Estructura de incentivos en
los contratos de concesión
de transporte público: el caso
de Santiago (Chile) y Londres
Andrés Gómez-Lobo
Departamento de Economía
Universidad de Chile
Julio Briones
Departamento de Ingeniería de Transportes
Pontifica Universidad Católica de Chile
Clean Air Institute (CAI)
El Clean Air Institute en la consecución de los objetivos su programa
insignia, programa STAQ, el cual tiene el objetivo superior de reducir
emisiones de gases de efecto invernadero generadas por el transporte
urbano en América Latina mediante la promoción de modos de
transporte de mayor eficiencia energética y más limpios. CAI está
preparando 11 documentos de políticas relacionados con transporte
sustentable y calidad de aire y son publicados a través de su página
web.
Reformas al transporte público en
América Latina

Desde un modelo:



Informal de baja calidad y
Competencia en el mercado
Hacia un modelo:


Moderno y formal con
Competencia por el mercado
“Concesiones”
Contrato de concesión

Su diseño es clave para garantizar una reforma
que logre los objetivos ambientales, económicos
y sociales de una reforma o modernización del
transporte público

Los incentivos provistos en los contratos
determinan el comportamiento de los agentes y
en último término la efectividad de una reforma
Objetivos de esta presentación

Analizar las clausulas contractuales y su
efecto sobre:



El comportamiento de los operadores
La calidad del servicio ofrecido
Basado principalmente en el caso:



Santiago, Chile (Transantiago)
Londres, Inglaterra
Otros
¿Por qué estos casos?

Santiago:




Único caso de reforma global al sistema de transporte público
en una ciudad de un país en desarrollo (no fue un BRT)
Reforma problemática que generó al menos tres rondas de
renegociación de contratos
Muchas lecciones para reformas en otros países
Londres:

Experiencia de ‘mejor práctica’ en concesiones de buses en
sistemas abiertos (no BRT)
Objetivo final

Extraer lecciones y recomendaciones para el
diseño de la estructura de incentivos en futuras
reformas

Es probable que a futuro muchas ciudades de la
región contemplen reformas más globales a sus
sistemas de transporte público

SITP en Bogotá es un ejemplo
Esquema de esta presentación
1. Discusión conceptual sobre incentivos, el
comportamiento de los operadores y la
calidad de servicio
2. Experiencia del Transantiago (20072012)
3. Experiencia de Londres
4. Otros casos
5. Conclusiones
1. Estructura de incentivos en
contratos de concesión

Contrato establece las obligaciones de
servicio y calidad que debe cumplir el
concesionario y el mecanismo por el cual
éste es remunerado financieramente

Se asume que los operadores son firmas
privadas que responden a incentivos
económicos
Dos mecanismos generales

Mecanismo de pago a los operadores:



Afecta comportamiento en la medida que un agente
trata de aumentar sus ingresos o disminuir sus
costos
¿Cuán alineadas están las acciones que aumentan la
rentabilidad del operador con las que mejoran la
calidad de servicio?
Mecanismos de multas, penalidades o premios
según cumplimiento de estándares de servicio
1.1 Mecanismo de pago a los
operadores

Costos operacionales



Generalmente es asumido por operadores, salvo el
riego de cambio en el precio de los insumos
No se discutirá más en esta presentación
Ingreso y demanda efectiva

Este es un asunto clave, ya que los contratos de
concesión en esta industria generalmente protegen a
los operadores de este riesgo
Mecanismos alternativos

Pago fijo

Pago en función de variables
operacionales (no pasajeros)

Pago en función de pasajeros
transportados
Criterios para evaluar alternativas

Incentivos para “buscar” demanda

Efecto sobre frecuencia y regularidad

Seguridad en la operación

Acceso a los mercados financieros

Capacidad requerida de control y fiscalización
Evaluación
Fijo
Variables
operacionales
(asiento-km)
Pasajeros
transportados
“Buscar” demanda
-
-
+
Frecuencia y regularidad
de servicio
-
+
+ (si demanda es
Mecanismo de pago
alta)
- (si demanda es
baja)
Seguridad
Acceso a mercado
financiero
Capacidad requerida de
control y fiscalización
+
+
+
+
-
-
-
+
1.2 Multas, penalidades y
premios

