Riqueza y Sostenibilidad:
Las Dimensiones Ambientales y
Sociales de la Minería en el Perú
Renan Poveda
Banco Mundial
Taller AAP
Lima, Junio 6-7, 2007
Impactos del crecimiento del
Sector Minero
Beneficios




Generación de
impuestos;
Inversiones en
localidades;
Alta rentabilidad;
Generación de
empleo; ampliación
de infraestructura,
etc.;






Costos
Degradación
ambiental;
Conflictos sociales;
Imagen negativa;
Costos en salud;
Falta de
transparencia;
Desarrollo Sostenible del Sector
Minero
Origen y objetivos del Estudio

El MEM solicito al BM elaborar un análisis técnico y
un marco conceptual para atender los conflictos
sociales y los temas ambientales en el sector. Se
acordó:




Analizar las principales tendencias de los conflictos
sociales derivados de actividades mineras;
Evaluar el marco legal e institucional que rige al sector;
Brindar opciones de políticas y estrategias para atender
los retos ambientales y sociales;
Tener un enfoque para la minería (metálica) grande y
mediana.
El Estudio:

Pasivos Ambientales Mineros (PAMs);

Gobernabilidad Ambiental

Dimensión Social de la Minería

Transparencia Fiscal y Uso Racional
de Ingresos Mineros
I. Pasivos Ambientales Mineros
Situación Actual

Inventario preliminar:



Número de pasivos detectados: 610 (850 según 2ndo
estudio del MEM 2006);
% pasivos con propietario: 72%;
Costo estimado de remediación de pasivos (~US$250
Millones);

Se dicta la Ley 28271 en el 2004 que regula los pasivos
ambientales.

Sin embargo…


Existen vacíos de información sobre el estatus actual de los
PAMs, sus costos reales de remediación, y los costos de los
impactos (salud, medio ambiente, sociales, etc.);
La información reciente sobre el estado de los PAMs de
propiedad estatal es limitada.
Region
Ancash
Puno
Ayacucho
No. Pasivos
Lima
133
79
69
67
60
Moquegua
Junin
Cusco
Apurimac
Arequipa
53
51
44
43
42
Huancavelica
Region
Pasco
Tacna
Ica
Huanuco
Madre de
Dios
Cajamarca
Piura
La Libertad
Lambayeque
San Martin
No. Pasivos
40
32
31
23
22
20
18
14
8
1
Gestión Ambiental en la
Minería Peruana
Misión:
Objetivos:
Acciones:
Soporte:
Desarrollo Sostenible en el Sector Minero
Adecuación Ambiental
de las
Unidades en Operación
Nuevas Operaciones
sin
Problemas Ambientales
Eliminación de
Pasivos Ambientales
PAMs
• Ejecución de PAMAs
Sistema Confiable
de
EIAs
Programa para Remediar
Evitar los PAMs
• Voluntad Política- Legislación coherente
• DGAAM eficiente y confiable
• DGM permanente prevención-fiscalización
• Entrenamiento eficiente y desarrollo de
capacidades
• Conciencia ambiental
Conclusiones

Los pasivos ambientales continúan produciendo
un costo para el Estado y una imagen negativa
para el sector minero;

El MEM aún no cuenta con un programa de
monitoreo de PAMs y no existen centros de
excelencia para facilitar el proceso de cierre de
minas;

El gobierno ha iniciado limitadas acciones para
atender los PAMs del Estado (“Activos Mineros”).
Conclusiones

La Ley de PAMs (28271) aun necesita ser
adecuada a fin de que guarde relación con la
legislación ambiental existente y enmarcarse en
la ley de cierre de minas.

La Ley encarga al Estado asumir la remediación
de ciertos PAMs, sin asignar un presupuesto fijo
para ello.

Si bien ya existe un compromiso inicial monetario
por parte del gobierno, las necesidades son
mayores (el presupuesto de US $250M no es
realista).
Líneas de Acción-Opciones






Desarrollar estudios para complementar y actualizar
vacíos de información y definir PAMs prioritarios;
Elaborar una estrategia nacional para atender PAMs
huérfanos prioritarios;
Comenzar por la remediación de los PAMs estatales.
Inhabilitar a los infractores ambientales en el ejercicio de
la actividad minera;
Establecer un fondo ambiental para remediación de PAMs
basado en prioridades y una estructura financiera de
incentivos, contribuciones diversas (GoP, SP, ONGs, etc.) y
recursos internos (i.e. Multas).
NB: algunas empresas han iniciado proactivamente la
remediación de PAMs ajenos.
Líneas de Acción-Opciones



