Potestad Sancionadora y
Medidas Correctivas
Lima, 03-04-2012
Dr. Ramón Huapaya Tapia
Profesor de Derecho Administrativo,
PUCP
La potestad sancionadora de la
Administración
• Ius puniendi estatal: Poder que reside el
Estado en orden a reprimir las conductas
(acciones u omisiones) consideradas como
ilícitas o contradictorias al orden social
• Se articula en dos grandes ramas:
• El Derecho Penal
• El Derecho Administrativo Sancionador (DAS)
• El DAS tiene como objeto disciplinar el contenido
del poder represivo de la Administración.
La potestad sancionadora de la
Administración
• El poder represivo administrativo es una de las potestades
más intensas que posee la Administración con relación a los
particulares
• El DAS disciplina y ordena el contenido de dicho poder
represivo
• Potestad sancionadora: atribuida por ley
• Principio de legalidad atenuado - Se admite la colaboración
reglamentaria vía una delegación realizada por ley - Caso
Ley 27631 - Ley que modifica la función normativa de los
Organismos Reguladores
• Reserva legal para establecer infracciones y sanciones
• Mandato de tipicidad.
La Sanción Administrativa
• Concepto de sanción:
• Cualquier perjuicio (“mal”) infringido por la
Administración a un administrado, previo
procedimiento administrativo y con una finalidad
exclusivamente represiva.
• Contenido de la sanción:
• a) Privación o limitación de un derecho (contenido
limitativo o de reducción de la esfera jurídica del
particular)
• b) Creación de un gravamen (imposición de un
deber: pecuniario o de otro carácter)
La Sanción Administrativa. Elementos
• a) La existencia de una autoridad administrativa competente
que cuente con potestades sancionatorias (elemento
subjetivo)
• b)La decisión administrativa debe producir un efecto
desfavorable en la esfera jurídica del infractor (elemento
objetivo): La sanción siempre consiste en una privación de
derechos o la imposición de un deber u obligación.
• c) Debe existir una inconducta previa (infracción) que
amerite el reproche a título de sanción (supuesto previo)
• d) Cumple una finalidad represiva (229.1 LPAG)
• e) Exige la observancia de un procedimiento administrativo
previo a su imposición.
Clases de sanciones
• Por su finalidad:
• Sanciones de autoprotección: Producto de la
actividad de la Administración dirigida a la tutela de
su organización y orden interno. (régimen disciplinario de
los funcionarios públicos, sanciones revocatorias de actos
administrativo favorables, sanciones para la defensa de la
integridad de los bienes públicos, sanciones tributarias)
• Sanciones de protección del orden general:
Persiguen el control del orden social general: multa o
clausura de establecimientos por ruidos nocivos o por
infraestructura inadecuada..etc.
Clases de sanciones
• Por el contenido de la Sanción:
• Sanciones Personales: Consisten en la suspensión o restricción
de un derecho o la autorización para su ejercicio (clausura de
establecimiento, suspensión de marcas, patentes, licencias) o
en actos de amonestación (amonestación oral o escrita,
apercibimiento). Deben fundarse en una causa de interés
público afectado por el ejercicio del derecho que se pretende
suspender.
• Sanciones reales: Se traducen en la imposición del pago de una
suma de dinero (sanción pecuniaria o multa) o en la sustracción
de una cosa (confiscación, comiso, secuestro, requisa). Sanción
más común: la multa.
Clases de sanciones
• En relación con el ordenamiento administrativo:
•
•
Sanciones Principales: Son las que imponen el acto de gravamen
o represivo en contra del administrativo. P.e. Multa, restricción de
derechos.
Sanciones “accesorias”: Refuerzan la eficacia represiva y
disuasoria de las sanciones. Están constituidas por figuras como el
comiso, inhabilitaciones (cuando la conducta responde a
características especiales del infractor), deber de reposición y
resarcimiento. En realidad, el concepto es equívoco, no existen
“sanciones accesorias”, sino que éste tipo de medidas no son
sanciones, y en nuestro ordenamiento, están asociadas dentro
del concepto de medidas correctivas o de restitución de la
vigencia del ordenamiento.
