Análisis Costo Beneficio
para esquemas APPs
Enfoque PIAPPEM
Sergio Alejandro Hinojosa
Noviembre 2009
Índice de Temas
• Esquema General de Análisis Costo y
Beneficio Agregado
• Criterios y Factores de Elegibilidad y
Desempeño de APPs
• Elementos de Evaluación Social para
APPs
• CPP y VPD
• Análisis Multicriterio
Aproximación para la
Metodología
Costo-Beneficio Integral
1.
2.
3.
Metodología de “ Action Research”
Entrevistas a actores relevantes
Revisión de Literatura y de metodologías
4.
Participación directa en preparación de metodologías:
•
Chile (Represas, Vialidad, Salud, Justicia),
•
Perú (Metodología General del CPP),
•
México (Metodología General para los Estados Mexicanos y
experiencia en PSC en SCT),
•
Costa Rica (Diseño General)
•
Colombia (CPP)
Análisis de Componentes Principales para contrucción de Indice
(Índice de Elegibilidad en proceso de definición y estimación final)
5.
1.
2.
En ACB ---- BID, CEPAL, WB, UK (Green Book), USA (White House)
En APP ----- UK, AUSTRALIA, SUDAFRICA
1
2
Criterios de Elegibilidad
APP/PPS
Evaluación Social del Proyecto
3
Evaluación de la Modalidad de
Ejecución (VFM - PSC)
4
Análisis Multicriterio (AHP)
Desarrollo y Ejecución del
Proyecto bajo modalidad obra
pública tradicional
Desarrollo y Ejecución del
Proyecto bajo modalidad
APP/PPS
CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD
1
El proyecto o iniciativa, forma parte de un plan estratégico de largo o mediano plazo
de gobierno
2
El proyecto forma parte de una estrategia sectorial de desarrollo específica
3
El tamaño del proyecto o grupo de proyectos en su conjunto supera los 20 millones
de dólares
4
El periodo de ejecución de las obras a realizar como inversión inicial supera los 18
meses
5
El impacto presupuestal de la inversión en las finanzas públicas es importante
6
Existe una alta probabilidad que el proyecto puede ser alcanzable en los tiempos
políticos de la administración que lo impulsa
7
El proyecto implica la generación de una serie de adecuaciones institucionales en el
sector donde se implementa
8
El proyecto crea una solución privada específica a un problema público
9
El proyecto es altamente complejo en sus especificaciones técnicas, de ingeniería
(arquitectura) , ambientales y de niveles de servicio
10
Existe experiencia previa y evidencia de mejores prácticas internacionales en el
diseño y estructuración de un proyecto de características similares en países similares
11
Existe experiencia previa y evidencia de mejores prácticas internacionales en el
diseño y estructuración de un proyecto de características similares en países
desarrollados
12
Existe experiencia previa y evidencia de mejores prácticas a nivel nacional en el diseño y
estructuración de este tipo proyectos
13
La probabilidad de rechazo por parte de los involucrados (stakeholders) es controlable
|4
El número de involucrados (stakeholders) es alto
15
El diseño del plan de negocio o la estructuración jurídico-financiera del proyecto presenta
una alta capacidad de transferir riesgos al sector privado
16
El proyecto tiene la capacidad de replicarse y formar parte de una solución amplia a un
problema público
17
El impacto social sobre los usuarios y los beneficiarios es alto
18
El proyecto no genera una configuración del tipo monopólico en el sector dónde se
implementa
19
Se estima que el número potencial de proveedores para proporcionar el servicio es alto.
20
El proyecto presenta una alta atractividad para el sector privado (entidades financieras,
inversionistas, constructoras, operadores, etc.)
21
Se estima que es probable generar competencia durante el proceso de licitación del
proyecto.
22
El proyecto no es intensivo en equipamiento de tecnología específica
23
La agencia promotora cuenta con un grado. de avance importante en la preparación del
expediente técnico, que incluye: estudios y proyecto ejecutivo, derechos de vía, permisos
ambientales y otros
24
Se ha detectado que la etapa de estructuración puede ser encabezada por un Líder de Proyecto
respaldado por un equipo que genere confianza a todos los agentes involucrados (stakeholders).
