TALLER INTERNACIONAL
INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y DESARROLLO SOSTENIBLE
PERU - AREQUIPA, 11 y 12 de OCTUBRE 2006
ORGANIZADO POR LA CONFERENCIA DE NACIONES UNIDAS SOBRE
COMERCIO Y DESARROLLO (UNCTAD)
Desarrollo más allá del ciclo minero y cierre de minas: EDUARDO CHAPARRO
AVILA
DIVISION DE RECURSOS NATURALES E INFRAESTRUCTURA
Arequipa,
LA GESTION DE LOS PASIVOS
AMBIENTALES MINEROS
• En América el desarrollo la normativa constitucional, ha
consagrado el derecho a un ambiente sano,
• Existe insuficiente capacidad operativa y al tiempo se construye
la articulación entre la gestión minera y la normativa ambiental.
•
Legislación minera actual toma en consideración el ambiente,
pero el concepto de Pasivos Mineros Ambientales (PAM) tiene
poco desarrollo.
• Hoy los PAMs, son tratados bajo con fuertes condicionalidades
y presiones internacionales.
CONCEPTO DE PASIVO AMBIENTAL
MINERO (Visión CEPAL)
• El concepto de PAM implica una pérdida patrimonial que
acumulada en el tiempo, con daño progresivo si no es
remediado.
• ¿Cómo valorizar el daño y en quién debe asumirlo?. Se
requiere una capacidad endógena de fiscalización y
valoración.
• El Impacto negativo causado por las operaciones debe
ser determinado y valorizado por la autoridad, indicando:
responsables y forma de reparación del daño
LOS PROBLEMAS DE GESTION DE HOY
•
INSTITUCIONALIDAD: Ausencia de normas; reducidos o inestables recursos
presupuestales; débil capacidad de previsión y fiscalización, discontinuidad en las
políticas y programas, insuficiente generación de proyectos de cooperación
internacional para la transferencia de mejores prácticas.
•
INFORMACION: Baja capacidad para identificar PAMs, metodologías no
certificadas para valorar y medir su impacto en las cuentas patrimoniales,
insuficiencia o ausencia en indicadores de desempeño.
•
DESARTICULACIÓN ENTRE PRODUCCIÓN Y DESARROLLO
TECNOLÓGICO: creciente informalidad en la pequeñas explotaciones, incipiente
disponibilidad de servicios para la remediación.
•
RESPONSABILIDAD SOCIAL: dificultades para distribuir los costos entre los
actores involucrados y para establecer modalidades de compensación alternativas.
•
CAPACIDAD EMPRESARIAL: Crisis de explotaciones e insuficiencia financiera
de las empresas debido a la inestabilidad de los precios, y por el no
reconocimiento de las externalidades negativas en las cotizaciones
internacionales.
PROPUESTAS PARA EL FORTALECIMIENTO
DE LA CAPACIDAD DE GESTIÓN
•
INSTITUCIONALIDAD: Adopción de una política de Estado sobre los PAMs:
fortalecimiento de los marcos normativos y reglamentarios para la operación;
presupuestos suficientes y estables para la gestión pública; garantizar continuidad de
resultados favorables aunque su intensidad varíe en el tiempo, intercambio de
experiencias regionales y cooperación internacional para el la transferencia de mejores
prácticas.
•
INFORMACION: Adopción de una metalodogía normalizada, inventario y registro de
pasivos, valoración económica de los pasivos, medición de su impacto en las cuentas
patrimoniales, adopción de indicadores de desempeño.
•
CAPACIDAD EMPRESARIAL: Discusión del concepto de cotización sustentable
(valoración de las externalidades negativas en las cotizaciones) y desarrollo de servicios
para la remediación.
•
ARTICULACIÓN ENTRE PRODUCCIÓN Y DESARROLLO TECNOLÓGICO:
programas de apoyo en seguridad minera y gestión ambiental a la pequeña minería y a
las explotaciones artesanales
•
RESPONSABILIDAD SOCIAL: transparencia en la información, criterios claros para
distribuir los costos entre los actores involucrados y para establecer modalidades de
compensación alternativas, verificación del desempeño de las explotaciones y rendición
de cuentas y participación de las comunidades y organismos de la sociedad civil.
INTERACCION PUBLICO-PRIVADA
RESPONSABILIDADES
• Cooperación para la creación de una base de datos confiable y sistémica.
• Evaluar brechas, riesgos y oportunidades.
• Identificar y manejar tendencias de sustentabilidad.
• Cooperación para el diseño de políticas y acciones públicas.
• Identificar temas emergentes y plantear respuestas eficaces.
• Construcción de sinergias público privadas mediante compromisos
voluntarios y responsabilidad social corporativa (declaración jurada;
auto exigencia basada en el conocimiento de mejores prácticas).
• Construcción de bancos de información sobre tecnologías disponibles.
PREMISAS PARA LA FORMULACION DE
POLITICAS
• Relatividad del concepto de sustentabilidad: a mayor progreso técnico
mayores exigencias en la gestión del patrimonio natural.
• Adecuada asimilación del progreso técnico que asegura la sustentabilidad.
• La intervención del patrimonio natural debe garantizar la integridad de todos
sus elementos y la incorporación de la responsabilidad inter-generacional.
