Descentralización de la gestión educativa en el Perú:
la agenda pendiente y el rol del nivel local
Néstor Valdivia Vargas
Seminario Internacional
“Cambios institucionales para un Estado más inclusivo“
Lima, 10 – 12 Julio 2012

Objetivo: ubicar en la discusión de la agenda actual sobre gestión
educativa descentralizada el tema referido al rol del nivel local:




Unidades de Gestión Educativa Local
Gobiernos Locales (municipalidades)
Se priorizará el diagnóstico sobre el rol de las municipalidades –dejando
por ahora el análisis de las UGEL-
Las conclusiones buscan identificar los principales roles que pueden
cumplir los gobiernos locales en un modelo de gestión educativa
descentralizada
La descentralización educativa y los problemas del marco normativo

El proceso de descentralización de la gestión educativa iniciado en 2002 en el
Perú se ha caracterizado por la ausencia de una planificación de largo plazo y la
falta de coherencia de normas y políticas

Proceso basado en procedimientos y reglas de acreditación y verificación de
cumplimiento formal de requisitos, sin desarrollo de capacidades

Transferencia de competencias y funciones iniciada el año 2005 y a la fecha
finalizada, pero sin los recursos suficientes

Programas nacionales del nivel central: alfabetización, capacitación docente,
infraestructura escolar, y aprendizajes; nuevos programas bajo lógica de PpR
(Programa Estratégico de Logros de Aprendizaje PELA )

En la práctica, ha sido evidente la confusión de competencias y funciones :
duplicidad , ambigüedad y superposición de niveles de gobierno e instancias de
gestión –la falta de un modelo y una visión compartida del mismo (Molina 2012)-
Diseño actual del sistema educativo peruano
Gobierno Central
Ministerio de Educación
Gobierno Regional
Gerencia de Desarrollo Social
Dirección Regional de
Educación
Unidad de Gestión Educativa
Local
Instituciones educativas
Gobierno Local
Énfasis normativo sobre la responsabilidad de la gestión educativa
Gobierno Central
Ministerio de Educación
Gobierno Regional
LOGR
Gerencia de Desarrollo Social
Dirección Regional de
Educación
Unidad de Gestión Educativa
Local
LGE
PPMGE
LOM
Instituciones educativas
Gobierno Local
Los nuevos roles de los niveles de gobierno en educación:



Gobierno Nacional / Ministerio de Educación: Rector del sistema educativo
Gobierno Regional: Responsable de la gestión descentralizada del servicio
educativo sobre la base de las políticas educativas regionales
Gobierno Local: Responsable de la articulación de las políticas y servicios que
promueven el desarrollo humano de sus pobladores
Las competencias de los niveles de gobierno se ejercen en relación a 11 ámbitos de la
gestión educativa
1.
Definición de política, normatividad y planificación
2.
Provisión y administración del servicio
3.
Infraestructura y equipamiento
4.
Política y administración de Personal
5.
Formación docente
6.
Procesos Pedagógicos
7.
Aspectos Curriculares
8.
Investigación e Innovación Educativa
9.
Presupuesto y financiamiento
10.
Medición de aprendizajes
11.
Participación, transparencia y vigilancia ciudadana
Ejemplos de confusión de competencias y funciones
 Entre MINEDU y GR : Duplicidad de esfuerzos y falta de coordinación en las actividades
de capacitación del PRONAFCAP y las DRE (diagnóstico en Huánuco, Huancavelica y Ayacucho,
Vega et al. 2010)
 Entre GR (DRE) y UGEL: Visitas de supervisión y monitoreo a una misma IE, solicitud de
los mismos formatos, como iniciativas en paralelo de las DRE y las UGEL (estudio sobre las
UGEL de GRADE, Díaz et al. 2007)
 Entre MINEDU, GR y GL: En una misma provincia de Loreto, además de la infraestructura
ofrecida por el Ministerio, construía aulas el Gobierno Regional y el Gobierno Local sin
coordinación (estudio sobre gestión educativa presupuestal, Alcázar y Valdivia 2009)
 Entre UGEL y GL: En varios distritos del país, la construcción de los Proyectos Educativos
Locales ha sido concebida como una tarea a cargo de la UGEL –sin mayor compromiso del
gobierno local-
Fuente: Alcázar y Valdivia 2009
Agenda pendiente: la gestión educativa descentralizada
 Antecedente: Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Nº 29158 de 2007
 DS 047-2009-PCM – Plan Anual de Transferencias:
enfoque de “gestión descentralizada de los servicios públicos”
Comisiones Intergubernamentales para definir mejor las competencias
 Ley Orgánica de Funciones (y matriz de competencias) de Educación
 Nuevas autoridades en el MINEDU: asumen ese enfoque basado en la
articulación intergubernamental y promueven acuerdos con GR
 Desde entonces, experiencias a nivel regional y local:
 Las reformas institucionales en curso en GR (La Libertad, Arequipa, San Martín, etc.)
 Las experiencias locales (Ventanilla – Comisión Intergubernamental
 ¿Qué rol pueden jugar las municipalidades dentro de una gestión
educativa descentralizada?
Tres modelos ¿“ciudades educadoras”, administración escolar o
articuladores de la gestión educativa local?
• Estudios de últimos años han dado cuenta del papel activo que cumplen las municipalidades en su
localidad (Vargas 2007, Muñoz et al. 2009, Valdivia y Arregui 2009, Caycho y Castellanos 2009, etc.)
• Han constatado una realidad heterogénea en términos de organización, recursos, capacidades de
gestión y experiencia de intervención en educación (estudio de GRADE 2009, tipología y casos)
• Actividades en educación son de distinta envergadura: construir aulas y cercos perimétricos, equipar
las IIEE, solventar combustible para el desplazamiento de docentes, apoyar logísticamente a Redes
Educativas, proporcionar desayunos escolares, promover capacitación docente, diseñar
participativamente un plan de educación local, crear espacios para la gestión educativa local, etc.
Intervenciones en seis ámbitos de la educación, la cultura y el deporte:
A.
Educación escolarizada
B.
Educación no escolarizada, no formal/ educación ciudadana/ popular
C.
Desarrollo de capacidades laborales, productivas (p.ej. Pymes)
D.
Atención a población excluida, grupos de riesgo, discapacitados, etc.
E.
Cultura
F.