Criterios de distinción de la Sanción
Administrativa con medidas afines
• La finalidad de la sanción es estrictamente represiva y
manifiesta su carácter punitivo. Esta represión en sede
administrativa es impuesta por el Estado a su exclusivo
favor, es una suerte de reparación para el Estado.
• La finalidad exclusivamente represiva de las
sanciones, permite distinguirlas de medidas afines,
(medidas “correctivas”, las medidas “restitutivas”, las
“multas coercitivas”, las “medidas cautelares”), como
institutos con los que cuenta la Administración para
reaccionar frente a los actos ilícitos, sea a través de
medidas para exigir el cumplimiento del ordenamiento o
restaurar la situación correspondiente al mismo.
Criterios de distinción de la Sanción
Administrativa con medidas afines
• El artículo 232.1 de la LPAG señala lo siguiente:
• “232.1 Las sanciones administrativas que se impongan al
administrado son compatibles con la exigencia de la
reposición de la situación alterada por el mismo a su
estado anterior, así como con la indemnización por los
daños y perjuicios ocasionados, los que serán
determinados en el proceso judicial correspondiente”.
• Al lado de la finalidad represiva y disuasoria de las
sanciones administrativas, el ordenamiento prevé que las
autoridades administrativas puedan ordenar la reposición
del estado anterior a la producción del ilícito
administrativo.
Criterios de distinción de la Sanción
Administrativa con medidas afines
• El numeral 232.1 del art. 232 LPAG, establece la posibilidad
de que la Administración imponga las medidas de corrección
y de restitución de la situación alterada por la comisión de la
infracción administrativa.
• Estas medidas son siempre distintas a la sanción (distinción
de finalidad: represiva vs correctiva)
• Se establece la posibilidad de otorgar un derecho
indemnizatorio al particular afectado por la conducta
infractora del ordenamiento. Esto último sólo puede ser
dilucidado en sede judicial, puesto que los montos
indemnizatorios así como el quantum de la indemnización,
sólo pueden ser determinados por un juez a través del
proceso judicial correspondiente.
Criterios de distinción de la Sanción
Administrativa con medidas afines
• Dentro de este poder de restituir o restaurar la situación
alterada por la infracción administrativa, así como asegurar la
vigencia del ordenamiento, deben distinguirse los siguientes
supuestos:
• a) Medidas destinadas a asegurar la vigencia del ordenamiento:
• Multas coercitivas
• Medidas provisionales en el PAS (medidas cautelares)
• b) Medidas destinadas a restituir o restaurar la situación
alterada por la infracción:
• Medidas restitutorias
• Medidas correctivas
I. Medidas destinadas a asegurar la vigencia del
ordenamiento
•
•
•
•
•
•
Multas coercitivas:
Son un medio de ejecución forzosa contemplado de manera
específica en la LPAG (199 LPAG)
Consiste en la imposición en forma sucesiva y reiterada del pago
de una suma de dinero hasta doblegar la voluntad del obligado
para cumplir el mandato del acto administrativo materia de
ejecución.
Es un medio de coerción para que el administrado cumpla con una
obligación impuesta por un acto administrativo.
No tiene finalidad represiva, sino compulsoria, por lo que se
diferencian de las sanciones.
Puede acompañar a la sanciones administrativas (multas en
sentido estricto). Posibilidad establecida por el numeral 199.2 del
artículo 199º de la LPAG.
I. Medidas destinadas a asegurar la vigencia del
ordenamiento
• Medidas provisionales (cautelares):
• Dirigidas a asegurar la eficacia de la decisión final
sancionatoria. (art. 236º LPAG)
• Están dadas en función al poder cautelar genérico
establecido en el artículo 146º LPAG.