Promover la visión en las regiones afectadas que
atender los PAMs es una inversión y merece
invertir en su remediación (i.e. Co-financiamiento
con Regalías, considerar modificación a la ley del
Canon);
El FONAM podría establecer convenios de
asistencia técnica para ampliar su capacidad en
gestión financiera (i.e. crear un fondo para
PAMs), así como en aspectos técnicos de
remediación de PAMs;
Se debe continuar promoviendo la participación
de organizaciones privadas en la remediación de
los PAMs (ej: Buenaventura, Goldfields,
Yanacocha).
II. Gobernabilidad Ambiental del
Sector Minero
Contexto Actual

La gestión ambiental del sector minero es
relativamente reciente (1990’s), y a la fecha ya se
han logrado avances importantes en la gestión
ambiental y social;

El MEM ha avanzado en desarrollar sus capacidades y
en comprometerse por una minería sostenible;

A pesar de los avances en la gobernabilidad
ambiental, esfuerzos del sector publico y privado y
sociedad civil, persisten los problemas
ambientales mineros;

La problemática ambiental aún requiere un
enfoque prioritario por parte del Estado.
Evolución de la Gobernabilidad
Ambiental en el Sector Minero
 Se han dado avances incluyendo:
cumplimiento gradual de los PAMAs;
 aumento en multas por infracciones
ambientales;

Por número de multas
2000
2001
2002
2003
2004
1.- CONTAMINACION
AMBIENTAL
3
2
4
5
1
53
104
8
12
6
12
70
111
2.- INCUMPLIMIENTOS DE
NORMAS DE MEDIO
AMBIENTE
3.- INCUMPLIMIENTO
PAMA
TOTALES
3
2
Retos y limitaciones en los EIA y Proceso
de Licencias Ambientales

La guía para elaboración de EIA’s (MEM) es genérica y
no es vinculante por ley (dejando el criterio de
elaboración a discreción del proponente y empresa
consultora);

Los criterios y procesos para la elaboración del EIA
pudieran ser elevados a estándares aceptados
internacionalmente;

Aún no se exige la elaboración de términos de
referencia detallados previos a la elaboración de los
EIA (principalmente para operaciones complejas);

La autorización final del EIA aun depende del MEM
(DGAA) y no de un panel de expertos, o una agencia
autónoma.
Retos y limitaciones en los EIA’s y proceso
de licencias ambientales:

Actualmente el EIA no requiere un análisis integral
que incluya impactos sociales;

No se requieren evaluaciones que determinen el
impacto regional (acumulativo) y sectorial fuera de
la área de influencia del proyecto;

Capacidad aun es limitada en el MEM para poder
revisar, llevar a cabo consultas y aprobar los EIAs de
manera eficiente;

Las audiencias publicas previas a la aprobación del
EIA no han dado los resultados esperados.
Retos y limitaciones en los instrumentos
de gestión ambiental

Los estándares ambientales de calidad y criterios
de emisión de los PAMAs (elaborados en 1990’s)
no han sido evaluados técnicamente para
determinar si son los más apropiados para el
Perú;

Los sistemas de cumplimiento voluntario y
certificación ambiental aún no se han
desarrollado ampliamente en el sector minero;

Los Bancos comerciales, actualmente no
cuentan con criterios ambientales y
sociales para otorgar financiamiento a
emprendimientos mineros.
Retos y limitaciones en Auditorias y
Fiscalización

El sistema de inspecciones y fiscalizaciones (a
pesar de la creación de Osinergmin) carece de
capacidad para lograr una mayor eficiencia en el
cumplimiento de las normas ambientales;

El Monitoreo ambiental es muy limitado (y rara vez
se trabaja con las comunidades para realizar esta
tarea);

El sistema de información ambiental no esta
sistematizado ni actualizado (aún falta información de
línea base);

Mas de un 50% de las multas impuestas han sido
anuladas (o están detenidas en procesos legales).
Retos y Limitaciones Institucionales
Ante cuestionamientos entre actores clave
sobre si la misma entidad puede promover
la minería, y a la vez regular su
desempeño ambiental, se establece
OSINERGMIN (aunque con limitaciones);
 Esta nueva entidad no resuelve el conflicto
de interés existente
 Hace falta una mayor articulación con otras
agencias clave (INRENA, CONAM, DIGESA)
en el proceso de gobernabilidad ambiental.

