ESPAÑA
La Inspección de Servicios Sanitarios en
las Comunidades Autónomas:
Organización, Funciones y Actuaciones
de Inspección
Braulio Girela Molina
1
Objetivo de la ponencia
• Análisis de situación de la Inspección de Servicios
Sanitarios en el ámbito de las Comunidades
Autónomas, en los aspectos de
Organización
Funciones
Facultades y deberes del personal inspector
Actuación
2
INSPECCION DE SERVICIOS SANITARIOS
Funciones principales:
Inspección y control de los servicios y
prestaciones sanitarias
3
INSPECCION DE SERVICIOS SANITARIOS
ADSCRIPCIÓN
- Inicialmente: INP
- Posteriormente: INSALUD
- Actualidad: ComunidadesAutónomas
4
Reparto de las competencias inspectoras
sanitarias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas
• Función inspectora es una típica
actividad de ejecución
• Su titularidad corresponde en exclusiva a
las Comunidades Autónomas
5
Transferencia de los medios y servicios dedicados a la
gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad realizados
por INSALUD
- Se inició en 1981 con Cataluña y culminó a
finales de 2001.
- Los Reales Decretos de transferencias
contemplan entre las funciones y servicios
traspasados a las CCAA:
- La Inspección de Servicios (Sanitarios)
- La gestión de las prestaciones sanitarias de la
Seguridad Social.
6
La Inspección de Servicios Sanitarios en las
Leyes del Estado
• Tienen el carácter básico (149.1.16ª CE)
• Ley 14/1986, de 25 de abril General de
Sanidad (LGS)
• Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión
y calidad del Sistema Nacional de Salud
(LCOCA)
7
La Inspección de Servicios Sanitarios en las Leyes del
Estado: Ley General de Sanidad
• Art. 30 LGS:
- Todos los centros y establecimientos sanitarios, públicos y privados
estarán sometidos a la inspección y control
- Evaluación de sus actividades y funcionamiento
- Art. 31 LGS:
- Deber de los inspectores: La acreditación de su identidad.
- Facultades de los inspectores
- Entrar libremente y sin previa notificación, en cualquier
momento, en todo centro o establecimiento sujeto a la LGS
- Realizar cuantas actuaciones sean precisas, en orden al
cumplimiento de las funciones de inspección que se desarrollen
8
La Inspección de Servicios Sanitarios en las Leyes del Estado:
LCOCA
• Art. 76, apartado 1:
• El Estado ejercerá la Alta Inspección como
función de garantía y verificación del
cumplimiento de las competencias estatales y
de las comunidades autónomas en materia de
sanidad y atención sanitaria del Sistema
Nacional de Salud, de acuerdo con lo establecido
en la Constitución, en los Estatutos de Autonomía
y en las leyes
9
La Inspección de Servicios Sanitarios en las Leyes del Estado:
LCOCA
• Art. 79:
• La Alta Inspección del Estado establecerá:
• - Mecanismos de coordinación y cooperación
con los Servicios de Inspección de las
Comunidades Autónomas
• - Coordinación de las actuaciones dirigidas a
impedir o perseguir todas las formas de fraude,
abuso, corrupción o desviación de las
prestaciones o servicios sanitarios con cargo al
sector público, cuando razones de interés general
así lo aconsejen.
