“PROPIEDAD Y LIBERTAD”
Los derechos posesorios y de
propiedad en Panamá
Política, Visión y Plan de Trabajo
del Programa Nacional de
Administración de Tierras
Lic. Alejandro M. Castillero P.
Coordinador Técnico
¿QUÉ ES PRONAT?
El Programa Nacional de Administración de Tierras,
cuya estructura legal se fundamenta en el Decreto
Ejecutivo 124 de 12 de septiembre de 2001, tiene como
principales objetivos:
1. Promover el acceso equitativo a la tierra y mejorar
la seguridad jurídica de la tenencia, proveyendo
servicios de administración.
2. Aumentar la conservación de los recursos naturales,
a través de la consolidación del Sistema Nacional de
Áreas Protegidas y Pueblos Indígenas.
3. Facilitar el acceso al crédito y la inversión predial
favoreciendo así el crecimiento económico del país.
La Nueva Política de Tierras de Panamá
En Panamá más del 50% del territorio no se
encuentra titulado, por lo que se estima que
más de 500,000 predios se encuentran como
derechos posesorios.
Esto es producto de un sistema jurídico de la
propiedad totalmente obsoleto, por lo que
urge una reforma legislativa y la creación de
una nueva Institución que acelere los procesos
de titulación y administración de tierras de
manera integral.
Titulación
 La administración Moscoso logró titular
31,000 predios.
 La administración Torrijos logró titular
82,000 predios.
 El record en titulación de tierras es de
23,000
títulos
aproximadamente.
anuales
Si mantenemos el mismo sistema actual,
nos tomaría 32 años titular completamente el
país.
En la actualidad participan más de 9
instituciones del Gobierno, en el proceso para
titular una propiedad, lo que genera,
duplicidad de funciones, burocracia extrema,
leyes que se contradicen unas con otras,
costos excesivos, lentitud, discrecionalidad y
corrupción.
Institucionalidad
Por un lado tenemos:
• Dirección Nacional Reforma Agraria
(DINRA) en el MIDA.
• Dirección Nacional de Catastro y Bienes
Patrimoniales (DCBP) en el MEF.
• Instituto Geográfico Nacional Tommy
Guardia (IGNTG) en el MOP.
• La Dirección de Ordenamiento Territorial
del MIVI.
Institucionalidad
• La Dirección de Patrimonio Natural del
ANAM.
• El Banco Hipotecario Nacional (BHN).
• El Ministerio de Gobierno y Justicia a través
de su Dirección de Gobiernos Locales
(DNGL) y la Dirección de Políticas
Indigenistas (DNPI).
• El Registro Público.
• Los Municipios.
Institucionalidad
Todas estas instituciones se rigen por leyes
diferentes que muchas veces crean
ambigüedad en la política de administración
de tierras, pasos excesivamente burocráticos
y duplicidad de funciones.
Implicaciones por Falta de Título
La falta de títulos de propiedad ocasiona:
1. Inseguridad jurídica para las inversiones.
2. Miles de pleitos de tierras que se acumulan
en el Órgano Judicial, generando una terrible
mora judicial.
3. Proyectos turísticos estancados. Calculamos
unos 100 proyectos turísticos en las costas e
islas paralizados y miles de millones de dólares
que no se invierten esperando los títulos.
Implicaciones por Falta de Título
1. Más de 10 mil millones de “capital muerto”
en manos de familias humildes
panameñas.
1. Pobreza y desempleo en áreas apartadas y
olvidadas.
1. Mala publicidad en el exterior.
7. Y restamos competitividad al país.
RECONOCIMIENTO DE LOS
DERECHOS POSESORIOS
El fundamento real de todo el proceso de
titulación en nuestro país, es entender que la
Tierra es de quien la posee y que en ese
escenario el papel del Estado debe limitarse
a reconocer esta posesión que se ha ejercido
de acuerdo a las exigencias legales.
Este es el punto de partida para convertir a
Panamá en territorio de propietarios y no de
poseedores, con todas las consecuencias
positivas que ese cambio produciría en la
economía nacional.