• La intervención sostenible del patrimonio natural es posible si existe una
capacidad endógena que permita valorizarlo y comprobar los efectos de la
transformación productiva (deterioro, conservación).
• La calificación de pasivo ambiental implica la existencia de una pérdida
patrimonial.
• La gestión minera sostenible debe localizarse dentro de un enfoque de
sistema: visiones y acciones sectoriales articuladas con criterios de
organización y códigos de conducta que permitan una gestión integral y
coherente.
COMPETITIVIDAD GLOBAL Y
SOSTENIBILIDAD (conceptos)
• Hay que detener la perdida de recursos naturales y el deterioro
ambiental
• Establecer regalías sobre la explotación de los recursos
naturales no renovables
• Quien contamina paga
• Aprovechar nuevas oportunidades globales
• Para guiar las políticas de desarrollo productivo no bastan ni la
gestión macro económica ni precios correctos
• Hay que buscar la heterogeneidad de la estructura productiva
•
Fuente: DESARROLLO PRODUCTIVO PRODUCTIVO EN ECONOMÍAS ABIERTAS EN ECONOMÍAS ABIERTAS, José Luis José Luis Machinea Machinea,
SECRETARIO EJECUTIVO SECRETARIO EJECUTIVO, Puerto Rico, 2004 Puerto Rico, 2004
MODIFICACIONES CAMBIOS Y TENDENCIAS EN EL
CAMPO LEGISLATIVO
•
No hay grandes cambios excepto los previsibles en el campo de la captación de la
renta minera mediante un esquema tributario o de regalías, que para algunos
dentro de CEPAL, puede ser la tercera ola de cambios en las legislaciones mineras.
•
Las demandas empresariales al final del siglo pasado fue por estabilidad de las
reglas de juego, los contradictores sostienen que esta es una estabilidad
unilateral, contraponiéndola con el pedio por flexibilizar la legislación laboral.
•
Panamá, viene revisando su legislación desde hace al menos tres años, Honduras
modificó al final de la pasada década su legislación general pero sólo en la presente,
podrá obtener los consensos para su reglamentación, con una fuerte oposición
conservacionista en el Congreso Nacional a la ley general.
•
Con la misma perspectiva, numerosos grupos sociales han introducido o promueven
cambios en la ley de Minas en: en Argentina, en donde se busca modificar los
aspectos relacionados al área ambiental y tributaria, en áreas como Mendoza,
Chubut, San Juan y Córdoba. Además los órganos legislativos provinciales reciben
fuertes presiones para prohibir el desarrollo minero en sus territorios. En
consecuencia habrá que seguir con atención las determinaciones judiciales de
paralización de actividades en dos de las provincias de Argentina
MODIFICACIONES CAMBIOS Y TENDENCIAS EN EL
CAMPO LEGISLATIVO
•
En Bolivia, conocidas son las discrepancias entre la posición oficial que busca
mejores pagos de impuestos y regalías a la extracción de los recursos naturales, con
quienes piensan y piden con vehemencia una renta minera mayor más y equitativa
para las regiones y que aporte más al país.
•
Ecuador y Guatemala, son los únicos países que en este momento han manifestado
interés gubernamental en reformar su actual ley.
•
Por supuesto los hechos más notorios han sido y lo seguirán siendo, de una parte la
aprobación de una ley que fije las regalías en el Perú, y el largo y duro debate entre
el sector privado y el gobierno de Chile por la misma razón.
•
Junto con estos dos asuntos, en orden de importancia están: en el Perú la adopción
de normas legales sobre responsabilidad social corporativa y pasivos ambientales; y
en Chile la discusión sobre cierre de minas y las propuestas en preparación para el
financiamiento de los pasivos ambientales mineros.
•
GOBERNANZA DE LA ACTIVIDAD
•
Se deberá abordar las dificultades experimentadas por las autoridades mineras en
general. Los ingredientes ambientales y tributarios y la distribución de los ingresos
de la renta minera, generan procesos de radicalización política que llevan a la
ocurrencia de hechos de suma gravedad
•
El fenómeno se da en Perú, en México, en Guatemala, en Honduras, en Venezuela,
en Colombia, en Bolivia y en Argentina.
•
Chile sigue protegido en éste sentido, pero ya hay signos claros anti mineros,
originados en las actitudes de empresas de menor tamaño o en problemas de
comunicación hacia la comunidad. Es posible que el proyecto binacional Pascual
Lama, haya detonado cuestionamientos a la industria en del país con mayor
desarrollo tecnológico y productivo en la industria minera del continente.
GOBERNANZA DE LA ACTIVIDAD
•
Los críticos, del creciente deseo de gobiernos, congresos y comunidades, de
revisar la contribución fiscal de la industria al desarrollo local y al crecimiento
económicos y a la sustentabilidad del modelo económico, deben recordar que
desde principios de siglo se ha está gestando inconformidad ciudadana con la
actuación de la industria en General.
•
Las autoridades deben estar atentas al surgimiento de procesos confrontacionales
entre las comunidades y las empresas, agudizados por que el Estado que debería
actuar con rapidez, no tiene la velocidad de respuesta, sea por que carece de los
recursos financieros humanos especializados o por que sus directivos desestiman el
potencial del conflicto y actúan lento, pensando que así protegen la inversión.
Obsérvese que en ningún momento se está diciendo que se actúa de mala fe.