Establecer obligaciones de calidad de
servicio en el contrato

Multar o penalizar por incumplimiento (o
sub-cumplimiento)

Bonificar o premiar por sobrecumplimiento
Efectos no son equivalente a
mecanismo de pago

Requiere definir explícitamente las obligaciones

Los resultados podrían ser ineficientes en relación a un
mecanismo de pago

Mayores costos de control y fiscalización

Pueden no ser efectivas en algunos contextos
(credibilidad)
¿Cuál es la combinación óptima?


Todo contrato de concesión utiliza una
combinación de mecanismo de pago y
obligaciones de servicio para garantizar
incentivos adecuados.
Combinación óptima depende de:



Tipo de reforma
Capacidad institucional
Costos de cada alternativa
Combinación óptima
Mayor énfasis en
obligaciones de servicio
sobre riesgo de
demanda
Menor capacidad
institucional y tecnológico
Mayor capacidad
institucional y tecnológico
Mayor énfasis en riesgo
de demanda sobre
obligaciones de servicio
Reforma tipo BRT; o
reforma de extensión
limitada
Reformas globales en
una ciudad completa
(menor infraestructura
especializada)
Otros temas contractuales

Clausulas que limitan el tipo de relación
contractual entre el operador y los
conductores

Mecanismos flexibles para incentivar
renovación de flota y otras acciones
ambientales
2. Transantiago

Fase final:


Se cambio:




“Big Bang”: 10 de Febrero, 2007
Sistema de pago
Contratos
Rutas y servicios
Resultado: caos (Más información: Documento de trabajo
SDT 354 2011: http://www.econ.uchile.cl/uploads/publicacion/)
Antecedentes (Gran Santiago)

Ciudad de unos 5.5 millones de habitantes

56% de los viajes motorizados se realizaban en
transporte público

Sistema de 8.000 buses licitados con 330 recorridos

Metro (no integrado con buses)
Reforma

Cambiar recorridos por sistema troncal-alimentador



Integración tarifaria entre buses y entre buses y metro


Contratos operadores licitados el 2004
Variable licitación: PPT (Pago por Pasajero Transportado)
AFT
58% de la flota era nueva el 2007



4.500 buses
Euro III o IV
Buses articulados de alta capacidad (160 pasajeros)
Contratos originales e incentivos



Los pagos a los operadores eran básicamente
fijos en el contrato original
Las penalidad por incumplimiento del plan
operacionales eran débiles o poco creíbles
Resultado:

Pocos incentivos a sacar buses a la calle



Ingresos no bajaban
Costos operativos bajaban
Rentabilidad aumentaba
Revisión detallada de contratos y
su evolución





Mecanismo de pago
Multas y penalidades
Pago a conductores
Mecanismos de renovación de flota
Tres renegociaciones: mediados 2007,
2009 y 2011-2012
Mecanismo de pago

Contrato original:

Pero:

Donde Qr era la demanda “referencial”
incluida en un anexo del contrato

Que además crecía a una tasa de 1,7% anual
Efecto final

Los operadores tenían garantizado un ingreso fijo
relacionado con la demanda referencial, salvo un 10%
de las desviaciones de la demanda efectiva respecto a
la referencial

Si demanda caía 10% en forma permanente, ingreso de
operadores caía 1%, si caía 50% ingresos caían 5%

Estos ingresos eran independientes del cumplimiento de
frecuencias y regularidad
Otros mecanismos de protección
de flujo de ingresos

Pago preferencial a algunos operadores en
caso de insuficientes ingresos en el sistema

Mecanismo de VPI:

Se extiende plazo de concesión si operador no logra
obtener el VP de los ingresos originales
(PPT*Demanda referencial original)
Resultados