• Por ejemplo, clausura de establecimientos, comiso e
incautación de bienes peligrosos para la salud, la
seguridad o la vida, etc.
• No tienen por finalidad reprimir, sino únicamente,
garantizar la eficacia de la decisión sancionadora
final a ser adoptada en el procedimiento sancionador.
I. Medidas destinadas a asegurar la vigencia del
ordenamiento
• Las medidas preventivas (provisionales de
extrema urgencia):
• Dentro de estas medidas cautelares, cabe distinguir la
existencia de medidas preventivas, que pueden ser
ordenadas por el instructor de los procedimientos, al inicio de
los mismos, con la finalidad de evitar o impedir que se
consume una violación del ordenamiento jurídico.
• Las medidas preventivas dotan de libertad al instructor en
orden a salvaguardar posibles afectaciones a la vida, la
salud o la seguridad: Ej. Decomiso de materiales
pirotécnicos en vísperas de fiestas navideñas, demolición de
obras en ruina inminente, entre otras.
II. Medidas destinadas a restaurar o reparar la
situación alterada por la infracción
• Medidas correctivas:
• Son medidas accesorias a la sanción.
• Se diferencian de éstas porque no tienen finalidad represiva,
sino que únicamente se constituyen como medios de
reparación y de restitución de la situación conculcada por la
infracción administrativa.
• Son complementos o elementos accesorios de la sanción
administrativa (numeral 232.1 del art. 232 LPAG)
• Tipología de medidas correctivas:
• a) Comiso o incautación de bienes
• b) Cierre o clausura definitiva de establecimientos
II. Medidas destinadas a restaurar o reparar la
situación alterada por la infracción
• Medidas correctivas:
• c) Inhabilitaciones (cuando la situación lo amerita en
función a las circunstancias personales del
administrado)
• d) Destrucción y/o demolición de bienes u obras
realizadas en infracción.
• e) Deber de reposición y resarcimiento.
• Pueden ser simultáneas y de hecho lo son con las
sanciones administrativas principales (multas,
restricción o suspensión del ejercicio de derechos)
II. Medidas destinadas a restaurar o reparar la
situación alterada por la infracción
• Principios que deben regir la imposición de
medidas correctivas
•
•
•
•
•
Legalidad
Tipicidad
Debido Procedimiento
Razonabilidad
No deben, fraudulentamente, empeorar la situación del
administrado a fin de agravar su situación jurídica.
• No deben duplicar la sanción administrativa.
• No deben ser genéricas.
• Discrecionalidad atenuada.
II. Medidas destinadas a restaurar o reparar la
situación alterada por la infracción
• Medidas restitutorias:
• Son una sub-especie de las medidas correctivas.
• Están destinadas a la restitución o
reestablecimiento de la situación alterada por la
infracción administrativa.
• P.e.: cierre de establecimientos sin licencia,
devolución de lo ilícitamente pagado por un
consumidor, destrucción o demolición de obras
realizadas sobre propiedad ajena, entre otros.
II. Medidas destinadas a restaurar o reparar la
situación alterada por la infracción
• Las medidas correctivas y las medidas restitutorias
comparten la misma finalidad: reparar o restaurar la situación
conculcada por la comisión del ilícito administrativo.
• Su funcionalidad se aprecia mucho en campos como la
protección al consumidor y la regulación de los servicios
públicos.
• Organismos como INDECOPI, OSITRAN y OSIPTEL
emplean el mecanismo de las medidas correctivas en el
ámbito de los procedimientos sancionadores de consumo, de
represión de la competencia desleal, de sanción de
infracciones a la legislación de la libre competencia, y a los
mercados de servicios públicos.
III. Marco legal de las medidas correctivas:
El caso de la CPC del INDECOPI
• El art. 39º del TUO de la Ley de Protección al
Consumidor (LPC), estableció la competencia de la
Comisión de Protección al Consumidor del INDECOPI
para imponer sanciones y medidas correctivas por
infracciones a las disposiciones de la LPC.