Deporte y recreación
DIFERENTES ACCIONES
Apoyar
Supervisar o monitorear
Coordinar
Articular
Organizar, convocar
Sostener, financiar
Planificar, dirigir
3 tipos de municipalidades en Piura
(análisis de conglomerados)
Características de la educación
Tamaño de población
Población rural
Pobreza
Jóvenes con secundaria completa
Tasa de analfabetismo
Rendimiento (comprensión lectora)
Recursos y experiencia en educación
PIM municipalidad
Nivel educativo de funcionarios
Servicios administrativos computarizados
Número de actividades educativas de la municipalidad
Administración de locales deportivos y culturales
Administración de bibliotecas
Fuente: Valdivia y Arregui 2009 - GRADE
Municipalidades: ¿“ciudades educadoras”, administración escolar
o articuladores de la gestión educativa local?
 La experiencia del Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa (PPM): poco
tiempo de implementación, pero además recelo y “hermetismo” … Por lo tanto, realmente,
no ha habido un balance de la experiencia
 Algunas lecciones aprendidas (entre otros, Caycho y Castellanos 2019, Alcázar y
Valdivia 2009, Valdivia 2010):
1.El modelo del PPM impuesto desde “arriba”: administración escolar municipalizada (no GR/DRE, ni
visión de conjunto)
2.¿Es el PPM algo nuevo? Situaciones de continuidad: (Santo Domingo-Piura), de potenciación
(Paucartambo-Pasco) y de novedad (San Juan Bautista-Loreto)
3.El aspecto menos evaluado: lo pedagógico, porque la transferencia fue administrativa
4.Aún en ese plano: problemas de manejo de planillas docentes
5.Requerimientos de nueva forma de organización interna
6.Y necesidad de más personal y con cierto tipo de especialización
7.No está claro que hubiera un incremento significativo de presupuesto destinado a educación
8.Si hubo una potenciación de la diversidad de acciones en educación
9.Mayor control de la asistencia docente
Municipalidades: ¿“ciudades educadoras”, administración escolar o
articuladores de la gestión educativa local?
Evaluaciones del PPM:
De las 56 iniciales, 6 municipalidades tienen “avances significativos”: Paucarpata-Arequipa,
Ventanilla- Callao, Los Olivos-Lima, San Juan Bautista – Loreto, Paucartambo-Pasco y YarinacochaUcayali (Irigoyen 2009). Municipios urbanos, varios de los alcaldes reelectos, y tienen presupuestos
altos. En varios casos ya contaban con experiencia en actividades de apoyo a la educación –previa al
PPM-. Eran importantes los conocimientos y la experiencia en el tema educativo de los Secretarios
Técnicos (algunos ex directores DRE)
Estudio del BM sobre el PPM: “Hasta el momento, no se ha registrado un impacto positivo y
significativo del plan piloto en las condiciones de provisión de servicios (aproximadas a partir de la
calidad en la infraestructura de las aulas y provisión del mobiliario escolar), ni en los logros de
aprendizaje en estudiantes de segundo grado de primaria (Vera Tudela et al. 2011). Pero tampoco
ningún impacto sobre las brechas existentes al interior del distrito
Los impactos positivos del programa se dieron sobre los logros de aprendizaje en las escuelas de
distritos menos pobres –con mayores capacidades en términos de recursos y ubicadas en capitales
provinciales o distritos cercanos a éstasNo se ha podido determinar con precisión los procesos que determinan ese resultado. Para ello, “se
requiere contar con un análisis exhaustivo sobre las capacidades, procesos y recursos de los
gobiernos locales para asumir la función educativa y determinar su verdadera potencialidad en el
contexto peruano” (Op. Cit., pág. 20).
Municipalidades: ¿“ciudades educadoras”, administración escolar
o articuladores de la gestión educativa local?
Algunas experiencias de gestión educativa local:
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Santo Domingo - Piura (Caycho y Castellanos 2009)

