IP/PMP = BMP
(Las Instituciones Presupuestarias en el
Proceso de Toma de Decisiones)
Carlos Scartascini – Gabriel Filc
Workshop on State Reform, Public Policies and
Policymaking Processes
2 de Marzo del 2005
Instituciones Presupuestarias





Definición:
Las instituciones presupuestarias son el conjunto de reglas,
procedimientos y prácticas acorde con las cuales los
presupuestos son elaborados, aprobados e implementados.
Por qué importan?
Dado que las decisiones presupuestarias dependen de la
interacción de un conjunto de actores, cada uno con sus
propias preferencias y motivaciones, éstas pueden no ser
óptimas.
Por ejemplo, el problema de los recursos comunes puede
resultar en gasto y en déficit excesivos.
Instituciones Presupuestarias

Las instituciones presupuestarias pueden contribuir a atenuar
estos problemas porque afectan las reglas del juego con que
interactuan estos agentes.

Por ejemplo, una manera de resolver el problema de los
comunes puede involucrar imponer restricciones al gasto
(reglas fiscales), o concentrar el poder en aquellos actores que
están en condiciones de internalizar el problema (reglas
jerárquicas): mayor poder del ministerio de Hacienda, mayor
poder del ejecutivo frente al legislativo, etc.

La evidencia empírica indicaría que existe una relación
positiva entre mayor jerarquía y reglas fiscales y los resultados
presupuestarios.
Instituciones Presupuestarias y
Resultados Fiscales (IPES 1997)
Superávit Fiscal:1990-95
(% del PIB)
0.04
JAM
CHL
PRY
0.02
TTO
BRA
0
DOM
SLV
-0.02
MEX
COL
PAN
GTM
CRI
ECU
PER BHS
ARG
URY
BOL
-0.04
HND
VEN
-0.06
-0.08
0.4
0.45
0.5
0.55
0.6
0.65
0.7
0.75
Indice de Instituciones Presupuestarias
0.8
Resultado primario del gobierno central como %
PBI
Instituciones Presupuestarias y
Resultados Fiscales (IPES 2006)
0.03
S ig nific anc ia
0.02
0.01
0
IN D EX
F IS C R U L ES
H IER A R C H IC A L
R ES T M IN S
R ES TL E GS
++ +
++0
++0
++0
+0 0
+1 pu nt o
en el
In dic e
+1 .0 %
+1 .0 %
+1 .0 %
+1 .0 %
+0 .2 %
De
“ Lo w ”
a“ Hig h”
+1 .5 %
+3 .6 %
+2 .7 %
+2 .5 %
+1 .2 %
Brazil
Mexico
Argentina
Venezuela
Peru
Paraguay
-0.01
Colombia
-0.02
Chile
Uruguay
El Salvador
Suriname
-0.03
Bolivia
-0.04
-0.05
0
1
2
3
4
5
Indice
6
7
8
9
Limitaciones de la literatura

Los indicadores tienden a enfocarse en las reglas formales de
interacción entre los diferentes actores, pero en muchos casos las
prácticas del presupuesto están bastante alejadas de dichas reglas
formales. Asimismo, países que pueden caracterizarse de manera
similar funcionan en realidad de manera muy distinta (e.g., Chile y
Ecuador, Brasil y Argentina).

No sirve para explicar por qué no se producen reformas que
permitan al país moverse en el índice y mejorar sus resultados
fiscales (e.g. Bolivia).

Esta literatura se ha concentrado más que nada en una dimensión de
los resultados fiscales: los relacionados con la sostenibilidad.

Se pueden estar dejando de lado otras dimensiones de importancia,
que no son necesariamente explicadas por las mismas instituciones.
Limitaciones de la literatura

Por ejemplo, DR se ha caracterizado por sus buenos resultados
fiscales. Tradicionalmente, bajo déficit y deuda.

Sin embargo, la asignación del gasto no necesariamente
maximiza el bienestar de la población.
El gasto en bienes visibles (e.g., carreteras) siempre ha sido
mucho mayor que el gasto en bienes no visibles (e.g., gasto
social).
Asimismo, el gasto no ha sido eficiente. Por ejemplo,
carreteras: asignación de obras; salud: bajo gasto en
prevención y alto gasto en construcciones.
La reducción de la deuda ha tenido costos en términos de
incrementar la vulnerabilidad de la economía a shocks.