• El artículo 42º del TUO de la LPC establecía la facultad
del INDECOPI para que se establezcan las siguientes
medidas correctivas:
• a) Decomiso y/o destrucción de mercaderías, envases,
envolturas o etiquetas: Muy utilizado en casos de
piratería y de información inadecuada para usuarios.
III. Marco legal de las medidas correctivas
El caso de la CPC del INDECOPI
• b) Clausura temporal del establecimiento o negocio hasta por
un máximo de 60 (sesenta) días calendario. Este ejemplo se
actúa en los casos de lugares que expendan productos o
brinden servicios en infracción de la LPC
• c) Publicación de avisos rectificatorios o informativos en la
forma que determine la CPC, tomando en consideración los
medios que resulten idóneos para revertir los efectos que el
acto objeto de sanción hubiera ocasionado. La publicación se
realizará por cuenta y costo del infractor hasta por un máximo
de 30 días calendario. (caso producto “Dyazide”: en este caso,
se obligó a la empresa Glaxo-Smithkline a que publique avisos
indicando que dicho producto fallido podía ocasionar daños a la
salud - Resolución 095-96-TDC de la Sala de Competencia
del Tribunal de INDECOPI
III. Marco legal de las medidas correctivas
El caso de la CPC del INDECOPI
• d) Reposición y reparación de productos: Sobre todo en
campo vinculados con las compras en grandes almacenes o
bienes muebles.
• e) Devolución de la contraprestación pagada por el
consumidor: Este aspecto ha sido uno de los más utilizados
y requeridos por los consumidores.
• Un caso paradigmático es el “Sra. Iris Valqui c/ Inmobiliaria
Doré - Res. 0511-2002/TDC-INDECOPI”, en el cual la Sala
estimó que una medida correctiva de devolución de
US$40,000, por la compra de un inmueble, era excesiva y
“desincentivaba” a las partes a recurrir a un proceso judicial
para solucionar asuntos que involucren importantes sumas
de dinero.
III. Marco legal de las medidas correctivas
El caso de la CPC del INDECOPI
• f) Cualquier otra medida que tenga por finalidad revertir
los efectos que la conducta infractora hubiera ocasionado
o evitar que ésta se produzca nuevamente en el futuro.
• Esta es la cláusula de cierre del poder correctivo otorgado
a la CPC del INDECOPI, en orden a establecer las
medidas correctivas.
• Discrecionalidad de CPC, la misma que debe imponer las
medidas que estime necesarias, pero respetando el
principio de razonabilidad y del debido procedimiento.
• Este régimen HOY ESTÁ DEROGADO, y ha sido
reemplazado por el “Código del Consumo”
III. Marco legal de las medidas correctivas
Código de Protección y Defensa del Consumidor
•
Sin perjuicio de la sanción administrativa que corresponda al proveedor
por una infracción al CPDC, el artículo 114° de dicho Código señala
que Indecopi puede dictar, en calidad de mandatos, medidas
correctivas reparadoras y complementarias.
•
Las medidas correctivas reparadoras pueden dictarse a pedido de
parte o de oficio, siempre y cuando sean expresamente informadas
sobre esa posibilidad en la notificación de cargo al proveedor por la
autoridad encargada del procedimiento.
•
Las medidas correctivas complementarias pueden dictarse de oficio o
a pedido de parte.
III. Marco legal de las medidas correctivas
Código de Protección y Defensa del Consumidor
•
•
•
•
•
Las medidas correctivas reparadoras tienen el objeto de resarcir las
consecuencias patrimoniales directas e inmediatas ocasionadas al
consumidor por la infracción administrativa a su estado anterior y
pueden consistir en ordenar al proveedor infractor lo siguiente:
a. Reparar productos.
b. Cambiar productos por otros de idénticas o similares características,
cuando la reparación no sea posible o no resulte razonable según las
circunstancias.
c. Entregar un producto de idénticas características o, cuando esto no
resulte posible, de similares características, en los supuestos de
pérdida o deterioro atribuible al proveedor y siempre que exista interés
del consumidor.
d. Cumplir con ejecutar la prestación u obligación asumida; y si esto no
resulte posible o no sea razonable, otra de efectos equivalentes,
incluyendo prestaciones dinerarias.