•
Estas situaciones causan severos problemas, incluido el daño institucional que
sufren los gobiernos en términos de gobernanza y corporativo de las empresas en
términos de credibilidad y acogida, llegando inclusive a tal como sucedió en Tambo
Grande, en el Perú a suspenderse el proyecto en medio de profundas
controversias.
GOBERNANZA DE LA ACTIVIDAD
•
Pese al discurso de las empresas de que las comunidades locales son las
principales receptoras y beneficiarias de los impactos positivos de la actividad, el
ciudadano común y sus vecinos en las zonas y distrititos mineros o con potencial de
desarrollo de proyectos mineros de gran escala, de manera decidida, se oponen a
los proyectos reclamando al tiempo que los gobiernos les protejan contra el interés
empresarial.
•
Así las autoridades mineras quedan entrampadas en una situación compleja: por un
lado el otorgamiento de los derechos se hace conforme a la ley pero por otro lado
las comunidades se oponen a la ejecución de los mismos sin considerar las
repercusiones legales y económicas que estas acciones le pueden acarrear al mismo
Estado.
•
•
Un ejemplo de estas situaciones se da con el Cerro Quilish en el norte del Perú, o
Esquel en Argentina, en donde los promotores de un proyecto minero se vieron
forzados a abandonar en forma temporal, sus trabajos de desarrollo.
EL COMPORTAMIENTO AMBIENTAL DE LA INDUSTRIA
Y LA PERCEPCIÓN DEL PÚBLICO
•
•
•
El esfuerzo gubernamental ha de ser continuo en el tiempo, en asignación
de recursos, fortalecimiento institucional y el tiempo necesario para
madurar los procesos que en otros países de la región partieron tiempo
atrás con éxito como es el caso de Chile y Perú.
En el mundo desarrollado la minería es una industria en vías de extinción,
tanto por el agotamiento de las reservas como por las severas restricciones
ambientales que rigen en ellos. El mercado nos ha asignado la posición de
proveedores de materias primas y hay hacerlo con seriedad y normas
técnicas, sociales, éticas y ambientales no sean inferiores a las de los
países más avanzados, no tenemos la responsabilidad de asumir el costo
ambiental y social que otros no pueden o se niegan a adoptar.
• Es decir se trata de transformar una condición de mercado en una
oportunidad de crecer con equidad, haciéndose cargo de unas condiciones
sociales, económicas y ambientales, que cambian a una velocidad
vertiginosa.
NÚMERO DE MINAS EN SUECIA 1900 – 2004
(ferrosas y no ferrosas)
Fuente: Mining Journal, Special Publication, Marzo
EL COMPORTAMIENTO AMBIENTAL DE LA INDUSTRIA
Y LA PERCEPCIÓN DEL PÚBLICO
Los retos de autoridades nacionales y gremios mineros :
 la adopción en Latinoamérica, de una agenda de la cuenca Asia Pacífico,
 la discusión o ejecución por parte de los países andinos y centroamericanos de
tratados de libre comercio
 la determinación del papel del MERCOSUR
 La variable ambiental
•
Hay factores exógenos a la industria en donde la variable ambiental esté
involucrada que condicionan la discusión de políticas mineras e inversiones y la
viabilidad de la aplicación de mandatos, planes programas y recomendaciones,.
•
¿Hasta cuando durará la bonanza del crecimiento de precios por la expansión de
la economía china? Muchas minas, cerradas ayer por la caída de los precios, hoy
se reabren y la aspiradora de bienes y productos que significa el crecimiento del
gigante asiático no se detiene.
•
Esto puede estar llevando a omitir el cumplimiento de restricciones a las que se
habían sometido o a las que deberían someterse en aras de atender al mercado.
EL COMPORTAMIENTO AMBIENTAL DE LA INDUSTRIA
Y LA PERCEPCIÓN DEL PÚBLICO
Preguntas:
•
¿Hay países en donde se esté dando esta tendencia? De ser así, se pondría en
peligro, la estabilidad de acuerdos y de normas nacionales protectoras del ambiente
y del desarrollo comunitario local y el enorme esfuerzo ambiental de muchas
compañías serias, con el argumento de atender el mercado. Cómo va afectar a los
países a la reputación de la industria, al cumplimiento de la legislación minera y
ambiental el inusitado aumento de la producción.?
•
Por otra parte, en especial autoridades y productores no pueden dar marcha atrás en
la aplicación de normas, acuerdos reproducción limpia, avances en materia de
protección ambiental, atraídos tan sólo por la necesidad de atender el voraz
consumo de metales que se presenta hoy.
INSTITUCIONALIDAD EN CHILE
Dirección Nacional
Departamento Jurídico
Unidad Auditoría Interna
Departamento de
Comunicación
Depto. Planificación y
Estudios
Subdirección de Minería
Departamento de
Seguridad Minera
Departamento de
Propiedad Minera
Departamento de
Ingeniería y Gestión
Ambiental DIGA
Unidad de Estadística de
Producción
Unidad de Capacitación
Direcciones
Regionales
Subdirección de Geología
NORMATIVA ESPECÍFICA DEL SECTOR
MINERO CHILENO
Existen normas de calidad y de emisión. Para la protección del aire se establecen
normas primarias de calidad del aire referido a:
•
Partículas Totales en Suspensión (D.S.N° 110/01),
•
•
•
Monóxido de Carbono (D.S.N° 115/02)
•
Dióxido de Nitrógeno (D.S.N° 114/02)
•
Dióxido de Azufre (D.S.N° 113/02)
•
Material Particulado Respirable PM10 (D.S.Nº 59/98)
•
Plomo (D.S.Nº 136/00) y normas de emisión para la regulación de arsénico
emitido al aire (D.S.Nº 165/98), parar nombrar solo algunos.