10
La Inspección Sanitaria en las Leyes de Sectoriales Sanitarias de las
Comunidades Autónomas y su desarrollo
• Todas las Comunidades Autónomas han aprobado
sus leyes de salud
• Organización y funciones de la Inspección de
Servicios Sanitarios:
– -Cuatro Comunidades Autónomas – Andalucía,
Extremadura, Galicia y Valencia – : han establecido
normas específicas con rango de decreto
– -Resto de las Comunidades Autónomas: hay que
acudir a diversas normas autonómicas de desarrollo
11
Estructura orgánica de la Inspección de Servicios
Sanitarios
• El Gobierno de cada Comunidad
Autónoma tiene una amplía
discrecionalidad para organizar sus
servicios de inspección, aunque
respetando siempre los postulados
generales de eficacia y objetividad
12
Estructura orgánica de la Inspección de Servicios Sanitarios
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
a) Por un solo órgano de la Consejería/Departamento de Salud:
Andalucía
Extremadura
Galicia
Comunidad Valenciana
b) Por un solo órgano del Servicio de Salud
Cantabría
Castilla León
c) Por varios órganos de la Consejería de Salud:
Madrid
Murcia
País Vasco
Rioja
13
Estructura orgánica de la Inspección de Servicios Sanitarios (Cont)
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
d) Por varios órganos del Servicio de Salud:
Canarias
e) Por un órgano de la Consejería de Salud y un órgano del Servicio de
Salud u otro Organismo de la Consejería de Salud:
Castilla La Mancha
Cataluña
Islas Baleares
f) Por varios órganos de la Consejería de Salud y un órgano del Servicio de
Salud
Asturias
g) Por varios órganos de la Consejería de Salud y varios órganos del
Servicio de Salud:
Aragón
Navarra (además el Instituto Navarro de Salud laboral)
14
Estatuto del personal inspector
• La regla general es aplicar al personal inspector el
estatuto funcionarial, en el cual la garantía de
neutralidad e imparcialidad es nota
característica –art. 103.3 CE• Para excepcionar la preferencia general por el
estatuto funcionarial, establecida en la ley
general de función pública estatal o autonómica,
para el personal de inspección, es necesario una
norma con fuerza de ley (STC 99/1987)
15
Estatuto del personal inspector
• Los funcionarios del Cuerpo Inspección de la
Administración de la Seguridad Social, se
transfirieron a las Comunidades Autónomas
• Una vez transferidos, se han ido integrando en
Especialidades o Escalas de los Cuerpos
Técnicos Superiores –Inspectores Médicos e
Inspectores Farmacéuticos- y de Grado Medio –
Enfermeros Subinspectores- de la función pública
de las diferentes Comunidades Autónomas
16
Estatuto del personal inspector
• Con la excepción de la Comunidad de
Madrid, no se ha constatado la
creación de Cuerpos de Inspección
de Servicios Sanitarios
17
Estatuto del personal inspector
• En cuanto al vínculo jurídico del personal que realiza
funciones de inspección, las Comunidades Autónomas
se han decantado, en general, por el estatuto
funcionarial.
• Con carácter minoritario, hay algunas Comunidades
Autónomas - Baleares, Cantabría- en las que existen
puestos de las plantillas de Inspección que pueden ser
ocupados por personal estatutario.
• Solamente en Cataluña, algunos de los puestos de la
relación de puestos de trabajo de la Inspección de Servicios
Sanitarios pueden ser ocupados por personal laboral.
18
Estatuto del personal inspector
• En Canarias y Navarra hay puestos de las
plantillas de la Inspección de Servicios
Sanitarios no estando reservados a
especialidades o escalas de inspección
19
Funciones de la Inspección de Servicios Sanitarios
• Se han revisado las normas de desarrollo de las
Leyes de Salud de las Comunidades Autónomas
• Ha existido un desarrollo diferente en cuanto a
las funciones entre las distintas Comunidades
Autónomas
• Procediéndose a elaborar un esquema general
20
Funciones de la Inspección de Servicios Sanitarios: Esquema general
• Centros, establecimientos y servicios sanitarios
(Acreditación, Evaluación e Inspección)
• Derechos y obligaciones de los ciudadanos
• Prestaciones del Sistema Nacional de Salud
• Prestaciones del Sistema de Seguridad Social
• Responsabilidad sanitaria
• Responsabilidad administrativa
• Valoración médica del daño corporal
• Inspección farmacéutica
• Sistemas de información
• Otras funciones
21
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
FACULTADES DE LA INSPECCION DE SERVICIOS
SANITARIOS
1. Carácter y acreditación
2. Facultades del personal inspector y subinspector durante las
visitas de inspección
3. Facultades del personal inspector y subinspector para el
desempeño de la función inspectora sin visita de inspección
4. Facultad de acceso a las bases de datos informáticas para las
actuaciones y comprobaciones inspectoras
5. Autonomía funcional
6. La permanencia de los funcionarios en las actuaciones de
inspección
7. Colaboración y auxilio a la función inspectora
8. Auxilio judicial y apoyo de las fuerzas y cuerpos de seguridad
9. Solicitud de informes
10. Solicitud de pruebas complementarias
11. Facultades de los Inspectores Médicos en el ejercicio de las
funciones de evaluación, gestión y control IT
22
FACULTADES DE LA INSPECCIÓN DE SERVICIOS SANITARIOS
1. Carácter y acreditación
• Autoridad pública en el desempeño de sus
funciones (Arts. 35 LOSC-L; 8 LOSEX; 5.2 2 RISSEX; 88
LOSGA; 53 LSIB; 19.1 RISSVA).