Líneas de Acción - Opciones:
En el proceso de aprobación de EIA:





Reglamentar Ley de evaluaciones ambientales;
Requerir que las guías de elaboración de EIA sean
vinculantes y especificas;
Actualizar las guías a los estándares
internacionales actuales;
Exigir la presentación previa de TDRs detallados
(para operaciones de gran envergadura);
Compartir la responsabilidad de la aprobación
final con panel de expertos.
Líneas de Acción - Opciones:
El proceso de aprobación de los EIA
Integrar los EIAs con una evaluación
profunda del impacto social;
 Complementar EIAs con evaluaciones
ambientales estratégicas-EAE (políticas,
programas y planes del sector);
 Introducir modificatorias al proceso de
participación ciudadana para hacerlo
imparcial y con participación legítima.


Evaluar técnicamente los criterios y estándares
ambientales y actualizarlos a un nivel
aceptable para todas las operaciones
(tomando en cuenta las condiciones locales).
World Bank 1998
Pollutant
Primary Lead/Zinc
Smelting
Primary Copper
Smelting
Peru RM
315-96EM/vmm
Maximum Concentration Value [mg/m3]
Arsenic (As)
0.1
0.5
25
Lead (Pb)
0.5
0.2
25
Particulate Matter (PM)
20
20
100
Líneas de Acción - Opciones:
Proceso de vigilancia ambiental



Establecimiento de un Plan de Manejo
Ambiental como instrumento para
determinar las estrategias de acciones de
mitigación y compensación de empresas
mineras (a ser fiscalizado anualmente);
Sistematizar y agilizar el proceso de
vigilancia y sanción;
Exigir análisis de riesgo para la salud
humana que complementen los
instrumentos de gestión ambiental.
Líneas de Acción - Opciones:
vigilancia ambiental

Fortalecer la contratación de fiscalizadores externos para
asegurar la calificación ética y técnica. Involucrar a las
comunidades en procesos de monitoreo ambiental;

Promover la autorregulación y sistemas voluntarios de
cumplimiento (en empresas) a través de la adhesión a
programas de certificación internacional;

Brindar protección a los funcionarios encargados de realizar
la vigilancia ambiental de denuncias legales personales;

Promover la adhesión de la banca peruana a los Principios
de Ecuador (adoptar principios ambientales y sociales).
Líneas de Acción - Opciones:
A Nivel Institucional

Se propuso el establecimiento de una
procuraduría ambiental a cargo de procesos de
fiscalización y de licencias ambientales. En vez,
se creó OSINERGMIN con limitaciones técnicas,
presupuestarias.

Queda vigente la pregunta de qué hacer con los
otros sectores;

Promover una mayor articulación con agencias
clave en el proceso de gobernabilidad ambiental.
III. Transparencia Fiscal y
Uso Racional de Ingresos
Mineros
Transparencia Fiscal
 La transparencia es un elemento clave
para generar confianza entre los actores
involucrados;
 En la actualidad existen reconocibles
esfuerzos por promover la transparencia
fiscal de parte del MEF, MEM y
empresas mineras;
 Existe preocupación por la capacidad
limitada de las regiones y municipios en
el uso racional de los ingresos del
Canon/Regalías y
Distribución del Canon Minero por
Región
100.00%
90.00%
80.00%
Tacna
70.00%
60.00%
50.00%
Puno
Moquegua
Cajamarca
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
Arequipa
Ancash
1996 1997
1998 1999 2000 2001 2002 2003
Evolución del Canon Minero
C a n o n M in e ro
E n m ile s d e s o le s d e 1 9 9 4
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Conclusiones y Opciones

Es necesario desarrollar capacidades a nivel
local para poder usar eficientemente los
recursos generados por el Canon;

Existe preocupación porque transparencia fiscal
no es practicada por todos los actores clave
(caso de ONGs).

Se necesita continuar apoyando iniciativas
como EITI (en ejecución en Perú), y Global
Reporting Initiative, las cuales sirven para
construir un proceso basado en la confianza
entre las partes involucradas.
Esfuerzos/Propuestas Recientes




Continua debate entre creación de una
procuraduría ambiental vs. creación de
entes fiscalizadores sectoriales (i.e.
OSINERGMIN);
Se han dado adecuaciones a la ley del canon
para permitir uso del canon en estudios y
proyectos de inversión (y no sólo en
infraestructura);
Propuesta de creación de defensoría para
conflictos mineros;
Se esta dando capacitación a las autoridades
regionales y locales con el propósito de que
utilicen de manera más eficaz los recursos del
canon minero.
Se necesita continuar
fortaleciendo los roles de los
actores clave para asegurar que
las operaciones mineras se
desarrollen de manera
sostenible
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Canon Minero