Ozono (D.S.N° 112/02)
NORMATIVA ESPECÍFICA DEL SECTOR
MINERO CHILENO
•
El Código Sanitario, que regula la descarga de aguas servidas, residuos
industriales o mineros,
•
El Código de Aguas, que esta orientado a la regulación del aprovechamiento del
recurso agua
•
El Código de Minería tienen como objetivo, entre otros, la protección del agua.
•
El D.S. Nº 1/92 del Ministerio de Defensa Nacional, que es el Reglamento para el
Control de la Contaminación Acuática;
•
la Norma de Emisión para la Regulación de Contaminantes asociados a las
Descargas de Residuos Industriales Líquidos a Sistemas de Alcantarillado (D.S.Nº
609/98, modificado por el D.S. Nº 3.592/00), a Aguas Marinas y Continentales
Superficiales (D.S. Nº 90/00) y a aguas subterráneas (D.S.N° 46/02).
NORMATIVA ESPECÍFICA DEL SECTOR
MINERO CHILENO
Son escasas las normas de protección del suelo, de contaminación y de degradación o
pérdida de ellos, para la prevención de la contaminación aplican las siguientes
normas y leyes:
•
La Ley N° 19.300,
•
El Reglamento de Construcción y Operación de Tranques de Relaves (D.S.N°
86/70)
•
El D.L.Nº 3.557/80 sobre Protección Agrícola, que fija medidas técnicas y
prácticas para evitar la contaminación de la agricultura por establecimientos
industriales.
•
El Decreto 745 sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Básicas en los
lugares de trabajo. “En el ámbito de la degradación y pérdida del suelo, existe
también muy poca normativa vigente en Chile y se basa en instrumentos
aplicados al ordenamiento territorial: planos reguladores comunales e ínter
comunales, En lo que se refiere a los suelos agrícolas, el Servicio Agrícola y
Ganadero tiene encomendada la protección de éstos en su Ley Orgánica.
NORMATIVA ESPECÍFICA DEL SECTOR
MINERO CHILENO
•
A fines de los años 90 el Ministerio de Minería encargó a
Comisión Chilena del Cobre COCHILCO de coordinar un
proyecto de ley de cierre de faenas mineras, en el cuál
participaron representantes de la Unidad Ambiental del
Ministerio de minería, de la CONAMA, SONAMI y del
Consejo Minero, de los Ministerios Secretaría General de la
Presidencia y de Salud y de SERNAGEOMIN, así como
representantes del sector minero privado. Se espera la
presentación del borrador de ley al Congreso para este año.
LEGISLACIÓN CHILENA SOBRE
PASIVOS AMBIENTALES MINEROS
•
Chile carece de un marco normativo y la institucionalidad que permita
una gestión eficiente de remediación de aquellos PAM que constituyan
un riesgo. Tampoco existen instrumentos financieros adecuados para la
remediación de PAM y las instituciones gubernamentales del sector no
disponen de la capacidad técnica para supervisar y gestionar la
remediación de PAM.
•
En el año 2005 se creó en el marco del proyecto de cooperación técnica
entre Chile y Alemania la iniciativa de un proyecto de Ley sobre
Remediación de Pasivos Ambientales Mineros. El borrador de este
propósito de ley fue entregada al Ministerio de Minería en Diciembre del
2005..
LEGISLACIÓN CHILENA SOBRE
PASIVOS AMBIENTALES MINEROS
Hoy solo rigen disposiciones en le legislación ambiental general, como son:
•
•
•
La ley de bases 19.300,
El reglamento de SEIA
El decreto supremo 132.
El SEIA obliga, a los proyectos mineros a incorporar medidas de protección de la vida
y salud humana y del ambiente, en sus EIA, para la etapa de cierre y abandono.
El reglamento de seguridad minera regula el cierre de minas y las medidas para la
prevención, minimización y control de los riesgos y efectos negativos a la salud
y la vida y al ambiente durante y después de la operación. Los titulares de una
actividad minera hoy no puedan abandonar sus faenas sin adoptar las medidas de
cierre y abandono adecuado.
Es decir, a partir de la vigencia de estas normas no deberían generarse más pasivos
ambientales mineros en Chile
GESTIÓN DE LOS PASIVOS
AMBIENTALES MINEROS EN CHILE
•
En 1989/90 el SERNAGEOMIN elaboró un catastro de los tranques de relaves.
La evaluación consideró solo la estabilidad física sin considerar el riesgo por
contaminación del ambiente. Aún así se determinó que más de 50% de los 665
tranques registrados se encuentran abandonadas sin cierre adecuado o
remediación alguna.
•
En 1989 la CONAMA publicó la “Política Ambiental para el Desarrollo
Sustentable” reconociendo la necesidad de “hacerse cargo del pasivo ambiental”
y de “examinar los problemas crónicos provocados en el pasado por
sobreexplotación, descuido o tecnologías que hoy serían consideradas
inadecuadas”.