La posesión en materia de inmueble, derecho
que es reconocido y regulado por el Código
Civil, se produce por la ocupación con ánimo
de dueño o de señor, en forma pacífica e
ininterrumpida durante cierta cantidad de
años, cobrando valor económico por sus
esfuerzos y el trabajo del poseedor, y hasta
de su familia. Por esta razón, el Código Agrario
nos habla de la "función social" del derecho
posesorio. El derecho de posesión también se
adquiere cuando quien es titular del mismo lo
vende a un tercero, reuniendo en esta venta
el trabajo y esfuerzo de toda una vida o
de muchos años.
MÉTODOS DE
TITULACIÓN MASIVA
PRONAT para la medición de las tierras ha estado
utilizando nueva tecnología que permite mayor
celeridad en los procesos.
Entre los cambios que implica este sistema están:
1. Uso de la Ortofografía Georeferenciada.
1. Utilización de los GPS de una y doble frecuencia.
1. Coordinación directa entre el trabajo de campo y el
sistema de información geográfica.
4. El SIICAR
Modernización de las
Estructuras Legales
Para obtener los títulos de propiedad se
necesita adaptar nuestra legislación a las
nuevas realidades.
En el caso de Panamá estos cambios han sido:
1. Ley 24 de 5 de julio de 2006.
2. Decreto 228 de 27 de septiembre de 2006.
3. Ley 23 de 21 de abril de 2009.
Ley 24 de 5 de julio de 2006
 Se establece expresamente la declaratoria de orden
público y de interés social de las actividades de
regularización y titulación masiva de tierras.
 Esta declaratoria de orden público y de interés
social, implica que para el Estado tienen especial
consideración estas actividades y por tanto las
reviste de un carácter público y obligatorio.
 Se mantiene la competencia de los Municipios para
la titulación y cobro de predios dentro de los ejidos
municipales.
 El proceso de adjudicación de los bienes inmuebles
ubicados en las áreas declaradas zonas de
regularización y titulación masiva de tierras, así
como la respectiva inscripción en el Registro
Público de los derechos de propiedad sobre ellos
constituidos.
DECRETO EJECUTIVO 228 DE
27 DE SEPTIEMBRE DE 2006.
 Declarada la zona de regularización y titulación
masiva de tierras, se procederá a elaborar, en
gabinete, un inventario legal y catastral.
 Realizado
este inventario legal y catastral,
se levanta la información existente en la oficina
regional, con su respectivo estudio tenencial.
 Declarada la zona de regularización y titulación
masiva se procede a la divulgación.
DECRETO EJECUTIVO 228 DE 27
DE SEPTIEMBRE DE 2006.
• Se realiza la mensura. En caso de que no
comparecieren,
fueren de paradero
desconocido o ausentes, se notificara
mediante la fijación de edictos por 5 días
hábiles en la alcaldía o corregiduría del
lugar.
 Culminada la mensura el poseedor y sus
colindantes firmarán la ficha catastral. Los
mediadores estarán facultados para aplicar
métodos alternos de resolución de
conflictos.
 Exposición Pública

Una vez hecha la revisión, se procederá a gestionar
la aprobación y el registro de los planos en las
instituciones correspondientes.
FASE DE PUBLICACION DE EDICTOS


Una vez el poseedor beneficiario ha manifestado o
no su voluntad de acogerse a alguna de las opciones
de titulación, se procederá a la publicación de
edictos por cinco (5) días hábiles consecutivos en la
oficina regional correspondiente, así como en la
alcaldía o corregiduría correspondiente y por un
termino de un (1) día en un diario de circulación
nacional.
Si se tratase de trámite de titulación de oficio, los
programas ejecutores asumirán los costos de
publicación.
 FASE DE OPOSICIÓN AL TÍTULO
Los interesados contarán con un término de
cinco (5) días hábiles para oponerse a la
adjudicación, contados a partir de la última
publicación del edicto en un diario de
circulación nacional.

 FASE FINAL


Transcurrido el término de vencimiento de
edictos, si no hay oposición, se adjudicará el
predio ocupado mediante la expedición de la
resolución de adjudicación que será firmada por
el Director de Catastro y Bienes Patrimoniales.
El trámite de avalúo de los predios se desarrollará
a través de una inspección que realiza la DCBP en
conjunto con la Contraloría General de la
República.
Ley 23 de 21 de Abril de 2009
1. Declara área de desarrollo especial, en cumplimiento
de lo preceptuado en la Constitución Política, el
territorio de Panamá.
1. Se establece que la DCBP será la encargada de
reconocer los Derechos Posesorios en las Islas y las
Costas.
1. Se establece que la zona costera comprenderá un
área de 200 mts desde la línea de la alta marea
hasta tierra firme.
1. Se establece la utilización del procedimiento de
titulación contemplado en la Ley 24 de 2006.
Ley 23 de 21 de Abril de 2009
5. Se establece la constitución de una comisión
evaluadora cuando se denuncien acciones de
acaparamiento, actos contrarios a la ley y vicios
de consentimiento.
6. Se establecen precios de adjudicación de los
predios entre 50 y 150 balboas la hectárea, basados
en una tabla.
7. Se respetarán las servidumbres de tránsito, la ribera
de mar y todas las que establezcan las autoridades
correspondientes
Ley 23 de 21 de Abril de 2009
8. La primera transacción de compraventa de los
bienes inmuebles adquiridos en propiedad por sus
ocupantes, será gravada con un impuesto del
veinticinco por ciento (25%) sobre la ganancia
de capital obtenida por el vendedor.
Somos de la opinión que el Estado debe regular la
tenencia de la tierra como debe ser: dando
seguridad jurídica mediante títulos de propiedad a
todos los que ya están ocupando sus terrenos desde
hace varios años.
Diariamente a las oficinas de PRONAT o en giras que
realizamos en todo el país, nos abordan personas
preocupadas por su tierra, y nos hacen todo tipo de
preguntas y consultas, por ello deseamos darle una
respuesta a ese campesino que ha ocupado por
tradición una tierra, sin preocuparse por obtener un
documento del Estado; a aquel a quien su derecho le
fue reconocido por un alcalde o corregidor; o quien
adquirió hace menos de 10 años los derechos de un
lote o una casa de recreo en una playa o isla.
Marco Constitucional
Artículo 291. Las personas naturales o jurídicas
extranjeras y las nacionales cuyo capital sea
extranjero, en todo o en parte, no podrán adquirir la
propiedad de tierras nacionales o particulares situadas
a menos de diez kilómetros de las fronteras. El
territorio insular sólo podrá enajenarse para fines
específicos de desarrollo del país y bajo las siguientes
condiciones:
1. Cuando no sea considerado área estratégica o
reservada para programas gubernamentales.
2. Cuando sea declarado área de desarrollo especial y
se
haya
dictado
legislación
sobre
su
aprovechamiento, siempre que se garantice la
Seguridad Nacional.
Marco Constitucional
La enajenación del territorio insular no
afecta la propiedad del Estado sobre los
bienes de uso público.
En los casos anteriores se respetarán los
derechos
legítimamente adquiridos al
entrar a regir esta Constitución; pero los
bienes correspondientes podrán ser
expropiados en cualquier tiempo mediante
pago de la indemnización adecuada.
Inversión
PRONAT ha venido invirtiendo en los
últimos 10 años, más de 100 millones de
dólares a través de préstamos del BID y Banco
Mundial
para
fortalecer
todas
las
instituciones que participan en el proceso de
titulación.
Tanto estas Instituciones Financieras
Internacionales, como los expertos locales,
están pidiendo que se cree una institución que
simplifique el proceso de manera expedita y
gratuita, a través de una ventanilla única.
AUTORIDAD NACIONAL DE
ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS
(ANATI)
Alcances y Objetivos:
El Presidente de la República, Ricardo
Martinelli ha incluido como prioridad en su
Plan de Gobierno la creación de un ente que
resulte de la fusión de Catastro y Reforma
Agraria, incorporando a PRONAT.