III. Marco legal de las medidas correctivas
Código de Protección y Defensa del
Consumidor
•
•
•
•
•
e. Cumplir con ejecutar otras prestaciones u obligaciones legales o
convencionales a su cargo.
f. Devolver la contraprestación pagada por el consumidor, más los
intereses legales correspondientes, cuando la reparación, reposición, o
cumplimiento de la prestación u obligación, según sea el caso, no
resulte posible o no sea razonable según las circunstancias.
g. En los supuestos de pagos indebidos o en exceso, devolver estos
montos, más los intereses correspondientes.
h. Pagar los gastos incurridos por el consumidor para mitigar las
consecuencias de la infracción administrativa.
i. Otras medidas reparadoras análogas de efectos equivalentes a las
anteriores.
III. Marco legal de las medidas correctivas
Código de Protección y Defensa del
Consumidor
• Las medidas correctivas complementarias tienen el objeto de
revertir los efectos de la conducta infractora o evitar que esta se
produzca nuevamente en el futuro y pueden ser, entre otras, las
siguientes:
• a. Que el proveedor cumpla con atender la solicitud de
información requerida por el consumidor, siempre que dicho
requerimiento guarde relación con el producto adquirido o
servicio contratado.
• b. Declarar inexigibles las cláusulas que han sido identificadas
como abusivas en el procedimiento.
• c. El decomiso y destrucción de la mercadería, envases,
envolturas o etiquetas.
III. Marco legal de las medidas correctivas
Código de Protección y Defensa del Consumidor
•
d. En caso de infracciones muy graves y de reincidencia o reiterancia:
•
(i) Solicitar a la autoridad correspondiente la clausura temporal del
establecimiento industrial, comercial o de servicios por un plazo máximo de seis
(6) meses.
(ii) Solicitar a la autoridad competente la inhabilitación, temporal o permanente,
del proveedor en función de los alcances de la infracción sancionada.
•
•
•
•
e. Publicación de avisos rectificatorios o informativos en la forma que
determine el Indecopi, tomando en consideración los medios que resulten
idóneos para revertir los efectos que el acto objeto de sanción ha
ocasionado.
f. Cualquier otra medida correctiva que tenga el objeto de revertir los
efectos de la conducta infractora o evitar que esta se produzca
nuevamente en el futuro.
El Indecopi está facultado para solicitar a la autoridad municipal y policial el
apoyo respectivo para la ejecución de las medidas correctivas
complementarias correspondientes.
III. Marco legal de las medidas correctivas
Código de Protección y Defensa del Consumidor
•
En caso de incumplimiento….
•
Si el obligado a cumplir con un mandato del Indecopi respecto a una
medida correctiva o a una medida cautelar no lo hace, se le impone una
multa no menor de tres (3) Unidades Impositivas Tributarias (UIT).
En caso de persistir el incumplimiento de cualquiera de los mandatos a que
se refiere el primer párrafo, el Indecopi puede imponer una nueva multa,
duplicando sucesivamente el monto de la última multa impuesta hasta el
límite de doscientas (200) Unidades Impositivas Tributarias (UIT). La multa
que corresponda debe ser pagada dentro del plazo de cinco (5) días
hábiles, vencido el cual se ordena su cobranza coactiva
•
III. Marco legal de las medidas correctivas
Código de Protección y Defensa del Consumidor
•
•
•
Todas las entidades analizadas cumplen con los principios de legalidad y
tipicidad en la formulación de las medidas correctivas.
Así, la legislación reciente de INDECOPI (CPDC, LRCA, LRCD), SMV,
OSINERGMIN, OSITRAN, contienen ejemplos modélicos de cumplimiento
de los principios acotados para el ámbito del ejercicio de las potestades de
imposición de medidas correctivas.