•
La Agenda Ambiental País, 2002 – 2006 señala que es “imperioso solucionar
problemas de pasivos ambientales con programas de limpieza y recuperación de
nuestro entorno.” La Agenda Ambiental 2004 – 2006 manifiesta como una de
cuatro ejes temáticos de acción el “Control de la Contaminación y el
Mejoramiento de la Calidad Ambiental”.
GESTIÓN DE LOS PASIVOS
AMBIENTALES MINEROS EN CHILE
•
CONAMA desarrolla el Proyecto “Gestión de Sitios Contaminados”, orientado a
contaminación de suelos y aguas subterráneas. Para ello inició un trabajo con la
GTZ, Agencia de Cooperación Técnica de Alemania, orientada a la elaboración de
una estrategia adecuada para la identificación y remediación de sitios
contaminados.
•
Al mismo tiempo intenta definir una Política Ambiental Nacional referente a Sitios
Contaminados, definiendo las bases y procedimientos para la creación de un
Catastro Nacional de Sitios Contaminados.
•
A comienzo del siglo el SERNAGEOMIN firmó dos convenios de cooperación
respecto del tema de los pasivos ambientales mineros: el proyecto “Fortalecimiento
de la Capacidad Institucional en Gestión Ambiental Minera FOCIGAM” con la
Agencia de Cooperación Internacional en Japón y el proyecto “Bases para la
Remediación de Pasivos Ambientales Mineros” con el Instituto Federal de
Geociencias y Recursos Naturales de Alemania .
GESTIÓN DE LOS PASIVOS
AMBIENTALES MINEROS EN CHILE
•
El objetivo principal del FOCIGAM, iniciado en 2002 y una duración de 5 años,
es la capacitación de los funcionarios en la evaluación de riesgos de minas
abandonadas y paralizadas.
•
S se elaboró una metodología y un formulario (E 400) de levantamiento de
información en terreno y se investigaron en total 213 faenas mineras abandonadas o
paralizados mediante una evaluación de riesgo preliminar. La información obtenida
se incorporó en el Catastro de Faenas Mineras Abandonadas o Paralizadas.
•
En el año 2005 se seleccionaron 5 faenas que según la evaluación de riesgo
preliminar presentan un riesgo para el ambiente para someterlas a una evaluación
detalla en los siguientes temas: estabilidad física del talud de tranques de relaves y
de bancos de tajos abiertos, estabilidad física, química y bioquímica de ripios de
lixiviación y el tema de las aguas efluentes de mina.
•
Para el año 2005 se catastraron 2l3 pasivos
GESTIÓN DE LOS PASIVOS
AMBIENTALES MINEROS EN CHILE
• Con Alemania existe otro convenio para remediar PAMs mediante la:
capacitación en la identificación y su clasificación, la evaluación de planes
de remediación y fiscalización y elaborar una propuesta de ley para la
gestión de los pasivos identificando instrumentos de financiamiento para la
remediación de los PAMs de responsabilidad estatal.
• En la elaboración del proyecto de ley, trabajó un comité consultivo,
(Ministerio de Minería, SERNAGEOMIN, CONAMA, CEPAL y BGR y
consultores. se entregó en diciembre 2005 el borrador de la Ley sobre
Remediación de Pasivos Ambientales Mineros al Ministerio de Minería.
• Se elaboró también un “Manual para la Calificación y Remediación de
PAM” con dos componentes: Manual de Evaluación de Riesgos de Faenas
Mineras Paralizadas o Abandonadas” y “Manual para la Remediación de
PAM
GESTIÓN DE LOS PASIVOS
AMBIENTALES MINEROS EN CHILE
•
El Proyecto PAM ha se realizado dos Conferencias Internacionales sobre Pasivos
Ambientales Mineros en Chile, la primera en el año 2003 y la segunda en el año
2005 con el objetivo de reunir expertos internacionales en la materia y de
intercambiar experiencias.
•
Solo a partir del año 2000 el tema de los pasivos ambientales (mineros) aparecer en
la agenda de la política ambiental nacional. Los proyectos PAM Y FOCIGAM y
“Gestión de Sitios Contaminados” de la CONAMA están dirigidos a una gestión
integral de los pasivos, incluyendo la creación de un marco legal, la identificación
de mecanismos de financiamiento y la capacitación de los servicios involucrados.
•
Se hace urgente elevar a niveles satisfactorios y estables los procesos y mecanismos
de coordinación pública de las entidades encargadas de estos temas, para lo cual
debe también incrementarse, con urgencia, la coordinación intra institucional, pues
los resultados de las actividades podrian ser superiores si se pudiera obriar los
naturales celos institucionales que en estas circunstancias surgen.
INSTITUCIONALIDAD EN PERÚ
MEM
Ministerio de Energía y Minas
Vice Ministerio de Energía
D.G. Asuntos
Ambientales
Mineros
Vice Ministerio
de Energía
PAMs
D.G. de Minería
D.G. de Gestión
Social
INSTITUCIONALIDAD EN PERÚ
• La autoridad nacional ambiental es el Consejo Nacional del Ambiente
CONAM que planifica, promove, coordina, controla y vela por el ambiente
y el patrimonio natural, ue creado en 1994 mediante la Ley N° 26410.