En los gráficos se presenta la situación del país comparado con el valor esperado de
acuerdo a desarrollo económico.
Carreteras
Gasto Público en Salud
200
60
40
100
DR
20
0
-350
-300
-250
-20 0
-15 0
-10 0
-50
0
50
0
1 00
-100
-60
-40
-20
0
20
40
60
-20
2 002
2 002
-100
- 80
-40
-200
DR
-60
-300
-80
-400
-100
-500
-120
199 2
1992
Mortalidad Infantil
Esperanza de vida
60
15
40
10
20
DR
5
0
-5 0
0
-2 0
-4 0
50
0
100
-20
2002
-1 0 0
2002
-1 5 0
-15
-10
-5
-10
-6 0
-15
-8 0
-20
-1 0 0
-25
-1 2 0
1992
0
-5
1992
5
10
Limitaciones de la literatura
Este no es sólo un problema en RD. En general, existe desencanto de la
población respecto de los resultados fiscales en Am.Lat. Sólo un 50% y un
39% de la población están satisfechos con los servicios de educación y
salud que reciben. Más generalmente:
L o s im p u e sto s so n a lto s o m u y a lto s
E l d in e ro d e lo s im p u e sto s n o se rá ga sta d o c o rre c ta m e n te
E l ga sto d e l go b ie rn o lle ga p rin c ip a le m e n te a lo s ric o s
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
ed
io
la
om
Pr
ez
ue
ua
y
en
V
ru
g
ru
U
ua
ra
g
Pe
y
a
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os
C
C
ol
C
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hi
le
il
ra
z
B
iv
ol
B
rg
e
nt
in
a
ia
0
A
•
Limitaciones de la literatura

Por lo tanto, es importante darle mayor atención a los resultados de
la asignación en términos de eficiencia, y de la medida en la cual la
asignacion refleja en forma adecuada las preferencias de la sociedad
(representatividad).

Las recomendaciones que surgen de este análisis pueden ser
opuestas a las del análisis de sostenibilidad, y proponer trade-offs.
Por ejemplo, mientras que para aumentar la sostenibilidad se
recomienda darle mayor poder al ejecutivo frente al legislativo; para
aumentar la representatividad se puede pensar que el legislativo
tenga un mayor rol en la asignación del presupuesto.

Es necesario entonces, complementar y expandir la literatura
existente y hacer un análisis más completo del proceso
presupuestario, entendiendo actores, incentivos e interacciones, y
ver su impacto en la sostenibilidad, eficiencia y representatividad
del gasto público.
El Análisis del Proceso Presupuestario

A través del proyecto “Who Decides on Public Expenditures?
The Political Economy of Public Expenditures” se está
llevando a cabo el estudio del proceso presupuestario para
Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.

Además, existen trabajos complementarios para Bolivia y
República Dominicana.

Básicamente, se intenta aplicar la metodología del proyecto de
la Red de Centros al proceso presupuestario

El proceso presupuestario es la arena donde se toman las
decisiones de gasto, e incluye las etapas de preparación,
aprobación, ejecución y control del presupuesto.
El Proceso Presupuestario
ELABORACION
Poder
Ejecutivo
APROBACION
Proyecto
de Ley
EJECUCION Y CONTROL
Poder
Legislativo
Poder
Legislativo
LEGISLATIVO
Discusion y
posibilidad de
realizar
determinadas
enmiendas
CUENTA DE
INVERSION
Ministerio de
Hacienda
Ministerios de
Linea
Poder
Ejecutivo
Aprueba o Veta
PRESUPUESTO
Organismos
de Control
Administración
Pública
Lo aplica
El Proceso Presupuestario:
Argentina

Preparación
– Sobreestimación de recaudación
El Proceso Presupuestario:
Argentina
62,268
7 0 ,0 0 0
57,733
R e v e n u e s ' fo re c a s t
6 0 ,0 0 0
39,895
43,211
46,413
37,176
42,865
43,189
40,389
45,213
41,216
41,732
40,264
41,169
35,882
4 0 ,0 0 0
37,815
42,980
5 0 ,0 0 0
45,703
C o lle c t e d R e v e n u e s
3 0 ,0 0 0
2 0 ,0 0 0
1 0 ,0 0 0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Braun,
et al.
(2004)
El Proceso Presupuestario:
Argentina

Preparación
– Sobreestimación de recaudación

Aprobación
– Muy poco movimiento. Existe cierta reasignación de partidas
El Proceso Presupuestario:
Argentina
15%
1 2 .6 %
10%
6 .1 %
5%
0 .2 %
-0 .1 %
1 .0 %
0%
-0 .3 %
-0 .4 %
-0 .4 %
-5 %
Braun,
et al.
(2004)
-6 .9 %
-1 0 %
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
El Proceso Presupuestario:
Argentina

Preparación
– Sobreestimación de recaudación

Aprobación
– Muy poco movimiento. Existe cierta reasignación de partidas

Ejecución
– Incrementos al presupuesto

Manejo de caja
– Recorte de gasto discrecional, ministros con mayor experiencia
ejecutan más.
El Proceso Presupuestario:
Argentina
0%
-2 %
-4 %
-3 .9 %
-3 .9 %
-5 .0 %
-6 %
-4 .8 %
-4 .3 %
-4 .6 %
-8 %
-7 .4 %
-9 .2 %
-1 0 %
-1 1 .3 %
-1 2 %
Braun,
et al.
(2004)
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
El Proceso Presupuestario:
Argentina

Preparación
– Sobreestimación de recaudación

Aprobación
– Muy poco movimiento. Existe cierta reasignación de partidas

Ejecución
– Incrementos al presupuesto

Manejo de caja
– Recorte de gasto discrecional, ministros con mayor experiencia
ejecutan más.

Resultado
– Déficit y discrecionalidad. Legislatura no es un actor relevante.
– Proceso presupuestario no es la arena donde se producen los
intercambios del PMP.
El Proceso Presupuestario:
Bolivia

Preparación
– Sobreestimación de recaudación
El Proceso Presupuestario:
Bolivia
Supuestos utilizados para la preparación del presupuesto
Crecimiento
Ganancias de eficiencia
Deficit
Estimado
Actual
SNII
SNA
“Actual”
Estimado
Actual
1999
5,20%
0,60%
9,00%
17,00%
3%
3,60%
3,70%
2000
4,00%
2,35%
9,90%
21,80%
3%
3,70%
4,20%
2001
4,50%
1,51%
10,00%
10,00%
3%
3,70%
7,00%
2002
3,00%
2,75%
3,00%
3,00%
3%
5,70%
8,60%
El Proceso Presupuestario:
Bolivia

Preparación
– Sobreestimación de recaudación

Aprobación
– Incremento del presupuesto, sin incrementos análogos de recaudación
genuina

Ejecución
– Incrementos aun mayores y discrecionales al presupuesto

Manejo de caja
– Recorte de gasto discrecional, genera incertidumbre y distorsiones.
do
ic
its
ac
ió
n
D
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R
ec
au
d
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n
o
A
pr
ob
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oy
ec
t
El Proceso Presupuestario:
Bolivia
120
100
80
60
40
20
0
El Proceso Presupuestario:
Bolivia

Preparación
– Sobreestimación de recaudación

Aprobación
– Incremento del presupuesto, sin incrementos análogos de recaudación
genuina

Ejecución
– Incrementos aun mayores y discrecionales al presupuesto

Manejo de caja
– Recorte de gasto discrecional, genera incertidumbre y distorsiones.

Resultado
– Deficits , incremento de deuda, asignaciones inciertas e ineficientes,
baja representatividad.
El PMP de Bolivia:
“postcard version”





“Presidencialismo-parlamentario”
El poder del presidente depende del resultado electoral. Si
obtuvo minoría, entonces tiene que formar coalición.
La coalición se mantiene mediante: puestos en el gabinete (se
cambia el número de ser necesario) y gasto relacionado.
Asimismo, depende de la “voluntad popular”. Si pierde
popularidad entonces cuesta más mantener la coalición.
El proceso presupuestario es la arena donde se mantiene la
coalición.
El Proceso Presupuestario:
Brasil

Preparación
– Sobreestimación de recaudación para margen de
negociación

Aprobación
– Algunas redistribuciones. No aumenta gasto.

Manejo de caja
– Recorte de gasto discrecional de acuerdo a conveniencia
para mantener acuerdos políticos.

Resultado
– Déficit bajo. Discrecionalidad, pero baja ineficiencia.
Proceso Presupuestario es la arena que facilita el
intercambio
El Proceso Presupuestario:
Brasil
Variable dependiente:
Enmiendas ejecutadas en 1998
Constante
-4.822
(-1.17)
Votos
27.341 ***
-5.54
Enmiendas
0.106 ***
ejecutadas 1997
-3.15
Posición
-0.458
(-0.22)
0
0.428 *
N Enmiendas
-1.61
Seniority
-0.189
(-0.22)
No a Sí
11.373 *
-1.78
Sí a No
-5.479 *
(-1.63)
2
R
N
0.08
426
•Los resultados muestran que las
enmiendas (individuales) de los
diputados que prestaron más
apoyo en el Congreso tuvieron
mayor probabilidad de ser
ejecutadas.
• También se observa que
aquellos diputados que
cambiaron sus votos a favor del
Ejecutivo fueron recompensados
mientras que los que lo hicieron
en contra fueron castigados.
Ver Pereira, et al (2004)
El Proceso Presupuestario:
Paraguay

Preparación
– Sobreestimación de recaudación

Aprobación
– Incremento del presupuesto, a veces sin incrementos
análogos de recaudación genuina.
– Rigidización del gasto: empleo público

Ejecución (manejo de caja)
– Recorte de gasto discrecional, genera incertidumbre y
distorsiones.

Resultado
– Déficit , incremento de deuda, asignaciones inciertas,
ineficiencia y baja representatividad
El Proceso Presupuestario:
República Dominicana

Preparación
– No existe sobreestimación

Aprobación
– No se realizan cambios

Ejecución
– Recientemente (c/mayores restricciones para la discrecionalidad) ha
tenido aumentos importantes en el vigente

Manejo de caja
– Recorte de gasto discrecional, alto gasto directo del Presidente.
O rg a n ism o s
C o ngreso N acio nal
P resid encia d e la R ep úb lica
Interio r y P o licía
F uerzas A rm ad as
R elacio nes E xterio res
F inanzas
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S alud P úb lica
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A gricultura
O b ras P úb licas
Ind ustria y C o m ercio
T urism o
P ro curad uría G eneral d e la R ep úb lica
M ujer
C ultura
Juventud
M ed io A m b iente y R ecurso s N aturales
S E E S C yT
P o d er Jud icial
Junta C entral E lecto ral
C ám ara d e C uentas
O tro s*
T o ta l
V ig en te/A p ro b a d o
1 .0 2
1 .9 4
1 .2 2
1 .0 4
1 .6 0
2 .3 7
1 .0 3
1 .0 1
1 .4 4
2 .2 4
1 .0 1
1 .2 8
1 .4 4
1 .0 1
1 .0 4
1 .0 3
1 .0 1
1 .0 0
1 .0 8
1 .0 1
1 .0 0
1 .0 0
1 .0 0
2 .1 5
1 .4 4
E jecu ta d o /V ig en te
0 .8 7
0 .7 2
0 .8 1
0 .9 7
0 .9 1
0 .5 9
0 .8 4
0 .7 7
0 .7 4
0 .6 8
0 .7 6
0 .6 6
0 .6 0
0 .6 6
0 .9 8
0 .5 0
0 .8 8
0 .7 5
0 .5 2
0 .9 7
0 .9 1
1 .0 0
1 .0 0
0 .4 2
0 .7 8
E jecu ta d o /A p ro b a d o
0 .8 9
1 .3 9
0 .9 9
1 .0 0
1 .4 6
1 .3 9
0 .8 6
0 .7 8
1 .0 7
1 .5 3
0 .7 7
0 .8 4
0 .8 7
0 .6 7
1 .0 2
0 .5 2
0 .8 9
0 .7 5
0 .5 6
0 .9 8
0 .9 1
1 .0 0
1 .0 0
0 .9 0
1 .1 3
El Proceso Presupuestario:
República Dominicana
Gasto Ejecutado por la Oficina del Presidente como % del Gasto Total del Gobierno Central
70
60
% del gasto total
50
40
30
20
10
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
(10)
Presupuesto aprobado Presidencia
Sobre ejecución presidencial
Gasto ejecutado presidencial
2000
2001
2002
2003
El Proceso Presupuestario:
República Dominicana

Preparación
– No existe sobreestimación

Aprobación
– No se realizan cambios

Ejecución
– Recientemente (c/mayores restricciones para la discrecionalidad) ha
tenido aumentos importantes en el vigente

Manejo de caja
– Recorte de gasto discrecional, alto gasto directo del Presidente.

Resultado
– Deficits acotados (salvo excepciones), y asignaciones discrecionales.
Baja eficiencia y representatividad. La alta discrecionalidad
presidencial durante el proceso presupuestario dificulta los
intercambios
El PMP de R. Dominicana:
“postcard version”

Presidencialismo fuerte
– Amplias prerrogativas en el proceso presupuestario, tanto
en la aprobación como en la ejecución (exCta 1401), y en el
empleo público
– Gabinete atomizado

Legisladores
– Intereses geográficos
– Tienen pocas prerrogativas legislativas

Partidos
– No ideológicos (basados en clientelismo)
– Baja disciplina
El Proceso Presupuestario:
Uruguay




Presupuesto plurianual
Resultados están marcados por el ciclo electoral.
En la revisión anual se realizaban modificaciones en
las revisiones del presupuesto quinquenal que el
ejecutivo mandaba al Parlamento.
Durante la etapa de ejecución, el ejecutivo ha
incumplido sistematicamente con el presupuesto
aprobado debido a falta de recursos.
El Proceso Presupuestario en
Uruguay: Ciclo electoral
Balance /GDP
0.000
0.020
-
-0.040
-0.060
-1
0
1
2
Año Electoral
Bergara, et al
(2004)
Las Reformas al Proceso
Presupuestario

En Uruguay, la reforma ha sido en la práctica. No se abre la
discusión del presupuesto cada año, cuando el poder del presidente
va menguando. La sostenibilidad de la práctica ha dependido del
poder relativo del presidente en el parlamento.

En Chile se introdujeron los fondos concursables y la regla de
superávit estructural.
En ambos casos han sido concebidas como un proceso gradual, sin
necesidad de establecerlo por ley al principio.
Reflejan la jerarquía y poder del poder ejecutivo en el proceso
presupuestario.



La Ley de Responsabilidad Fiscal en Argentina es probablemente el
caso opuesto al chileno. Fijada por ley y altamente rígida ha tenido
que ser modificada y no se ha cumplido.
Las Reformas al Proceso
Presupuestario
Déficit del Gobierno Central
4.00%
Límite al déficit como % del P BI de acuerdo a la Ley de Solvencia Fiscal 2001
Límite al déficit como % del PBI de acuerdo a la Ley de Solvencia Fiscal 1999
Braun y
Tommasi
(2002)
Déficit del Gobiern o C entral como % del PBI
3.50%
3.00%
2.50%
2.00%
1.50%
1.00%
0.50%
0.00%
1999
2000
2001
A ño
2002
2003
El Proceso Presupuestario y el
“Costo de las Reformas”

Así como en algunos países el proceso presupuestario permite
que se concreten algunos intercambios que de otra manera no
sería posibles, en otros países parece dificultarlo.

En RD, los amplios poderes y prerrogativas del presidente en
la aprobación y ejecución presupuestaria tendrían un mayor
costo para conseguir pasar reformas. El presidente no tiene
capacidad de commitment frente a los legisladores.

En el caso de reformas, el legislativo intenta maximizar las
rentas que no consigue via el proceso presupuestario.
El Proceso Presupuestario y el
“Costo de las Reformas”




El ejemplo más evidente sería la política impositiva. Dado que
no tienen posibilidad de influir el uso de los recursos no le
facilitan mayores recursos al gobierno. Las reformas que han
pasado (h/2004) han sido aquellas que tenían impacto fiscal
negativo.
Las reformas no se consiguen (pierde contra la mayor facilidad
de los grupos de interés de cumplir con sus promesas (e.g.,
reforma sistema financiero));
Tardan más tiempo, ya que tiene que pagar con la ejecución de
obras o en transferencias a las ONG asociadas a los
legisladores (e.g., préstamos multilat).
Tiene que pagar por adelantado (e.g., obras antes de las
elecciones) o con alta ineficiencia (e.g., empleo público).
Reformas al Proceso Presupuestario
e Impacto en el PMP





Cambios en el proceso presupuestario pueden afectar el
PMP y la posibilidad de conseguir acuerdos.
Un ejemplo sería el de los “auxilios parlamentarios” en
Colombia. Los “auxilios” eran la moneda utilizada por el
Ejecutivo para comprar el apoyo en el Congreso.
La reforma intentó eliminar los auxilios para reducir así los
fondos discrecionales en manos de los legisladores. Esto
incremento los costos de transacción, aumentó su tamaño
(x3), y ahora son menos transparentes y más discrecionales.
(ver Echeverri, et al 2004)
Otro ejemplo sería la potencial eliminación de los
“contingenciamientos” en Brasil para disminuir la discreción
del Presidente en la ejecución.
Esto podría incrementar los costos de alcanzar acuerdos
políticos. (ver Pereira, et al 2004)
IP/PMP = BMP
(Las Instituciones Presupuestarias en el
Proceso de Toma de Decisiones)
Carlos Scartascini – Gabriel Filc
Workshop on State Reform, Public Policies and
Policymaking Processes
2 de Marzo del 2005
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Dimensiones Institucionales