Las Lomas - Piura (Lebrun 2010)

Paita – Piura (Valdivia 2010)

San Juan Bautista – Loreto (Alcázar y Valdivia 2009, Irigoyen 2009)

Jesús de Nazareno – Ayacucho

Ventanilla – Lima (Neyra 2011)

Los Olivos – Lima (Caycho y Castellanos 2009)

Cuñumbuque - San Martín
Municipalidades: ¿“ciudades educadoras”, administración escolar o
articuladores de la gestión educativa local?
Municipalidad Provincial de Paita (Piura)
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Las acciones de la MPP a favor de la educación no empiezan a raíz de su participación en el PPM. Fuerte apoyo a la mejora
física de las escuelas –principalmente dentro del distrito capital-: programa estratégico denominado “Infraestructura,
equipamiento y automatización de servicios educativos” que incluye tres proyectos estratégicos por un monto de 11.5 millones
de soles
Presupuesto municipal: el 9 % del PIM 2008 –alrededor de 5.2 millones- sirve para solventar actividades relacionada a la
educación –alrededor de ¾ partes destinado a infraestructura escolar. Además, importante proporción del Presupuesto
Participativo destinado a esa área (16 % del mismo)
Además: contratación de 19 docentes de instituciones educativas y 54 promotoras de PRONOEI. Y también la facilitación de
pasantías para docentes hasta ahora han sido financiadas como gasto corriente y no dentro del POI de la unidad orgánica
encargada de la educación
Municipalidad Distrital de San Juan Bautista (Loreto)
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Ha elaborado un Plan Operativo Multianual 2008-2010 que define como objetivo general la mejora de la calidad de la
educación en el distrito y plantea doce objetivos específicos
Validación de un modelo de acompañamiento y monitoreo a 250 docentes con apoyo de la DRE. Sistema para medir la
evolución de los Resultados de Aprendizaje, con una Línea Base (Inicial, 2° y 6° grado de primaria y 3° grado de secundaria).
Fortalecimiento de capacidades a docentes y directores, de Redes .
Proyecto innovador para elevar la cobertura de las niñas y los niños a nivel inicial, primaria y secundaria en especial en las
zonas periurbanas y rurales –con buenos resultados- . En este último proyecto de logró involucrar a la DEMUNA, quien visita
a los padres para que ellos envíen al niño a la escuela (Irigoyen 2009)
Coordinación con otras instituciones para el apoyo a la educación; ejemplo, Bomberos Unidos sin Frontera – BUSF
entregaron 710 mochilas con útiles escolares para alumnos que recién ingresan al sistema escolar.
Impulso a la lucha contra el analfabetismo Programa de Alfabetización es financiado con recursos propios.
Municipalidades: ¿“ciudades educadoras”, administración escolar o
articuladores de la gestión educativa local?
Municipalidad Distrital de Ventanilla (El Callao, Lima)
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La construcción del PEL llevó a la creación de un modelo de gestión educativa local (“Escuelas felices e
integrales”) –cuyo grupo impulsor estaba integrado por la municipalidad, UGEL, Red de salud y diferentes
instituciones de la sociedad civilProyectos innovadores pedagógicos que han incidido en el planteamiento de nuevos modelos de gestión de la
Educación en el distrito – apoyo del proyecto UNICEF y alianza con la UGEL“La gestión educativa distrital va mucho más allá de un simple acto administrativo y requiere de la articulación de
esfuerzos entre los diferentes niveles y sectores de gobierno para mejorar la calidad educativa”, y en el ámbito local
la municipalidad puede jugar precisamente el rol articulador –para lo cual era necesario establecer “un mapa
concertado de competencias que considere además del gobierno central y la municipalidad distrital, el rol de las
regiones y municipalidades provinciales” (Neyra 2011)
Municipalidad de Santo Domingo (Morropón, Piura)
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Desde PDC, importancia al Eje Educación, Cultura, deporte y recreación, procesos e instrumentos de planificación
educativa, PED, y Currículo concertado
Un proceso liderado e impulsado por el Gobierno Local: construcción participativa del PEL, involucramiento de los
docentes, elaboración de un Currículo Diversificado Local
Constitución de equipos de docentes para la gestión de Proyecto “Calidad y Equidad educativa en Santo Domingo”
Participación de DRE, UGEL, Redes Educativas Locales (REL)-coordinadores, docentes, directores de IIEE, IST,
COPALE, CONEI, otros.
Experiencia en el PPM: desistió de continuar, desencuentro entre propuesta de organización “prefijada” y la
dinámica local, la estructura municipal no estaba diseñada para el rol de apoyo especializado orientado a atender la
problemática escolar y asumir la gestión administrativa del personal docente
Municipalidades: ¿“ciudades educadoras”, administración escolar o
articuladores de la gestión educativa local?
Modelo de Gestión Educativa del GR de San Martín
Contexto:
proyecto USAID/AprenDes -SUMA (2004-2009), PEAR, PELA, movilización de actores locales por la mejora de
los aprendizajes. Proyecto Educativo Regional (2007), su implementación: planificación estratégica (Programa de Gobierno
Multianual en Educación -PGME) y operativa basada en PIP en educación
Modelo de Gestión Educativo Regional – aprobación en 2010, y oficialización de su implementación en 26 distritos a través
de la RDR N° 3025-2011-GRSM/DRE del 19 de setiembre del 2011 –“con la participación comprometida de los directores de
UGEL”. Supuso la “delimitación participativa” de roles y funciones de instancias de gestión educativa descentralizada
(UGEL –DRE) y niveles de gobierno

Lo pedagógico es lo central, cuatro estrategias clave: diseño y validación del DCR, diseño y aplicación de Propuesta
Pedagógica Integral, diseño y aplicación del Programa Regional de Formación y Perfeccionamiento Docente, diseño y
aplicación del Sistema de Seguimiento de la Gestión Educativa

Se ha priorizado con el apoyo del proyecto USAID/PERÚ/SUMA, a los distritos de Pajarillo y Cuñumbuque, como
Laboratorio de la Gobernanza Local de la Educación en San Martín, identificándola como el espacio territorial, social e
institucional de validación de las políticas educativas

El Gobierno local distrital conductor de la política educativa local, define prioridades y metas educativas en su territorio;
no administra los recursos educativos sino vincula el desarrollo educativo con la visión de desarrollo territorial, dando
para ello el soporte institucional al proceso en el marco del PER y el PGME en lo concerniente a su jurisdicción, a partir
de su PDCD, el PEL y el Presupuesto Participativo como complemento a sus recursos ordinarios

El Gobierno Local, conjuntamente con la UGEL y la Red, orienta las políticas educativas del distrito, promueve la
elaboración e implementación del PEL articulado al PDCL, la aplicación de la propuesta pedagógica en las IIEE, y la
gestión de proyectos de inversión pública y el presupuesto regular para el desarrollo de capacidades de la comunidad
educativa

Convoca y preside la Mesa Intersectorial que coordina y concerta acuerdos con los sectores públicos como Salud,
Agricultura, el PRONAA, el Programa de Vaso de Leche y organizaciones de la sociedad civil, que ayude a mejorar las
condiciones de educabilidad de los estudiantes
Conclusiones
Principales roles del gobierno local en la gestión educativa
Planificación y conducción de la política
educativa local, como eje articulador y
dinamizador de la gestión educativa en
la jurisdicción
Apoyo a la provisión del servicio
educativo, en infraestructura,
equipamiento, soporte logístico y
pago de docentes
Apoyo a la educación no formal,
formación ciudadana, desarrollo cultural
y promoción de una “ciudad educadora”
• Gobierno local convertido en eje de la planificación y
gestión educativa local, pero con diferentes actores
• Soporte institucional de las diferentes iniciativas
desplegadas desde las IIEE y las Redes Educativas (no
necesariamente incorpora la función directa del
acompañamiento y monitoreo pedagógico)
• Gobierno local involucrado y sensible a las necesidades
de las IIEE en términos materiales
• Brinda financiamiento y apoyo indirecto al servicio y los
docentes y las Redes Educativas
• Se contrata docentes para cubrir demanda educativa
• Gobierno local atiende necesidades de diferentes
sectores sociales (pymes, OSB, juventud y grupos en
riesgo)
• Labor de educación en valores e integración social
• Enfoque de servicios a la comunidad (bibliotecas, deporte,
recreación)
Diferentes roles suponen….
Planificación y conducción de la política
educativa local, como eje articulador y
dinamizador de la gestión educativa en
la jurisdicción
Apoyo a la provisión del servicio
educativo, en infraestructura,
equipamiento, soporte logístico y
pago de docentes
Apoyo a la educación no formal,
formación ciudadana, desarrollo cultural
y promoción de una “ciudad educadora”
diferentes capacidades
• Liderazgo y voluntad política (apuesta por la educación)
• Capacidad de planificación estratégica de lo educativo
• Propuesta democrática de desarrollo (participación)
• Capacidades técnicas más complejas en lo educativo
(especialistas con conocimiento y experiencia)
• Capacidad de gestión de proyectos sociales
• Crear y fortalecer instancias de gobernanza local
• Vinculación directa con la comunidad (atención a
demanda) y cierto conocimiento de las IIEE
• Recursos presupuestales de inversión
• Capacidad mínima de gestión administrativa (ej. pagos)
• Capacidad para elaboración e implementación de
proyectos de “cemento y fierro”
• Infraestructura y equipamiento propios
• Capacidad administrativa de servicios
• Personal con experiencia y/o especialización en
capacitación y educación popular
• Eventualmente, capacidad en gestión de políticas
culturales
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