• En 1997 se creó mediante Ley N 26793el Fondo Nacional del Ambiente
FONAM, institución de derecho privado, sin fines de lucro y de interés
público y social, destinada a promover la inversión pública y privada en el
desarrollo de planes, programas, proyectos y actividades orientadas al
mejoramiento de la calidad ambiental, el uso sostenible de los recursos
naturales, y el fortalecimiento de las capacidades para una adecuada gestión
ambiental. FONAM identifica, analiza y promueve la inversión en cuatro
sectores Energía, Transporte Bosques, Agua y residuos sólidos
LEGISLACIÓN AMBIENTAL PERUANA
•
El marco legal ambiental empezó al aprobarse el Código del Medio Ambiente y los
Recursos Naturales (D.L. Nº 613, de 07/09/90), que definió la política
gubernamental ambiental y reconoció el “derecho ciudadano a vivir en un ambiente
saludable, ecológicamente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, y
asimismo, a la preservación del paisaje y la naturaleza”., introdujo instrumentos de
gestión ambiental como los Estudios de Impacto Ambiental EIA y normas
vinculados con la contaminación ambiental.
•
(http://www.ombudsman.gob.pe/medio_ambiente/Normativa/1_Normativa_General_Nacional.doc)
•
El D.L. Nº 708 de 1991, de Promoción de Inversiones en el Sector Minero fomenta
y promueve las inversiones mineras con: estabilidad administrativa, tributaria y
cambiaria; deducción tributaria de las inversiones en infraestructura pública y en el
bienestar social de los empleados; libertad de envío al exterior de utilidades y libre
disponibilidad de moneda extranjera; libre comercialización interna y externa; no
discriminación con respecto a otros sectores de la economía. La norma introdujo
instrumentos de gestión ambiental minera: los Estudios de Impacto Ambiental
(EIA), los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), y las Auditorias
Externas.
•
LEGISLACIÓN AMBIENTAL PERUANA
El MEM, al promovr la minería, generó un conflicto de intereses institucionales. La creación de
Consejo Nacional Ambiental CONAM(1995, Ley 26410) generó la primera Agenda
Ambiental Nacional y creó el Marco Estructural de Gestión Ambiental trans sectorial.
•
La Ley N° 27446 de 2001 buscó superar los problemas de concepción, diseño y aplicación
sectorial con un sistema único y coordinado para la Evaluación de Impactos Ambientales.
Del 1995 al 2001 se dictaron Leyes para la protección de la naturaleza como:
•
Ley 26821, Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales
•
Regl. Nal de Aprobación de Estándares de Calidad Ambiental y Límites Máximos
Permisibles .
•
Ley 28245, Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental de 2004, La Ley N° 28611,
•
Ley General del Ambiente de 2005 substituyó al Código del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales en el nivel primario y fija los principios rectores de la política y de la gestión
ambiental..
•
(http://www.ombudsman.gob.pe/medio_ambiente/Normativa2/1_normativa_general_nacional.doc)
NORMATIVA AMBIENTAL
PERUANA DE LA MINERÍA
•
El Reglamento para la Protección Ambiental en la Activiada Minera Metalurgica
N° 016-93-EM/1.993 fija requisitos y exigencias a los titulares de las concesiones
mineras para proteger el ambiente y la salud humana y establece los instrumentos
de gestión ambiental como EIA o PAMA.
•
Del 1996 son las Resoluciones Ministeriales de Niveles Máximos Permisibles para
Efluentes Líquidos para la Actividad Minero Metalúrgico y para Elementos y
Compuestos Presetnes en emisiones Gaseosas de las unidadses Minero
Metalurgicas(R.M. N° 011-96-EM/VMM y R.M. N° 315-96-EM/VMM). Los
límites allí establecidos superan los valores internacionales establecidos.
•
La Ley Nº 28090/2003 regula las obligaciones y procedimientos para la
elaboración, presentación e implementación del Plan de Cierre de Minas y la
constitución de las garantías ambiéntales correspondientes, para planes de cierre
ejecutados a lo largo de la vida útil de la operación minera. En el 2005 se publicó
el respectivo Reglamento para el Cierre de Minas (D.S. Nº 033-2005-EM).
LEGISLACIÓN PERUANA DE PASIVOS
AMBIENTALES MINEROS
• La Ley Nº 28271/2004 que regula los PAMs tiene la intensión
de iniciar su remediación, mediante su identificación por parte
del Ministerio de Energía y Minas MEM, la atribución de
responsabilidad, la presentación del Plan de Cierre y su
correspondiente fiscalización.
• Las críticas levantadas por la posibilidad de que evadir la
responsabilidad de remediar los PAMs por renuncia a los
derechos mineros generó la modificación por la Ley No
28526/2005. La normativa ambiental peruana establece el
principio contaminador-pagador.
DEFINICIÓN PAM EN EL PERÚ
•
La Ley considera como PAM aquellas instalaciones, efluentes, emisiones, restos o
depósitos de residuos producidos por operaciones mineras actualmente
abandonadas o inactivas que constituyen un riesgo permanente y potencial para la
salud de la población, el ecosistema circundante y la propiedad.
•
Se excluyen los residuos de la actividad metalúrgica en el concepto de los PAMs.
