kotter
1.
2.
3.
Empoderar a una gran cantidad de actores para que pongan manos a la
obra, lo cual implica anular a los que intentan bloquear el cambio, el
cambio de estructuras y normas que limitan la propuesta de cambio, y
promover la toma de riesgos, la emergencia de nuevas ideas,
actividades y acciones.
Identificar, comunicar e incentivar el logro de metas de corto plazo
(hitos)
Consolidar los éxitos y producir incluso más cambio. Usar la credibilidad
lograda para cambiar estructuras que no concuerden bien o que limiten
el proceso de cambio
Cambio - mover
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