Sin embargo, hay entidades como OSIPTEL que no cumplen ni con el
principio de legalidad pero fundamentalmente no cumplen con el mandato
de tipicidad. (Reglamento Sancionador)
IV. La necesaria construcción de los límites a
las medidas correctivas
• No se encuentran claros aún los criterios de distinción de las
medidas correctivas y las funciones de resarcimiento por los
daños y perjuicios causados a los particulares.
• Deben fijarse los siguientes límites:
• a) Las medidas no pueden ni deben tener contenido
indemnizatorio. Las indemnizaciones sólo se tramitan en
sede jurisdiccional
• b) Las medidas correctivas deben procurar no entrar en
conflicto con la existencia de controversias de carácter civil.
Éstas sólo pueden ser dilucidadas en sede judicial
• c) Las medidas correctivas no tienen efecto sancionatorio
alguno, su finalidad nunca es represiva.
IV. La necesaria construcción de los límites a
las medidas correctivas
• Las correctivas deben respetar los principios mínimos de
legalidad, razonabilidad, tipicidad y debido proceso.
• Las correctivas no deben duplicar las sanciones.
• Deben respetar la tipicidad de los actos administrativos. No
se puede “inventar” correctivas o establecerlas de manera
ad-hoc.
• Difícil límite entre la sanción y la correctiva. Así como
también entre reparaciones y correctivas.
Conclusiones
• 1) Frente a la comisión de infracciones administrativas el
ordenamiento ha otorgado una gama de medios de reacción a
la Administración Pública en orden a reprimir dichas conductas
y a restaurar la situación conculcada por la infracción.
• 2) El medio de reacción por excelencia es la imposición de una
sanción administrativa, la misma que consiste en la privación de
un derecho o la creación de una obligación específica, y se
caracteriza por su carácter puramente represivo.
• 3) Al lado de las sanciones, el ordenamiento ha dotado a la
Administración de la posibilidad de ordenar medidas específicas
destinadas a restaurar la situación jurídica alterada por la
comisión del ilícito administrativo
Conclusiones
•
•
•
•
4) Existen, medidas análogas a las sanciones, pero que no tienen
finalidad represiva: a) medidas correctivas (restitutorias); b)
medidas provisionales (preventivas); c) medidas compulsorias.
5) Las medidas correctivas tienen por efecto, reparar o componer
la situación jurídica alterada por la infracción administrativa, no
tienen finalidad represiva
6) Las medidas provisionales tienen por efecto asegurar la eficacia
de la decisión final. También pueden tener por finalidad preservar
la situación jurídica puesta en peligro debido a la infracción
administrativo.
7) Las medidas compulsorias, tienen por finalidad doblegar la
voluntad de un administrado renuente al cumplimiento de una
obligación. No son represivas, son meramente compulsorias y
coadyuvan a la eficacia de los actos administrativos.
Conclusiones
•
•
•
•
8) Con relación a las medidas correctivas, existen determinados
ejemplos de su aplicación en leyes especiales (Código de Consumo,
Leyes de Organismos Reguladores). Ojo con entidades como
OSIPTEL que no cumplen el principio de tipicidad.
9) Hay jurisprudencia muy limitada (sobre todo en INDECOPI), y
actualmente inclusive decisiones polémicas sobre el contenido de las
medidas correctivas
10) No están determinados los límites de las medidas correctivas y su
virtual “invasión” de los ámbitos propios de la solución jurisdiccional de
conflictos. Hay que fijar dichos límites: a) las medidas correctivas no
tienen contenido indemnizatorio; b) las medidas correctivas no pueden
interferir en conflictos en que se impone una solución jurisdiccional.
11) Respetar los principios de legalidad, tipicidad, debido
procedimiento y razonabilidad. Limitar el empleo de las correctivas
como sucedáneo de las sanciones.
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