Es problemática la terminología: faenas “abandonadas” o “inactivas”, pues la
legislación define en la Ley de Cierre de Minas el abandono de operaciones e
instalaciones como una forma ilegal y sin respectivo plan de cierre y sin cumplir
con los deberes y obligaciones establecidas en la normativa vigente. Además el
término de abandono aparece también en el Texto Único Ordenado de la Ley
General de Minería, definiendo, que se requiere de un acto judicial o administrativo
para declarar una faena minera abandonada.
•
La terminología “inactivo” a su vez requiere también de una precisión, ya que está
esta relacionada siempre a un cierto tiempo. Cualquier faena minera inactiva y sus
instalaciones pueden, bajo circunstancias adecuadas, volver a ser operadas.[1] Una
mina inactiva no siempre es abandonada.
RESPONSABILIDAD DE REMEDIACIÓN
EN EL PERÚ
•
El Inventario de PAMs identifica a “los responsables de las operaciones mineras que
abandonaron depósitos de residuos, labores o instalaciones mineras, generando
pasivos ambientales en sus diversas modalidades”. Y también a los titulares de
concesiones mineras inactivos que mantienen el derecho de concesión y vigencia
minera hasta la actualidad y arrastran pasivos ambientales”. Ellos deberán presentar el
Plan de Cierre de Pasivos Ambientales aquellos “responsables de pasivos ambientales
que no desarrollen operaciones mineras y mantienen el derecho a la titularidad de
concesión”.
•
Los responsables de una la concesión inactiva, se someten a la legislación vigente y a
la Ley de Cierre de Minas, es decir, ya no se debería generar PAMs en Perú
•
El Estado solo asumirá la tarea de remediación por aquellos pasivos mineros cuyos
responsables no pueden ser identificados. En caso de que el titular de una concesión
vigente la perdiera por cualquiera de las causas establecidas en la Ley General de
Minería, mantiene la responsabilidad por los pasivos ambientales.
•
Las empresas mineras privadas temen la atribución de responsabilidades de pasivos
encontrados en su concesión minera, ya que el único criterio para esta es la vigencia
de las concesiones.
MECANISMOS Y POSIBILIDADES DE FINANCIAMIENTO
DE LA REMEDIACIÓN DE LOS PASIVOS DE
RESPONSABILIDAD ESTATAL Y SUS RESTRICCIONES.
1. Los recursos provenientes de las operaciones mineras activas:



Fondos de provisión,: Utilización directa de las empresas
en los PAMS Estatales)
Garantías,
Gestores de consecución de fondos, administrados por
FONAM o por ONG, también para la remediación de los
PAMs estatales.
.
2. Recursos financieros provenientes de la cooperación financiera
internacional asignados al FONAM.
3. Los ingresos del MEM provenientes de multas por contaminación no
pueden ser asignadas para la remediación de los pasivos estatales según la
Ley.
LEGISLACIÓN PAMs EN LOS ESTADOS
UNIDOS DE AMÉRICA
[1]
La gestión de los PAMs se regula en USA con el Superfund, sus leyes y reglamentos:
•
Ley de Responsabilidad, Compensación y Recuperación Ambiental CERCLA,
(Comprehensive Environmental Response Compensation and Liability Act)
•
Ley de Enmiendas y Reautorización de Superfund SARA (Superfund Amendments
and Reautorization Act)
•
Lista de Priorización Nacional NPL (National Priorities List)
•
Plan de Emergencia Nacional NCP (National Contingency Plan)
•
•
Sistema de Evaluación de Riegos HRS (Hazard Ranking System)
[1] www.epa.gov
DEFINICIÓN DE SITIO CONTAMINADO EN USA
•
La Ley CERCAL Comprhensive Environmental Response, Compensation and leability act a los sitios contaminados, los
llama Sitio de Superfund. Que es cualquier terreno en USA que ha sido contaminado
por desperdicios peligrosos y el cual ha sido identificado por la EPA como candidato
para limpieza, mejora o restauración porque presenta un riesgo a la salud humana y al
medio ambiente”[1]. [1] www.epa.gov
•
En el Programa AML (Abandoned Mine Lands) sitio minero abandonado es: las
tierras, aguas y cuencas contaminadas o dañadas por la extracción, beneficio o el
procesamiento de menas y minerales, incluyendo fosfatos pero no el carbón. El
termino sitio minero abandonado incluye aquellas áreas donde la actividad minera es
temporalmente inactiva. [2].
•
Para el carbón se aplica la Ley de minería superficial, control y reclamación SMCRA
(Surface Mining, Control and Reclamation Act) del año 1977, que contiene
disposiciones relativas a la reparación de minas de carbón abandonadas.
•
El SMCRA considera aquellas tierras elegibles para la rehabilitación, que hayan sido
abandonadas o dejadas en un estado inadecuado antes de la vigencia de dicha ley y
respecto de las cuales no exista una obligación de remediación bajo otras leyes.
•
[1] www.epa.gov
•
[2] *Although acid mine drainage/acid rock drainage caused by coal mining commonly results in significant environmental impacts, Congress has
designated the Department of the Interior’s Office of Surface Mining as the Federal authority responsible for addressing these coal mining
contamination problems.
La
RESPONSABILIDAD
EN
USA
CERCLA define potenciales responsables PRP (Potentially Pesponsible Party) a:
•
Los dueños actuales o los operadores de la instalación o recipiente
•
Dueños previos o los operadores de la instalación o recipiente, si ellos eran los dueños
en el momento de la eliminación de las substancias peligrosas
•
Organizadores del tratamiento o eliminación de substancias peligrosas en una instalación
•
Los transportadores de las substancias peligrosas que seleccionaron el sitio para la
eliminación de estas substancias. Existen limitaciones posibles para personas cuya
propiedad haya sido contaminada por actos ocurridos en terrenos vecinos o cercanos y
propietarios que puedan demostrar que la contaminación ha ocurrido antes de la fecha de
la adquisición del sitio.
Aquellos PRP identificados son responsables de:
•
•
•
Los costos para la restauración
Daños a recursos naturales
Costos de ciertas valoraciones de salud
RESPONSABILIDAD EN USA
•
Alivio obligatorio en los sitios que parecen peligroso
•
La responsabilidad de CERCLA es retroactiva, compartida, variada y estricta, pues
significa que no es necesario demostrar que el PRP es culpable y no se considera su
motivo. Incluso si los daños producidos han sido imprevisibles, si el responsable
actuó de buena fe y si cumplió con los estandartes vigentes en el momento de la
disposición de los residuos, el PRP es responsable.
•
Compartida y variada pues cualquiera de los responsables identificados de un solo
sitio contaminado puede ser identificado como responsable de todo el sitio.
•
CERCLA define también las siguientes defensas que podrían hacerse valer por
parte del PRP: caso de fuerza mayor, de guerra y por terceros. La carga de la pruebe
de estas defensas es obligación del responsable. La defensa por causa de terceros
esta limitada a circunstancias en las cuales el responsable no tiene una relación
contractual o otras relaciones con el tercero.
[email protected]
INSTRUMENTOS
• Evaluación Preliminar/ Inspección del Sitio (Preliminary Assessment/ Site
Inspection PA/SI): Investigaciones de las condiciones del sitio.
• Sistema de Clasificación de Riesgo (Hazard Ranking System HRS):
Método de investigación clasificación de riesgos basada en cuatro vías de
exposición: migración con el agua subterráneadesarrollar, investigación y
evaluación detallada de las alternativas de remediación, con el agua
superficial, exposición a suelo y vía el aire.
• Permite determinar la colocación del sitio en la Lista de Prioridades
Nacional NPL. Lista de Prioridades Nacional (National Priorities List
NPL): listado de los sitios más contaminados identificados por el
Superfund.
• Investigación de Remediación/ Estudio de Factibnilidad (Remedial
Investigation/ Feasibility Study RI/FS): y permite
INSTRUMENTOS
• El Documento de Decisión (Record of Decision ROD).
• Diseño y Ejecución de la Remediación (Remedial Design/ Remedial Action
RD/RA)
• Construcción Concluída (Contruction Completion CC): identifica la
terminación de la construcción de los mecanismos o procesos de
restauración. .
• Post Construcción Concluída (Post Construction Completion): asegura que
las acciones de remediación garantizan la protección de la salud humana y
del ambiente a largo plazo.
• Incluye las Acciones de largo Plazo (Long Term Response Actions LTRA),
Operación y Mantenimiento (Operation and Maintenance O&M), control
institucional, revisiones de cada 5 años, optimización de la remediación y
la eliminación del sitio del NPL).
Información sobre el
Sitio
Evaluación Preliminar (PA)
¿Riesgo para la salud
humana o el medio
ambiente?
Sí
Inspección del Sitio (SI)
No existe
un Riesgo
No
Hazard Ranking System
(HRS)
Sin más acciones
Existe un Riesgo
NPL
No se incluye en la NPL
RI/FS
Memorando de Acción
para las Acciones
inmediatas
Documento de Decisión
ROD para las Acciones a
largo plazo
Acciones de
Restauración (RD/RA)
¿Medidas de Operaciones y
Mantención?
No
Sí
Lista de Construcción
Concluida
Lista de Construcción
Concluida
Evaluación EPA
Operaciones y
Mantenimiento
Exclusión de NPL
Evaluación EPA
Exclusión de NPL
EPA
Supervisión
Remediación de
Sitios Contaminados
Objetivo
Actores
Superfund
Hasta 1995
Impuestos
Industria
(petrolera y
química)
Recuperación
de Costos
Responsables
Identificados
Multas
Interés y
Beneficios de
Inversiones
Recursos
Estado
Fuentes
Fiscalización y Sanciones:
La EPA supervisa el cumplimiento de los acuerdos con los responsables y distingue
entre tres tipos de sanciones: las establecidas por ley, las estipuladas y la triple
•
Las sanciones establecidas por la ley son variadas y dependen del tipo de acuerdo
establecido y de la severidad y duración del incumplimiento y puede alcanzar hasta
32.500 US $ por día de incumplimiento.
•
Sanciones estipuladas son las acordadas con los responsables identificados para
ciertos tipos de incumplimiento.
•
La triple indemnización punitiva por daños “Treble Damages”: hasta 3 veces del
monto de los gastos incurridos en el Fondo Fideicomiso como resultado de la
negativa del responsable a restaurar el sitio.
•
•
•
•
•
La EPA carece de sanciones escritas y considera, para fijar una sanción que:
La sanción debe ser tan alta para que sirva como disuasivo
La sanción debe ser justa y equitativa con el responsable del incumplimiento
La sanción debe resolver rápido los problemas ambientales producidos por el
incumplimiento.
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