Ingresos fijos, no dependía de demanda efectiva ni de
variables operacionales (frecuencia o asientoskilómetros recorridos)

En ausencia de sistema efectivo de multas y
penalidades, los incentivos a operar buses eran bajos

Ningún incentivo a controlar evasión
Primera renegociación: mediados
2007

Se aumenta algo el riesgo de demanda:

Se introduce ICPH:

ICPH: índice promedio de cumplimiento del plan
operacional en términos de plazas
efectivamente operando
ICPH
Efectos inmediatos
Fuente: Beltrán, Gschwender and Palma (2012)
Pero se podía “jugar” con el
índice

Cambiar buses dentro de media hora

Bastaban 10 señales (5 minutos) de GPS en movimiento para
contar en el ICPH

No había incentivos para controlar tiempos de descanso
al final de ruta

Buses en movimiento podrían no estar en ruta

Podrían pegarse al 94% en horarios punta
Efectos
Capacity
supplied
per unit of
time
Effective supply
Morning Peak
Required supply
according to operational
plan
Evening Peak
Time of typical
working day
Eventos 2008

Nuevo sistema de monitoreo de flota entró en
operación a mediados del año:


Ahora se podía saber cuantos buses habían en cada
recorrido
Se recurrió al 2% constitucional para financiar
creciente déficit del sistema

Permitió introducir “descuentos” por servicios “no
prestados”
Dos nuevos índices ligados a
descuentos

ICF: Índice de Cumplimiento de
Frecuencia

ICR: Índice de Cumplimiento de
Regularidad
Resultados

ICF: el promedio del sistema durante la
punta mañana pasó de 75% en agosto
2008 a 95% en agosto del 2009

ICR: el promedio del sistema durante la
punta mañana pasó de 70% a 90%
durante el mismo período
Renegociación 2009

Se cambio el ICPH por el ICPHK



Pagos en función de capacidad-kilómetros
Similar a muchos sistemas en el mundo
Se introdujo el ICF e ICR formalmente en
los nuevos contratos para controlar
incumplimientos en servicios específicos
Pero:

Evasión seguía siendo un problema



Entre un 11% u 18% entre 2008-2009
Subió más el 2010 y 2011 por alza de tarifas
Operadores (y conductores) se
concentraron en cumplir recorridos, pero
no paraban en paraderos!!
Renegociación 2011

Cambio profundo en los contratos

Pago:

Parte fija 70% de ingresos y depende de cumplimiento
del plan operacional, parte variable depende de
demanda

Pero otro mecanismo en el contrato reduce riesgo de
demanda
Pago a conductores

Contratos originales exigían formalizar a
conductores y estipulaban que no podrían
recibir un ingreso condicional al número
de pasajeros transportados

Esto último fue eliminado del nuevo
contrato renegociado el 2011
Multas y penalidades

Larga lista de multas por incumplimiento, entre ellos de
aspectos operacionales, pero:




Al acumular multas por 6.000 U.F. autoridad estaba
obligada a caducar concesión:


Tres meses de gracia
Difícil de monitorear (¿tecnología?)
Mal formulados (60% en caso de frecuencia)
Amenaza no creíble
Al final la autoridad no contaba con mecanismo de
control
Renegociación 2009 y 2011

2009: El límite de 6.000 no obligaba a
caducar contrato (era opcional)

2011: Se puso un límite al porcentaje de
ingresos que se podían descontar
Mecanismos de renovación de
flota

Existía un mecanismo para extender el
horizonte de la concesión si un operador
sobre-cumplía en la renovación de flota

Mecanismo ha sido utilizado por varios
operadores:


T5 en el 2008
T2 hasta el presente
Lecciones de Transantiago

Diseño de incentivos es tarea compleja y donde surgen
muchas cosas inesperadas

Pago a operadores debe estar ligado, al menos, a
variables operacionales, no solo contar con multas y
penalidades para controlar operación

Operadores deberían enfrentar algún riesgo de
demanda para garantizar buena calidad de servicio
3. Londres