ANATI
ANATI: Alcances y Objetivos
Dentro de la propuesta del Señor Presidente,
se contempla la titulación de los derechos
posesorios en forma totalmente gratuita,
expedita y en todo el territorio nacional, lo
cual permitirá:
1. Integrar de una manera más efectiva a
miles de familias humildes a la economía
formal, para que con su título sean sujeto de
crédito, obtengan su principal activo y les
sirva, ya sea para un proyecto agropecuario,
inmobiliario o turístico.
ANATI: Alcances y Objetivos
1. Evitar la inseguridad social y jurídica.
3. Promover la resolución de conflictos
sobre la tierra.
1. Eliminar la corrupción que se desprende
de la discrecionalidad de los funcionarios
públicos.
4. Reducir la pobreza mediante la inversión
en
proyectos
agropecuarios,
inmobiliarios y turísticos.
ANATI: Alcance y Objetivos
5. Aumentar la recaudación fiscal del
Gobierno y de los Municipios,
lo cual
permitiría el desarrollo de programas
sociales en beneficio de los más necesitados.
Los impuestos generados de las
transacciones de compraventa de tierras,
traerían bonanza y desarrollo para todo el
país y muy en especial para nuestro interior.
ANATI: Alcance y Objetivos
6. Se haría justicia social al reconocer los
derechos posesorios de miles de familias
humildes, hoy excluidas de las posibilidades
del crecimiento económico y del interés en
nuestro país de muchos inversionistas
nacionales y extranjeros.
Impulso al Turismo
ANATI: Creación
La Autoridad Nacional de Administración de
Tierras (ANATI), será la única entidad
competente del Estado para regular y
asegurar el cumplimiento y aplicación de las
políticas, leyes y reglamentos sobre materia
de tierras y demás bienes inmuebles,
independientemente si son de propiedad
particular o de propiedad estatal, ya sea esta
nacional o municipal, bienes de uso o
dominio público, y las tierras indígenas o
colectivas, y para recomendar la adopción de
Políticas Nacionales relativas a estas materias
o bienes.
ANATI: Creación
La Autoridad contará con mando y
jurisdicción en todo el territorio de la
República, tendrá personalidad jurídica,
patrimonio propio y autonomía en su
régimen interno, capacidad de adquirir
derechos y contraer obligaciones, administrar
sus bienes, y gestionar sus recursos.
Para los fines de esta Ley, la Autoridad, en el
ámbito de sus funciones, será representada
ante el Órgano Ejecutivo por el Ministerio de
la Presidencia.
ANATI: OBJETIVOS
La Autoridad Nacional de Administración de
Tierras
(ANATI),
estaría
conformada
inicialmente por Reforma Agraria, Catastro y
el Instituto Geográfico Tommy Guardia y
Pronat, y tendría como principales objetivos:
1.Garantizar el respeto a los derechos de
propiedad y posesión de buena fe sobre la
tierra o bienes inmuebles en todo el territorio
nacional.
2.Eliminar la duplicidad de competencias
institucionales, existentes hoy en día.
ANATI: OBJETIVOS
1. Crear un ente especializado, operativo,
desburocratizado, eficiente, transparente,
autónomo, con capacidad de autogestión
que garantice la titulación total del
territorio nacional en un término
perentorio.
2. Dinamizar todos los procesos de
titulación y administración de tierras.
3. Culminar la creación de un catastro
moderno y multifinalitario, que sea de
provecho para muchas entidades.
ANATI: OBJETIVOS
1. Garantizar una mayor seguridad jurídica y
facilitar la solución de conflictos con un
equipo de especialistas en negociación y
mediación.
2. Cumplir con las corrientes internacionales
de unificación de competencias y
estructuras en las instituciones de catastro,
para evitar baja eficiencia, procesos
extremadamente largos y vulnerables a la
corrupción.
3. Promover el uso óptimo de los bienes
inmuebles dentro del territorio nacional.
ANATI: OBJETIVOS
9. Establecer el
procedimiento
de
reconocimiento y titulación de los derechos
posesorios.
10. Fortalecer la institucionalidad en Panamá.
Países como Honduras y El Salvador han
modificado recientemente sus legislaciones
de propiedad y creado entidades como la
ANATI para titular sus tierras de manera más
expedita y eficiente.
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Autoridad Nacional de la Propiedad