25
Existe un marco institucional sólido que permite una coordinación eficiente entre la entidad
contratante o promotora del proyecto con otras dependencias involucradas
26
El proyecto genera una alta cohesión institucional para su desarrollo
27
Hay evidencia inicial que los sobrecostos y sobreplazos en la obra pública tradicional son altos
28
Existen cláusulas que le dan flexibilidad al contrato de ajustarse ante situaciones imprevistas para
evitar una terminación anticipada del proyecto (hacerlo por etapas, opciones de prórroga del
contrato, reequilibrio económico-financiero, ajuste de pagos, solución de controversias)
29
El proyecto no requiere ser ejecutado de manera urgente ya sea por razones de índole político o
por demandas de la población.
30
Existe estudios de mercado confiables para estimar la demanda por el servicio
31
El organismo ejecutor cuenta con recursos financieros suficientes para llevar adelante las etapas
posteriores en lo relacionado a estudios de prefactibilidad y factibilidad
32
El clima de inversión y las condiciones de la macroeconomía son favorables
Clasificación de la muestra según el tipo de
empresa en la cual se desempeña
15.7%
52.9%
17.6%
2.0%
3.9%
3.9%
3.9%
Secretaria Federal
Secretaria Estatal
Entidad Gubernamental
Emp. o consult. privada
Org. Multilateral
Entidad Fciera.
Otro
¿Puede indicar cuál ha sido su experiencia con
esquemas de APPs?
50.0%
17.6%
0.0%
32.4%
Muy Positiva
Positiva
0.0%
Ni positiva ni negativa
Negativa
Muy negativa
De acuerdo a su conocimiento de proyectos
específicos implementados a través de esquemas de
APP, indique el nivel de desempeño
0.0% 4.1%
14.3%
38.8%
42.9%
Muy mal desempeño
Mal desempeño
Ni muy mal desempeño, ni muy buen desempeño
Buen desempeño
Muy buen desempeño
Indique ¿Cuál de éstos criterios inciden en el
desempeño de un proyecto APP?
El proyecto tiene la capacidad de replicarse y formar parte de una solución amplia a un problema
El clima de inversión y las condiciones de la macroeconomía son favorables
público
El organismo ejecutor cuenta con recursos financieros suficientes para llevar adelante las etapas
El diseño del negocio del proyecto presenta una alta capacidad de transferir riesgos al sector privado
posteriores en lo relacionado a estudios de prefactibilidad y factibilidad
No existen inconvenientes para que el sector público siga prestando el servicio en lo que se refiere a
El número de involucrados (stakeholders) es alto
actividades principales y traspase al sector privado los servicios auxiliares, complementarios o
La demanda
por el servicio
actual puede es
sercontrolable
estimada
La probabilidad de rechazo por parte
de los involucrados
(stakeholders)
El proyecto Existe
no requiere
ser ejecutado
manera urgente
ya sea
por razones
índole político
o pory
experiencia
previa yde
evidencia
de mejores
prácticas
a nivelde
nacional
en el diseño
demandas
de la población
estructuración
de un proyecto
Es posible
incorporar flexibilidad
en el diseño
del contrato
(hacerlo
por etapas,enopciones
Existe experiencia
previa y evidencia
de mejores
prácticas
internacionales
el diseñodey
expansión,
opciones de salida)
estructuración de un proyecto
de características
similares en países desarrollados
Existe experiencia previa y evidencia de mejores prácticas internacionales en el diseño y
Hay evidencia inicial que los sobrecostos y sobreplazos en la obra pública tradicional son altos
estructuración de un proyecto de características similares en países similares
El proyecto es altamente complejo en sus especificaciones técnicas , de ingeniería (arquitectura) y
El proyecto genera una alta cohesión institucional para su desarrollo
ambientales
Se ha detectado que la etapa de estructuración puede ser desarrollada por un Líder de Proyecto y
El proyecto crea una solución privada específica a un problema público
éste cuenta con una Gerencia de Proyecto para ser estructurado
El proyecto implica la generación de una serie de innovaciones institucionales en el sector dónde se
La agencia promotora cuenta con estudios previos a nivel de prefactibilidad o perfil avanzado
implementa
Existe una alta probabilidad que el proyecto puede ser alcanzable en los tiempos políticos de la
El proyecto no es intensivo en equipamiento de tecnología específica
administración que lo impulsa
El impactodeenrealizar
las finanzas
públicas es
Se estima que es probable genera competencia al momento
la adjudicación
delimportante
proyecto
ElEl
proyecto
una alta
atractividad
para
el sector
privado
periodopresenta
de ejecución
de las
inversiones
supera
los 18
meses
El tamañoSedel
proyecto
grupo depotencial
proyectos
su conjunto
superan
los 20 millones
de es
dólares
estima
que elo número
de en
proveedores
para
proporcionar
el servicio
alto
El proyecto no genera una configuración
del tipo
monopólico
en estrategia
la industriadedónde
se implementa
El proyecto
forma
parte de una
desarrollo
específica
impacto
sobre los
y los beneficiarios
es alto
El proyecto o iniciativa, forma parteElde
un plansocial
estratégico
de usuarios
largo o mediano
plazo del gobierno
0%
0%
10%
10%
20%
20%
30%
30%
La
Laincidencia
incidenciadel
delcriterio
criterioen
eneleldesempeño
desempeñoes
esmuy
muynegativa
negativa
La
Laincidencia
incidenciadel
delcriterio
criterioen
eneleldesempeño
desempeñoes
esnegativa
negativa
La
Laincidencia
incidenciadel
delcriterio
criterioen
eneleldesempeño
desempeñoes
espositiva
positiva
La
Laincidencia
incidenciadel
delcriterio
criterioen
eneleldesempeño
desempeñoes
esmuy
muypositiva
positiva
40%
40%
50%
50%
No
Noincide
incide
60%
70%
80%
90%
100%
100%
¿Cuáles cree Ud., que son los principales riesgos que
son necesarios identificar y administrar en un
proceso de Asociación Público-Privada?
Otros, especificar
Riesgos de interpretación del contrato
Riesgo de renegociación
Riesgo de error en el diseño
57.1%
Riesgos de tasa de interés
Riesgo de tipo de cambio
Riesgo de dificultad de obtener financiamiento en el mercado bancario/capitales
(cierre financiero)
Riesgos de disputas por cumplimiento de los niveles de servicio
Riesgo de dificultad de
Riesgo de un pobre desempeño del concesionario
obtener financiamiento en el
mercado bancario/capitales Caso fortuito y/o Fuerza mayor
(cierre financiero)Riesgos de menor demanda a la estimada
54.5%
Riesgos en la falta de liberación del derecho de vía y obtención de permisos
Riesgo de retrasos en etapa constructiva
Riesgos en la falta de Riesgos de sobrecostos de operación
Riesgo
liberación del derecho
de de sobrecostos de mantenimiento
33.3%
Riesgo de sobrecostos constructivos
vía y obtención de permisos
Riesgo de error en el diseño
0%
Algo Importante
10%
Muy importante
0
3
20%
Importante
Importante
6
9
30%
12
40%
15
Muy importante
Algo Importante
18
50%
21
24
60%
EVALUACION SOCIAL DE
PROYECTOS
ANALISIS COSTO-BENEFICIO TRADICIONAL
Evaluación de Proyectos
Evaluación Social de Proyectos
Evaluación socioeconómica de proyectos
Evaluación económica de proyectos
Análisis Costo-Beneficio
Cost-Benefit Analysis
Valor Actual Neto (VAN)
i=n
VAN =
B i-C
i
(1 + r)
i
i=0
CRECIMIENTO
ECONÓMICO
Ejemplo con tasa de descuento de 10 %
Año
0
1
2
3
4
5
Costos Beneficios Neto
2500
-2500
150
1000
850
150
1000
850
300
1000
700
150
1000
850
650
1000
350
VAN = 300
(1+r) i
1
1.1
1.21
1.33
1.46
1.61
V.A.
-2500
773
702
526
582
217
Premio Nobel de Ciencias Económicas en 1993
Douglass C. North
Washington University in St. Louis
Structure and Change in Economic History
(1981)
Como tener instituciones eficientes vs como
no tener
Instituciones ineficientes
CUAL ES LA PRINCIPAL
INDUSTRIA EN USA?
TRANSPORTE Y OCIO
BIENESTAR SOCIAL,
CRECIMIENTO ECONOMICO
Y VAN
Metodologías Evaluación de Proyectos
•Análisis de Excedentes a precios sociales
•Beneficios y Costos ( VANS, TIRS)
•Costo-Eficiencia
•Valoración Contingente
•Precios Hedónicos
•Costos de Transporte
Problemas con la Aplicación de la
Metodología Evaluación Social
• Funciones de utilidad individual ordinales y
cardinales de Samuelson (1947) y el teorema
de imposibilidad de Arrow (1951)
• Solamente equilibrios parciales ( … y no
generales)
• Sesgo para no considerar las externalidades
de manera explícita, especialmente las
positivas
• Poco énfasis en la incertidumbre
• No incorpora los efectos redistributivos.
• Definitivamente… No incorpora la flexibilidad
Comparación de la Modalidad
de Ejecución
Preguntas
Es el sector privado más eficiente que el sector público para proveer
servicios en el largo plazo?
Puede el sector privado proveer servicios a un costo menor que el
sector público?
Cuáles son los costos relevantes (sinceros) que enfrenta el sector
público?
Es posible crear un mecanismo de contratación de infraestructura y
servicios relacionados diferente al mecanismo de obra pública
tradicional, en el cual sea posible comprar “dos” al precio de “uno”
o comprar lo mismo pero de mejor calidad?
Si la calidad del servicio por parte del sector privado es percibida
como mejor por los usuarios, es posible pagar un precio mayor por los
servicios públicos a costos relativos menores?
Reino Unido (1999)
Australia (2001-2003)
Canadá (2003)
Reino Unido (2006)
Holanda (2007)
Sudáfrica (2004)
México (2006)
Chile (2002-2003)
COMPLEJO HOSPITALARIO
SALVADOR INFANTE
PUBLIC SECTOR COMPARATOR
Septiembre 2005
Grecia (2006)
Japón (2006)
Pfi Implementation Process
Policy Framework
Selection of Projects
1. Conceptual Planning / Project Proposals
2. Feasibility Study / VFM test
3. Determination of Implementation Outline
4. Selection of Specified PFI Project
Japan PFI Association
Perú (2008)
Francia (2008)
Australia (2008)
Malasia (2009)
Colombia (2009)
Sectores de aplicación
Infraestructura Productiva
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Sistemas de agua potable
Sistemas de saneamiento y alcantarillados
Sistemas de aguas lluvias
Plantas de tratamiento de agua y alcantarillado
Defensas fluviales
Embalses y sistemas de irrigación
Sistemas de electrificación urbano y rural
Autopistas
Carreteras de penetración
Redes viales
Vialidad urbana
Puertos fluviales, terrestres y marítimos
Aeropuertos
Ferrocarriles
Terminales de buses
Sistemas de recolección de basuras
Estacionamiento subterráneos
Transporte público urbano
Túneles y puentes
Sectores de aplicación
Infraestructura Social
• Establecimientos educacionales e infraestructura
escolar de primer y segundo ciclo
• Establecimientos e institutos de educación superior
• Hospitales
• Institutos de salud
• Edificación y oficinas públicas y del poder judicial
• Servicios hospitalarios
• Servicios educacionales
• Centros penitenciarios (cárceles, centros de detención
preventiva y otros)
• Recintos deportivos, artísticos y culturales
Valor por Dinero (VFM)
La obtención de VFM puede ser descrito en términos de las denominadas “3E”
Economía, Eficiencia y Efectividad.
a.
Economía. Cómo hacerlo cuando se tienen menos recursos.
b. Eficiencia. Hacer lo mismo que antes, pero con menos recursos (dinero, recursos humanos,
espacio).
c.
Efectividad. Hacer lo mismo que antes pero con los mismos recursos que ahora (o menos).
Valor por Dinero (VFM)
-
-
VFM
=
Costo de la provisión pública
ajustado por riesgo
¿VFM > 0?
NO
Obra Pública
(PPR)
SI
Costo de la provisión privada
ajustado por riesgo
Provisión Privada
APP
En Valor Presente
PPR
CCF
RR
CB-PPR
RT
IPP
CT
COF
GCC
: Proyecto Público de Referencia
: Concesión Cofinanciada
: Riesgo Retenido
: Costo Base del Proyecto Público de Referencia
: Riesgo Transferible
: Ingresos Públicos del Proyecto (restan al costo ajustado de PPR)
: Costos de Transacción
: Cofinanciamiento Estatal que corresponde a los pagos diferidos (CCE)
: Ganancia de Competitividad Contingente (resta al costo ajustado de CCF)
Análisis de Decisión Multicriterio
¿Usted aplicaría una metodología de decisión
multicriterio para la selección de la modalidad de
contratación?
90.7%
9.3%
Si
No
Indique el grado en que Usted se encuentra de
acuerdo o en desacuerdo con dichos criterios
El proyecto crea una solución privada de largo plazo a un problema público
4 . 1%4 . 1%
10 . 2 %
3 4 .7%
El proyecto implica la generación de una serie de innovaciones institucionales en el
0 . 0 %8 . 2 %
sector dónde se implementa
La calidad del servicio que proporciona el sector privado puede ser mayor a la de una
obra pública tradicional
A través de una APP es posible aplicar flexibilidad en el diseño de un contrato de largo
plazo, es decir, incorporar cláusulas de que permitan al sector público modificar las
especificaciones del servicio, de realizar nuevas inversiones no previstas de in
El proyecto genera una serie de externalidades e innovaciones institucionales positivas
si se realiza a través de una APP
10 . 2 %
2 . 0 % 10 . 2 %
La probabilidad de que el proyecto se ejecute a tiempo y dentro del presupuesto
2 .0 %
4 . 1%
estimado
Totalmente en desacuerdo
En desacuerdo
12 . 2 %
3 4 .7%
3 0 .6 %
10 . 2 %
2 6 .5%
18 . 4 %
8 .2 %
14 . 3 %
4 4 .9 %
2 4 .5%
4 9 .0 %
2 4 .5%
Ni en desacuerdo, ni de acuerdo
2 4 .5%
3 0 .6 %
3 6 .7%
20.0%
2 2 .4 %
3 8 .8 %
18 . 4 %
10 . 2 % 2 . 0 %8 . 2 %
0.0%
3 8 .8 %
12 . 2 %
18 . 4 %
Con la participación del sector privado el proyecto puede comenzar a operar en un 2 . 0 %
4 . 1%
tiempo considerable menor que con el sector público
El proyecto APP se puede ejecutar en un menor tiempo debido a su financiamiento
privado que una alternativa de obra pública tradicional debido a su financiamiento
público
2 8 .6 %
6 . 1% 6 . 1%
El grado de competencia entre los licitantes de una APP es mayor que en un licitación
pública tradicional
4 2 .9 %
3 4 .7%
3 2 .7%
3 6 .7%
40.0%
De acuerdo
4 2 .9 %
60.0%
80.0%
100.0%
Totalmente de acuerdo
Análisis de Decisión Multicriterio
Es una herramienta la cual consta de un
conjunto de métodos que sirven de apoyo a
la toma de decisiones, frente a diferentes
evaluaciones y conflictos. Los cuales parten
de datos tomados de manera cualitativa, y
son
analizados
por
herramientas
cuantitativas que nos permiten valorarlas,
de esta forma se busca que tomar la mejor
decisión de un conjunto de ellas.
Métodos del Análisis de Decisión Multicriterio
Teoría de
Utilidad
Multi Atributo
(MAUT)
Proceso
Analítico
Jerárquico
(AHP)
Programación
Objetivo
(MCDM)
Análisis de
Decisión
Multicriterio
(MCDA)
Análisis
Envolvente
de Datos
(DEA)
Nuevo
Enfoque de
Evaluación
(NATA)
Proceso Analítico Jerárquico (AHP)
• Thomas Saaty, PhD en Matemática
de la Universidad de Yale,
desarrolló el AHP a finales de la
década de los 80 intentando
avanzar en la resolución del tratado
de
reducción
de
armamento
estratégico entre EEUU y URSS.
• El AHP ayuda a los tomadores de
decisión a escoger entre muchas
alternativas de decisión sobre la
base de criterios múltiples.
El Proceso Analítico Jerárquico (AHP)
El Proceso Analítico Jerárquico, permite al o los tomadores de
decisiones estructurar un problema multicriterio de forma visual,
mediante la construcción de un modelo por jerarquías, el cual
esta conformado de tres niveles: El objetivo, Los criterios y Las
alternativas.
Seleccionar Mecanismo de Contratación
•
Definir el objetivo:
Seleccionar una Modalidad de Contratación
•
Definir los criterios:
Tradicional, PPS, Tradicional + PPS
•
Plantear las alternativas:
1. VFM ( Valor por Dinero)
2. Oportunidad
3. Grado de competencia
4. Externalidad Institucional
5. Flexibilidad
Seleccionar Mecanismos de Contratación
Seleccionar Mecanismo
de Contratación
Tradicional
C
r
i
t
e
r
i
o
s
Alternativas
Tradicional (B) +
PPS (O & M)
PPS
VFM
VFM
VFM
Oportunidad
Oportunidad
Oportunidad
Competencia
Competencia
Competencia
Externalidad Institucional
Externalidad Institucional
Externalidad Institucional
Flexibilidad
Flexibilidad
Flexibilidad
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El enfoque de costo beneficio para proyectos APPs