• Agentes de la autoridad (Arts. 23 LSA; 9 RISSJA; 39
LSARA; 28 LOSCA; 77 LOSCAN; 33 LOSC-MA)
• Funcionalidad: Actas de inspección tengan presunción
de veracidad
• Distinción: Sólo cierta relevancia en orden a la protección
penal – art. 551.1. Código Penal 23
Facultades del personal inspector y subinspector durante las visitas de
inspección
•
Art. 31 LGS:
• - Entrar libremente y sin previa notificación, en cualquier
•
•
•
•
momento, en todos los centros, establecimientos y servicios sanitarios
en el ámbito de su competencia.
- Proceder a las pruebas, investigaciones o exámenes necesarios para
comprobar el cumplimiento la normativa vigente.
- Tomar o sacar muestras, en orden a la comprobación del
cumplimiento de lo previsto en las disposiciones aplicables.
- Realizar cuantas actuaciones sean precisas, en orden al
cumplimiento de las funciones de inspección que se desarrollen.
Se reproducen en la mayoría de las leyes de salud de las
Comunidades Autónomas y normas de desarrollo (Arts. 10
RISSJA; 20 RISSVA; 5.4, 17.2, 18 y 21.2 RISSEX), excepto en tres
leyes de salud autonómicas (LSSAS; LOSCAT; LSRMU)
24
Facultades del personal inspector y subinspector durante las visitas de
inspección (Cont)
• - Acceder a la historia clínica del paciente,
en cualquier centro o servicio sanitario,
público o privado, garantizando el derecho
del paciente a su intimidad personal y
familiar y el deber de guardar secreto (Arts.
20.1. e) RISSVA, art. 10.4 e) RIISJA y 21.2 RISSEX).
• - Adopción de medidas cautelares
provisionales ante urgente necesidad
25
Facultades del personal inspector y subinspector durante sin visita de
inspección
• - Requiriendo a las personas responsables
de los centros, servicios y
establecimientos sanitarios la aportación
de la documentación, informes o
dictámenes necesarios (Arts. 10.5 RISSJA, 17.2
RISSEX)
• - Realizando la comprobaciones
necesarias (Arts. 10.5 RISSJA, 17.2 RISSEX).
• - Citando a comparecencia: Art. 20.3 RISSVA
especifica que es obligatorio comparecer
26
Facultad de acceso a las bases de datos informáticas para las
actuaciones y comprobaciones inspectoras (Art. 18.4 y 5 RISSVA).
• Acceso a los datos y antecedentes
obrantes en la Administración Pública
• Acceso a la documentación y sistemas de
información sanitarios.
• Respeto a la Ley de Protección de Datos
de Carácter Personal
27
Autonomía funcional
• Total autonomía
• - De la dirección del centro,
establecimiento o servicio inspeccionado,
• - De otros órganos directivos de los que
dependan los centros
(Arts. 11 RISSJA, 21 RISSVA, 6 RISSEX)
28
La permanencia de los funcionarios en las actuaciones de inspección
• Las actuaciones inspectoras se llevarán a cabo,
hasta su conclusión, por los Inspectores y
Subinspectores que las hubieran iniciado
• En caso de cese, traslado, enfermedad u otra
causa concurrente en dichos funcionarios, su
superior jerárquico podrá encomendarlas a otro
funcionario
(art. 28.3 RISSVA)
• Garantía de la imparcialidad de la actuación
inspectora.
29
Colaboración y auxilio a la función inspectora
• Comprende un conjunto de facultades:
• - Asesoramiento especializado (Arts. 12 RISSJA, 22.2 RISSVA, 17.
2 y 4 RISSEX)
• - Asistencia Jurídica: Si fuera objeto de citación por algún
órgano jurisdiccional (Art. 17.5 RISSEX)
• - Solicitud de colaboración interadministrativa (art. 20.2
RISSVA y Art. 12 RISSJA)
• - Posibilidad de solicitar información al organismo en
cuestión directamente, sin intermediación o interposición
de órgano administrativo alguno.
30
Auxilio judicial y apoyo de las fuerzas y cuerpos de seguridad
Apoyo policial se solicitará:
•
- Supuestos de obstrucción, resistencia o
negativa a facilitar las labores de inspección,
como puede ser la negativa a facilitar la entrada
en el centro sanitario objeto de inspección.
• - Con anterioridad cuando, según indicios
racionales, sea presumible la obstrucción
•
(Arts. 18.2 RISSJA, 32.5 RISSVA y 5.2 RISSEX)
31
Solicitud de informes
• De los facultativos de la Consejería de Sanidad
• De cualquier centro, servicio, establecimiento o
profesional sanitario, público o privado.
• Deberán ser atendidos de urgencia con carácter
preferente.
• Las solicitudes de informes clínicos en materia de
control de incapacidades que se cursen por parte de
facultativos de otros organismos públicos, entidades o
empresas colaboradoras, dirigidas a facultativos de la
Conselleria de Sanidad, deberán ser solicitados a la
Inspección de Servicios Sanitarios (Art. 23.4 RISSVA).
32
Solicitud de pruebas complementarias
• A las direcciones de los centros sanitarios
de la Conselleria de Sanidad (Art. 24 RISSVA)
33
Facultades de los Inspectores Médicos en materia de IT
• Solicitar los informes, pruebas complementarias
y valoraciones clínicas
• Realizar informes para la determinación del
origen común o profesional de la contingencia
origen de la incapacidad
• Asesorar a los profesionales y asegurados que
participan en el circuito de la incapacidad
• Dar información y formación en todos los
aspectos relacionados con la gestión y el control
de la incapacidad
(Art. 15.5 a) RISSEX)
34
Facultades de los Inspectores Médicos en materia de IT (Cont)
• Colaborar con los órganos de dirección del Servicio de
Salud de la Comunidad Autónoma en la gestión, control,
asesoramiento, información, evaluación y formación de
la prestación de incapacidad temporal
• Emitir, con carácter excepcional, altas después de las
actuaciones pertinentes que determinen la no incapacidad
del trabajador
• Informes propuestas de incapacidad permanente
• Participar en los EVI
(Art. 15.5 a) RISSEX)
35
DEBERES DE LA INSPECCIÓN DE SERVICIOS SANITARIOS
• Deberes como funcionarios públicos (Arts. 25.1 RISSVA, 5.3 RISSEX).
• El deber identificación (Art. 13.1 RISSJA art. 31.1 LGS)
• El deber de sigilo y confidencialidad (Arts. 13.2 RISSJA, 26.1 RISSVA,
•
•
21.1 RISSEX, Art. 26.2 RISSVA).
Deber de secreto (Arts. 26.3 RISSVA, 21.2. RISSEX)
Deber de abstención (Art. 28 LPAC, Arts. 13.3 RISSJA, 27.2 RISSVA).
Recusación (Art. 29 LPAC).
Incompatibilidades (Art. 27.1. RISSVA).
•
• Deberes de información a autoridades judiciales y administrativas
•
(Art. 18.1. RISSJA, art. 32.5 RISSVA, el art. 20.2 RISSEX)
Deberes de respeto y consideración (Arts. 25.2 RISSVA, 5.3 RISSEX,
art. 37.i) LPCA)
• Deber de coordinación con otros órganos de la Consejería
competente en materia de sanidad (Art. 5.5. RISSEX).
• Responsabilidades: disciplinarias y penales
36
DESARROLLO DE LAS ACTUACIONES INSPECTORAS: Principios
generales
- Legalidad
- Eficacia
- Contradicción y defensa en el procedimiento de
inspección
- Proporcionalidad
- Objetividad o imparcialidad (art. 103.1 y 3 CE)
- Transparencia
FERNANDEZ RAMOS, S
37
Principios generales de actuación en las normas de las
CCAA
• - Canarias,
art. 27 LOSCA
• - Comunidad Valenciana, art. 28 RISSVA
• - Cantabría, art. 77 LOSCAN
• - Extremadura, art. 16.3 RISSREX
38
DESARROLLO DE LAS ACTUACIONES INSPECTORAS:
El Plan Anual de Inspección
• Plan Inspección: “la herramienta fundamental
para lograr la planificación reglada de las
actividades a desarrollar por la Inspección de
Servicios Sanitarios” (Art. 34.1 del RISSVA)
• La planificación se fundamenta en la eficacia de
la actuación administrativa y en la seguridad
jurídica de los ciudadanos
• La única ley sectorial de salud que hace referencia
al Plan de Inspección: la de la Comunidad
Valenciana (art. 54 LOSVA)
39
DESARROLLO DE LAS ACTUACIONES INSPECTORAS:
El Plan Anual de Inspección (Cont)
• CCAA con Plan Anual de Inspección:
• Andalucía, Extremadura, Galicia, Madrid, Cantabría,
Castilla y León, País Vasco, Valencia.
• CCAA sin Plan Anual de Inspección (sí de Programas
Específicos de Inspección) :
• Aragón, Asturias, Canarias, Castilla La Mancha, Cataluña,
Islas Baleares, Murcia, Navarra y La Rioja
40
DESARROLLO DE LAS ACTUACIONES INSPECTORAS:
Actuaciones de Inspección
• Carácter ordinario y extraordinario (Art. 15
RISSJA)
• Carácter programado (Contempladas en el Plan
Anual de Inspección) y actividades no programas
(Todas aquellas actuaciones que se inician de oficio por
acuerdo del órgano competente, bien por iniciativa propia
o como consecuencia de orden superior, a petición
razonada de otros órganos, o por denuncia) (Arts. 29 RISSVA y
16 RISSEX)
41
LA MATERIALIZACIÓN DE LA ACTUACIÓN INSPECTORA:
ACTAS E INFORMES DE INSPECCIÓN
• ACTAS:
• Los resultados de la inspección deben consignarse en las
actas (o documento público).
• Si son firmadas por funcionarios públicos a los que se
reconoce la condición de autoridad y se formalizan
observando los requisitos legales pertinentes, tienen valor
probatorio, sin perjuicio de las pruebas en contrario que
puedan ser aportadas por los interesados (art. 137.3 LPAC)
• Gozan de presunción de veracidad iuris tamtun, derivada
de la imparcialidad y especialización de quienes las
firman, presunción que puede ser destruida por prueba
fehaciente en contrario
42
ACTAS
• Leyes sanitarias de las Comunidades Autónomas: referencia a las
actas de inspección en:
• - Andalucía, art. 23 LSA
• - Aragón, art. 39 LSARA
• - Cantabría, art. 77 LOSCAN
• - Castilla La Mancha, art. 33 LOSC-MA
• - Islas Baleares, art. 52 LSIB
• Reglamentos de la Inspección de Servicios Sanitarios : referencia a
las actas de inspección en Andalucía, Valencia y Extremadura (Arts.
16 y 17 RISSJA, 31 RISSVA, 22 RISSEX)
43
INFORMES DE INSPECCIÓN
• Se elaborarán de todas las actuaciones
practicadas, al que se anexarán las actas
levantadas.
• Se harán constar necesariamente, la
forma de iniciación, actuaciones
practicadas, juicio crítico, conclusiones, y
asimismo, si procede, se reflejarán las
recomendaciones pertinentes (Arts. 31.6 RISSVA, art.
22.5 RISSEX)
44
ACTAS E INFORMES DE INSPECCIÓN
• Tendrán la consideración de actuaciones
previas a efectos de las propuestas de
incoación de procedimientos
sancionadores o disciplinarios, cuando se
aprecien en las actuaciones de inspección
irregularidades con indicios racionales de
responsabilidad
45
MEDIDAS DERIVADAS DE LA ACTIVIDAD
INSPECTORA
• - No haber comprobado la existencia de
incumplimientos de las normas cuya aplicación tiene
confiada, dando por finalizadas las actuaciones.
• - Que considere la existencia de incumplimiento de la
normativa y que debe impulsarse el correspondiente
procedimiento sancionador.
• - Adopción de medidas derivadas de la actividad
inspectora: advertencias, requerimientos de
subsanación de deficiencias, adopción de medidas
provisionales.
46
Adopción de medidas provisionales
- Carácter básico: art. 31.2 LGS prevé que como
consecuencia de las actuaciones de inspección y control,
las autoridades sanitarias competentes podrán ordenar la
suspensión provisional, prohibición de las actividades y
clausura definitiva de los centros y establecimientos, por
requerirlo la salud colectiva o por incumplimiento de los
requisitos exigidos para su instalación y funcionamiento.
- Se repite en algunas leyes de salud de las Comunidades
Autónomas (Arts. 23.3 LSA, 39.2 LSARA, 28.3 LOSCA, 33.3 LOSVMA, 35.3 LOSC-L, 88.3 LOSGA, 52.3 LSIB, 26.2 LSNA, 107.2 LSRI, 34
LOSPV).
47
Adopción de medidas provisionales (Cont)
• La reforma de la Ley 30/1992 (LPAC), operada
por la Ley 4/1999:
• Posibilidad de adopción de medidas
provisionales antes de la iniciación del
procedimiento administrativo – art.72.2 LPAC-
• Facultad que poseen a los inspectores de
servicios sanitarios
48
Adopción de medidas provisionales (Cont)
• Medidas cautelares provisionales que puede adoptar el
personal que lleve a cabo funciones de inspección,
necesarias a fin de evitar perjuicios para la salud en
casos de urgente necesidad.
– Supuestos, dicho personal habrá de dar cuenta
inmediata de las actuaciones realizadas a las
autoridades sanitarias competentes, quienes deberán
ratificar o no dichas actuaciones en un plazo
máximo de 48 horas desde que fueron adoptadas
(Arts. 23 LSA, 39 LSARA).
– En otras leyes de salud se prevén las medidas
cautelares provisionales, pero no se especifica plazo de
ratificación (Arts. 28 LOSCA, 77 LOSCAN, 33 LOSC- MA, 8
LSEX, 140 LOSCM)
49
Obstrucción de la labor inspectora
• Para proteger la propia viabilidad de la función inspectora como
bien jurídico, los eventuales incumplimientos de la obligación de
colaboración con la inspección están tipificados como infracción
administrativa.
• Carácter básico, el art. 35 de la LGS tipifica infracciones graves y
muy graves sanitarias relacionadas con la Inspección Sanitaria
• Obstrucción a la función inspectora en la normativa sectorial sanitaria:
Andalucía, Extremadura y Comunidad Valenciana (Arts. 12.4 y 5
RISSJA, 19 RISSEX, 32.6 RISSVA)
• Se aprecia cierta diversidad en la normativa sectorial a la hora de
calificar la gravedad de las infracciones de obstrucción a la
actuación inspectora: Infracción leve (Arts. 37 LOSCA-M, 144
LOSGA, 144 LOSCM, 36 LSPV); Infracción grave en el resto CCAA
50
Obstrucción de la labor inspectora (Cont)
• Se suele tratar de infracciones de estructura formal, en las que el
bien protegido es la propia eficacia de la actividad inspectora.
• Debido a ese carácter formal, la infracción de obstrucción es
independiente de la eventual comisión de otras infracciones
sustantivas.
• No se tipifica como infracción administrativa en las normas sectoriales
sanitarias, la incomparecencia sin causa justificada ante la
inspección, aún mediando requerimiento notificado, expreso y por
escrito. El art. 10.5 RISSJA reconduce la incomparecencia sin
causa justificada a obstrucción de la labor inspectora.
• IT: se puede dar por el Inspector Médico, el alta médica por
incomparecencia, salvo que se alegue causa justa para la no
personación
51
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