7.500 buses

700 rutas

Uno de los sistemas de buses más
grandes del mundo


No BRT
Rutas licitadas
Contratos

Más de 3 décadas perfeccionando contratos


1985-1996: Gross cost contracts


“Quality Incentive Contracts”
Ingreso en función de variables operacionales sin
riesgo de demanda
1996-1998: Net cost contracts

Se introdujo riesgo de demanda
Net cost contracts (1996-1998)

Objetivo era que empresas aumentarían
calidad de servicio al buscar aumentar sus
ingresos (demanda)

Pero operadores se concentraron en
reducir costos en lugar de aumentar
ingresos:

Disminuyó calidad de servicio
Post 1998

1998-2000 nuevamente se usaron “Gross
Cost Contrats” como transición hacia los
nuevo contratos

Año 2000 en adelante:

Quality Incentive Contracts
Quality incentive contracts

Pago fijo para cubrir costos de operar un
servicio

Más bonos o descuentos por sobrecumplir o incumplir estándares mínimos
de:


Millas recorridas
Puntualidad
Millas recorridas

Las millas no servidas por un operador se
dividen en dos tipos:



Las perdidas por factor externos a la empresa
Las perdidas por culpa de la empresa
Se penaliza solo por las millas no
cumplidas por culpa de la empresa
Puntualidad

Dos tipos de servicios:

Más de 4 buses la hora


Tiempo de espera en exceso (TEE)
4 o menos buses la hora
Ventana de tiempo según itinerario establecido
 Desde 2,5 minutos adelantado hasta 5 minutos
atrasado

Pagos por puntualidad

1,5% del ingreso adicional por:



1% de reducción de ingresos por:



Cada 0,1 minutos de TEE por debajo del estándar mínimo
establecido
O, por cada 2% de arribos a tiempo por sobre el estándar
mínimo
Cada 0,1 minutos de TEE por encima del estándar mínimo
establecido
O, por cada 2% de arribos a tiempo por debajo el estándar
mínimo
Bono y descuentos tienen techo de 15% y 10% de
ingresos respectivamente
Extensión de plazo

Algunos contratos permiten extender el
contrato por dos años si el operador
cumple con exigencias de puntualidad
más altas que el estándar mínimo
TEE
Servicios a tiempo
Experimento 2008-2009

Se probaron algunos contratos pilotos con pagos
relacionados a:

Calidad de manejo, profesionalismo y trato de conductores,
parar en los paraderos, limpieza y presentación de los
vehículos, y otras variables más

Se discontinuaron por costo de monitorear estas
variables de calidad

También se sigue discutiendo si es conveniente o no
introducir riesgo de demanda para los operadores
Lecciones de Londres

Diseñar contratos óptimos es una tarea difícil que
requiere tiempo y experimentación

Depender exclusivamente del riesgo de demanda para
incentivar la calidad de servicio no es recomendable

Algunas dimensiones de calidad de servicio son
costosas de monitorear por lo que no pueden formar
parte de un esquema de multas y bonificaciones

¿introducir algo de riesgo de demanda?
4. Otras experiencias

Bucaramanga, Transmilenio y SITP en
Bogotá


Generalmente ingresos están asociados a
variables operativas (capacidad, kilómetros)
SITP es interesante ya que los servicios
zonales sí enfrentan algo de riesgo de
demanda mientras los troncales no
5. Conclusiones I

Diseñar contratos efectivos es muy difícil:



Particularmente para sistemas no BRT
Hay que tener mucho cuidado con los detalles contractuales en
reformas más amplias (aprender de experiencias pasadas)
Contratos siempre serán imperfectos:


Reformas graduales mejor que “Big Bang”
En lo posible, contratos de corta duración que puedan ser
mejorados en el tiempo sin renegociar (contratos piloto)
Conclusiones II

Recomendable:

Condicionar pagos a variables operativas

Hacer que operadores enfrenten algo de
riesgo de demanda pero no todo este riesgo
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Desarrollo sustentable: