La Reforma Educativa
y Sus Procesos
Dr. Rafael Cartagena
Introducción
La reforma educativa es patrimonio y
tarea del pueblo de Puerto Rico. En
este momento hay un gran consenso
entre los diversos sectores de la
poblacion en que hay áreas de nuestra
educación, tanto pública como privada
que deben ser reformadas, con la
participacion de todo el pueblo.
La tarea de reformar la educación de un país
puede originarse en cualquier sector de la
población. En el caso de Estados Unidos el
Land Grant College, una de las grandes
reformas de la educación superior de Estados
Unidos, y el Pell Grant, que ha revolucionado
la educación superior en los últimos años,
son productos de la gestión congresista; la
Fundación de Harvard que marca un hito
importantísimo en la educación
norteamericana debe mucho a ciudadanos
privados y a la iglesia.
La reforma de Córdoba de 1917, tan
importante para la educación
Latinoamericana, surge de un grupo de
universitarios. En un proceso de reforma
educativa, cada sector de la población
debe aportar su insumo a la misma. Más
aún, cada sector debe conocer la
aportación que harían los demás grupos
para así darle unidad y contexto a la
reforma. A la larga el pueblo es el
beneficiario principal de las reformas, pero
grupos como el que se reúne hoy aquí
deben ser representantes y portavoces de
los diversos sectores de la población.
¿Por qué fracasan
las reformas educativas?
Quisiéramos comenzar a presentar
nuestra tesis básica haciendo
referencia a Lee Iacocca cuando llegó a
la Chrysler y vio la necesidad de
producir un nuevo producto que
salvase a la Chrysler de la situación
financiera en que estaba.
Decidió producir los automóviles de la línea
K. Decidió también cambiar de agencia de
publicidad y le pide a la nueva agencia que
designara unas personas que estuvieran
presentes en todo el proceso de desarrollo
de la nueva línea de carros, pues decía que
si la agencia se iba a encargar de promover
el producto final, tenía que estar presente
en todo el proceso, desde la concepción de
la idea hasta el ensamblaje y las pruebas.
Debe haber un continuo en la participación.
Tomando como ejemplo el caso de
Iacocca, planteamos nuestra tesis
básica: las reformas educativas fracasan
por una interacción ineficiente de los
grupos responsables de las mismas, a
saber: los políticos, los burócratas, los
planificadores y los educadores.
Discutimos cuatro formas de esta
interacción ineficaz:
a)
En primer lugar, las reformas
fracasan porque hay intereses
encontrados. Cada uno de los
grupos mencionados, tiene su
propio interés que defender.
b)
Y en segundo lugar, las reformas
educativas fracasan porque los
distintos grupos tienen sus
propias visiones de mundo, que
no logran trascender. Por esta
razón, no pueden ver la situación
desde la perspectiva de otro.
Veamos a qué grupos nos
referimos:
Los Políticos
El interés primario del político es mantenerse en
el poder. El dilema del político es cómo mantener
el poder para originar e implantar sus políticas,
por lo que tiene que ocuparse de mantener
contentos a los grupos que votaron por él. Como
resultado adoptan posiciones que no siempre
son consistentes unas con otras y que confunden
a los que van a implantarlas. En pocas palabras,
el interés del político es mantener el apoyo
político, por lo que las leyes que va a proponer
tienen que ser aceptables a su base de poder.
Cuanto más diversa sea su base de
poder, más aguadas o híbridas van
a ser sus posiciones. Los políticos
están interesados en resultados a
corto plazo y no les gusta crear
grandes cambios radicales cuando
los grupos que los respaldan se
oponen a ello.
Los burócratas
Típicamente, los burócratas son servidores públicos
profesionales que han trabajado juntos por muchos
años. Tiene propósitos e intereses comunes.
Normalmente, son ascendidos usando el criterio de
años de servicio, lo que evita las rivalidades mutuas
que son producto de la competencia. El burócrata
tratará de defender sus intereses comunes. Va a
defender el status quo o el cambio incremental,
paulatino y lento. De hecho, ésta es la forma en que
normalmente se hacen las decisiones en una
burocracia. Las decisiones se hacen por consenso,
después de consultas interminables donde hay
mucha negociación.
Esto conduce a decisiones aguadas,
blandas que no perjudiquen ni afecten
el estado de cosas que ellos han
estado viviendo y al que han dedicado
su vida. Las decisiones típicamente se
hacen basadas en experiencias
pasadas, evitando las posiciones
arriesgadas y radicales, aunque se
entienda que sean necesarias.
El mundo de los intereses de los burócratas es
particularmente importante por ser éste el
elemento permanente dentro de un gobierno.
Los gobernantes y los miembros del gabinete
cambian, pero los burócratas permanecen. Así,
al burócrata le preocupan las grandes ideas y
las grandes políticas más que los hechos reales
y la implantación de esas políticas.
Típicamente, el servidor público en una
burocracia educativa es el que mantiene al
político consciente de las realidades de la
educación, pero estas realidades son
entendidas e interpretadas desde su posición.
La comunicación de estas personas con
otros investigadores y otras personas fuera
de la burocracia gubernamental, como por
ejemplo, las universidades, es limitada. Al
burócrata por lo general le interesa más
servir las necesidades de los políticos en
lugar de comenzar iniciativas
independientes. Desarrollan una manera
de vivir, una especie de fijación
ocupacional con sus preferencias, sus
antipatías, sus prejuicios y sus énfasis
particulares.
Los planificadores
Típicamente, los planificadores de la
educación han pasado varios periodos más
o menos largos de entrenamiento
especializado y técnico en las
universidades. Su formación académica les
hace ver las cosas en términos de periodos
largos. Así, buscan soluciones a largo
plazo, sus conclusiones las hacen siempre
tentativas, no son jerárquicos y defienden
mucho su autonomía como profesionales.
La objetividad de la disciplina, más que el
pragmatismo político, es la característica
de este grupo. Generalmente, los
planificadores van a estar en comunicación
con otros profesionales y sobretodo, con la
gente de su especialidad fuera de la
burocracia. Su visión de mundo tiende a
despreciar a los burócratas de la
administración, haciendo más difícil la
comunicación con este grupo. A menudo
sufren el ostracismo de otros grupos y se
quejan de que nadie presta atención a sus
intereses.
Los educadores
Estos son los que tienen que
transformar el manifiesto político, el
plan de los planificadores o las
directrices de los administradores en
acciones concretas en actividad
educativa en el salón de clases.
Mientras no se dé la acción en este
nivel, no hay reforma educativa.
Los valores propios de los educadores son
de naturaleza académica y están
relacionados de alguna manera con otros
valores profesionales: la libertad
individual para aprender, la autonomía y
el derecho a buscar la satisfacción en el
conocimiento son ejemplos de los valores
a los que nos referimos. Los educadores
forman un grupo bastante tradicional que
basa muchas de sus decisiones en el
consenso, debido en parte, a que tienen
un entrenamiento muy común y parecido.
El entrenamiento típico de los maestros favorece
la aceptación del pasado, es decir, muchos
maestros tienden a enseñar como les enseñaron
a ellos, en detrimento del desarrollo de roles
pedagógicos nuevos. No suele verse como parte
del desarrollo profesional del maestro, el
entrenamiento como agente de cambio, ni
siquiera la aceptación de que esta debe ser una
de sus funciones. Los maestros nuevos son
evaluados por antiguos maestros en base a
acciones por las que ellos como educadores
también fueron evaludos. Los ascensos dentro
del magisterio están definidos en términos de la
estabilidad y el tiempo y no por diferencias en la
ejecución.
Uno de los valores principales del maestro
es el culto a la individualidad, que es
continuamente reforzado en la práctica.
Es decir, la organización misma de la
escuela hace que los maestros
frecuentemente se aislen de su grupo de
colegas en lo referente a lo que pasa en
el salón de clases. Normalmente, la
persona enseña en un salón de clases
lejos de la autoridad central.
Esto hace que las directrices de los
administradores de nivel central sean
reinterpretadas individualmente y que a menudo
sean desvirtuadas, o implantadas sólo
parcialmente, solo lo suficiente para complacer
a los supervisores. Dicho de otra manera, el
maestro tratará de proteger los pocos privilegios
personales que tiene y su libertad dentro del
salón de clases. Por lo tanto, cualquier
movimiento de reforma traído desde el nivel
central va a tener relativamente poca influencia
en lo que pasa allí concretamente en los salones
de clase.
Repetimos, cada uno de estos grupos
que hemos mencionado ve el problema
desde sus intereses y su particular
visión de mundo. Normalmente, no
logran trascender tal visión para mirar
el problema desde la perspectiva del
otro. Mencionamos la tercera y cuarta
formas ineficientes de interacción:
En tercer lugar, la falta de
participación de los niveles más
cercanos a la tarea, y
d) Por último, está la falta de
participación de los niveles más
cercanos a la implantación de la tarea
en los planes y de los gestores de los
planes en la implantación. Hay una
brecha entre los que planifican y los
que ponen en vigencia lo planificado
y decidido.
c)
En este punto quisiéramos repetir nuestra
tesis básica, a saber: una reforma no termina
en el momento en que se terminan los
informes y los estudios, sino que empieza en
ese momento y para que no fracasen hay
que unir a todos en el proceso desde el
principio. La razón por la cual fracasan las
reformas es que los que conocen las
recomendaciones no son lo sque las
implantan y los que las implantan no
participan en el proceso que las generan. Por
lo tanto, implantan otra cosa distinta a lo que
se planificó.
Consiguientemente, la solución está en
propiciar una participación donde estén
involucrados los que hacen los estudios
y las recomendaciones y los que van a
poner en práctica la reforma y a recibir
su impacto.
Veamos ahora algunas áreas del
contenido de las reformas educativas.
II. Areas de Contenido
El contenido de la reforma como hemos
dicho debe proceder tomando en
consideración todo lo que ya tenemos:
los estudios, los expertos y, sobre todo,
el insumo de los distintos sectores
sociales. Solo queremos esbozar a
continuación una lista parcial de
algunas de las áreas a incluirse:
Papel del maestro en la reforma
educativa
El maestro como pilar e inspirador de
la reforma educativa; cómo su
preparación y condiciones de trabajo
afectan la misma.
2) El estudiante y la reforma educativa.
El estudiante como objeto y como
sujeto de la reforma educativa: sus
necesidades y su rol.
1)
3)
4)
El currículo y la reforma educativa.
Qué cambios necesita el currículo y los
programas actuales para responder a
los objetivos de la reforma educativa.
Consideración del nivel elemental,
intermedio y secundario. Relación con
el mundo de trabajo.
La educación superior (postsecundaria
y universitaria) y la reforma educativa.
Temas de actualidad: licencia,
acreditación y control. Reformas
propuestas.
5)
6)
Interrelación de sistemas de educación.
Educación pública y educación privada
en todos sus niveles. Consejo de
Educación y Cultura.
Estructuración de la reforma educativa:
preuniversitaria y universitaria. El issue
de la centralización y descentralización.
Rol de la Legislatura y de las agencias
administrativas, gubernamentales y de
servicio.
Implicaciones financieras de la
reforma educativa. Cómo
financiar la reforma y su
implantación.
8) Diseño de instrumentos y
asignación de recursos para la
implantación de la reforma
educativa.
7)
III. La Implantación de la Reforma
En la tesis “An Analysis of Conditions for
the Implementation of an Educational
Reform Program: The Exemplary Schools
Project, Juan Feliciano Valera hace una
sugerencia que me parece muy interesante
para implantar reformas. Sugiere que
cualquier programa de reforma educativa
que se intente en Puerto Rico va a estar
afectado por diferentes condiciones
relacionadas con el proceso de
implantación.
Como ejemplo de éstas menciona los
contextos ambientales en ls que se
desarrolla la reforma, el contexto político
que permea la misma, los actores y los
grupos que juegan diferentes roles en el
proceso administrativo de traducir
planes en acción.
Se provee el siguiente modelo analítico
de un modelo de reforma.
El punto básico de Feliciano es que,
para implantar reformas educativas en
organizaciones que son altamente
centralizadas, el contexto de
implantación debe incluir el definir
claramente las condiciones históricas,
políticas, sociales y organizativas. Se
hace necesario formularse las siguientes
preguntas:
1.
2.
3.
¿Cómo es el ambiente para la
implantación del programa?
¿Cuál es el contexto político y la
estructura de poder dentro del sistema
educativo donde se va a hacer la
reforma?
¿Qué grupos van a estar involucrados en
la implantación, y qué variables
administrativas pueden afectar esta
implantación?
A. El Ambiente de la Implantación
En esta identificación se incluyen todas
las circunstancias próximas y remotas
consideradas condiciones importantes
para la implantación.
1)
Remotas: Al examinar las circunstancias
remotas hay que analizar el desarrollo
socioeconómico del país, en nuestro caso
el de Puerto Rico. Es decir, su historia, su
trayectoria y resultado y sus
consecuencias pasadas y proyecciones
futuras para saber hacia dónde va
económicamente Puerto Rico, y por lo
tanto, cuál es el tipo de educación que
se necesita para una sociedad
tecnológica.
En segundo lugar, hay también que
examinar los issues mayores y los
problemas que tiene el sistema
educativo de Puerto Rico y cómo se han
ido resolviendo o pueden ser afectados
por la reforma educativa. El listado de
estos issues es más o menos largo y ha
sido recogido en innumerables estudios.
En tercer lugar, es importante el
lenguaje de la presentación. Es decir, el
lenguaje que se use en la presentación
de la reforma educativa debe ser
cónsono con los valores nacionales en
un momento dado. Hay que tener
presente hasta qué punto el lenguaje
que se use va a plantear asuntos que
dividen a los actores de la reforma o
que puedan intervenir en el proceso de
la implantación.
En cuarto lugar, es importante tomar en
consideración el efecto de nuestra
tradición paternalista en las
organizaciones, que tiende a concentrar
mucho poder en las esferas más altas,
como puede ser la esfera del Secretario de
Instrucción o la del Gobernador mismo.
Por lo tanto, en todo modelo de reforma
educativa para Puerto Rico hay que
comenzar con un compromiso de arriba
hacia abajo.
2)Condiciones
próximas:
En esta categoría, en primer lugar
tienen que incluirse todas las condiciones
inmediatas a los diferentes proyectos de
reformas. Por ejemplo, hay que considerar
el número de escuelas, sus condiciones
académicas, de recursos humanos y físicas,
y las condiciones sociales en los diferentes
niveles del sistema (distritos, regiones,
oficina central, universidades). Hay que
tomar en consideración las condiciones
fiscales de los sistemas educativos y el papel
de los fondos federales en el presupuesto.
Hay que examinar las provisiones de fondos
Además, hay que tomar en consideración
el trasfondo socioeconómico de las
diferentes comunidades donde están
ubicadas las escuelas. Es esencial
examinar hasta qué punto y en qué
manera las necesidades y las
aspiraciones económicas, sociales y
educativas de las diferentes
comunidades serán afectads por la
implantación del program de reforma.
Es necesario analizar cuidadosamente
las condiciones presentes en el
ambiente próximo para la implantación,
o dicho de otra manera, el “clima” para
el cambio. Hay que examinar
cuidadosamente hasta qué punto hay
un clima favorable para una reforma
educativa en el sistema educativo y en
la sociedad en general.
Hay que examinar el apoyo o la oposición que
los grupos o intereses particularees pudieran
tener con relación a una determinada reforma
educativa en su totalidad, o a algunos
elementos de la misma. Nos referimos a
grupos que pudieran bloquear o apoyar el
esfuerzo, tales como los gremios de
maestros, los padres, los grupos
profesionales, los partidos políticos, los
medios de comunicación y otros grupos
interesados en la educación.
Es importante calibrar también hasta
qué punto el programa propuesto de
reforma se adapta a cualquier
diferencia de naturaleza geográfica que
hubiese dentro del país. A pesar de lo
pequeño de Puerto Rico existen
diferencias regionales que deben ser
tomadas en consideración.
B. El Contexto Político
Cualquier implantación de reforma educativa
tiene que determinar el balance de poder
entre los diferentes actores de la
implantación. Sabemos que ninguna reforma
en Puerto Rico se puede implantar sin algún
tipo de apoyo político. Además, hay que
desarrollar una base de poder político lo
suficientemente amplia para poder vencer
las fuerzas opositoras negativas. Es decir,
hay que tocar base con las personas que
Se hace también esencial un apoyo de la
Oficina Central del Departamento de
Instrucción Pública y del sector de escuelas
privadas; de la Universidad de Puerto Rico,
de las univsersidades privadas principales.
Es decir, es necesario definir quién participa
en el proceso de la reforma y cómo lo hace.
Hay que promover la participación de las
figuras principales de la comunidad
educativa en la formulación, diseño y
proceso de implantación. Esto no incluye
solamente las figuras nacionalmente
conocidas, sino los líderes conocidos
primordialmente a nivel local.
C. Grupos
En todo el proceso de traducir la política a
acciones concretas se necesita la labor de
diferentes grupos. Algunos son de control, de
supervisión, de interdependencia, de
intercambio, de competencia, o de oposición.
Estas relaciones envuelven autoridad,
establecimiento de objetivos, intereses, etc.. Es
importante identificar y considerar
cuidadosamente estos grupos porque para una
implantación exitosa hay que medir el tipo de
influencia que tiene cada grupo.
Se dividen en dos grandes grupos: los
actores del gobierno y los de fuera del
gobierno.
1) Dentro de los actores gubernamentales se
incluyen los legisladores, el Gobernador de
Puerto Rico y sus asesores, los
administradores del Departamento de
Instrucción, el Secretario de Instrucción,
etc…
2) Dentro de los grupos fuera del gobierno se
incluyen los partidos políticos, las
asociacioens de maestros, las
universidades, los padres, los municipios,
los medios de comunicació, etc…
D. Variables Administrativas
La capacidad administrativa de una
organización que tiene la responsabilidad de
implementar una reforma es otra condición
muy importante que hay que considerar. Es
decir, hay que examinar la calidad del
trabajo que se hace, la efectividad de su
estructura decisional y la de comunicación y
coordinación dentro de la organización, los
cambios del personal, las relaciones entre
esa organización con otras.
Es esencial que estos factores se
comprendan plenamente porque la
implantación de una reforma educativa en
un sistema tan centralizado como el de
Puerto Rico se convierte en un proceso
administrativo difícil. Es un proceso que
debe controlar, dirigir, coordinar grandes
actividades relacionadas con los programas
para poder lograr alcanzar los objetivos
trazados. Por otro lado, es importante que
aquellos que quieren promover e implantar
exitosametne las ideas educativas conozcan
la teoría del cambio en las organizaciones.
1)
Es necesario además, conocer las
variables administrativas que incluyen:
La relación entre las diversas unidades.
Hay que examinar hasta qué punto la
relación entre las unidades está marcada
por la cooperación o por la competencia.
Esto incluye a nivel del Departamento de
Instrucción Pública, por ejemplo, los
niveles centrales, regionales y de distrito.
Es importante examinar qué conflictos
internos pueden existir que puedan
afectar la implantación.
2)
3)
La disposición de los implantadores. Es
importante plantearse hasta qué punto
los implantadores tienen un disposición
favorable o desfavorable hacia su
trabajo, el programa y los puntos
específicos de la reforma.
Responsabilidad general. Es importante
calibrar hasta qué punto cada
organización tiene una responsabilidad
claramente definida sobre los resultados
generales que favorablemente o
desfavorablemente afectan la
implantación de un programa.
4)
Capacidad de los implantadores. Es
importante que los implantadores tengan la
capacidad para implementar el programa,
lo que incluye un entendimiento pleno de
sus propósitos y de sus métodos. Es
importane asegurarse que los oficiales de
programas, los coordinadores y los
supervisores entrenen, guíen y familiaricen
a los implantadores con los objetivos de los
programas, los propósitos y los métodos.
Nuestro mensaje principal, con el que quiero
dejarles, es que la reforma educativa debe
estar por encima de los intereses particulares
de los que en un momento dado tengan el
poder de decidir el curso particular que debe
tomar la reforma. La reforma es patrimonio y
tarea de todo el pueblo puertorriqueño,
representado en las aportaciones que hagan
los diversos sectores sociales. Sólo en estas
circunstancais podrá, por fin, tener éxito este
nuevo intento de reforma educativa en el que
estamos inmersos y con el que todos
deberíamos estar comprometidos.
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