Tráfico de drogas y política
antidrogas en América Latina
***
Dr. Luis Astorga
Instituto de Investigaciones Sociales
Universidad Nacional Autónoma de México
Septiembre, 2011
Definición y comprensión del
fenómeno
La palabra “cártel” y el prefijo “narco”:
Principales significantes de un campo semántico
con vocación universalista que reduce la
complejidad del fenómeno del tráfico de drogas y
dificulta su adecuada comprensión
Nociones fetiche del discurso sobre el tráfico de
drogas ilegales
Un léxico distinto
“Organizaciones de traficantes” (No “cárteles”)
“Producción material y simbólica de los
traficantes” (No "narcocultura“)
¿Cártel?
“Los mercados de las drogas ilegales
son mayoritariamente competitivos,
no verticalmente integrados o
dominados por grandes dealers o
cárteles”.
Peter Reuter (RAND) and Franz Trautmann
(Trimbos Institute) (Editors). A report on Global Illicit Drugs
Markets, 1998-2007. Netherlands, 2009
"Es ahora muy claro para mí […que…] no
debemos llamarlos cárteles de la droga,
porque están envueltos en tantas otras cosas (…)
Son empresas multifacéticas (…) Si los
seguimos llamando cárteles de la droga, aunque
siga siendo una gran parte de sus ganancias,
entonces seguiremos pensando que debemos lidiar
con ellos a través de algún tipo de legislación de
drogas, regulación, etc.”
Gil Kerlikowske,
Director de la White House Office of National Drug Control Policy
(ONDCP), Reforma, 28 de enero de 2011.
“Un cártel se colude para pactar precios y
controlar el mercado. Y esto es lo último que
está haciendo el crimen organizado en
México. Por eso la violencia ha escalado”.
Arturo Sarukhán,
Embajador de México en EU. El Universal, 18 de mayo de 2011
“Transnational Organized Crime” (TOC)
While the term “international organized crime” has
been commonly used in the past, “transnational
organized crime” more accurately describes
the converging threats we face today. As
emphasized in the National Security Strategy:
“…these threats cross borders and undermine the
stability of nations, subverting government
institutions through corruption and harming citizens
worldwide.”
The White House
Strategy to Combat Transnational Organized
Crime. Washington, July 19, 2011
Estados Unidos y la “guerra contra las
drogas”
1969. Operación Intercepción.
Administración Nixon (1969-1974).
1975-1978. Operación Cóndor.
1978-1980. Colombia, Operación
Fulminante.
1986: El tráfico de drogas como asunto de
seguridad nacional y regional
Administración Reagan (1981-1989). Directiva de Seguridad Nacional 221,
abril 8, 1986:
“the international drug trade threatens the national security of the United States
by potentially destabilizing democratic allies (…) the expansion of narcotics activity
creates a regional, as well as a country specific, problem”.
Julio de 1986: Bolivia. Operación Blast Furnace (BOL-USA).
entry of United States troops to provide requested temporary logistical support for
National Police Corps find-and-destroy operations against coca-processing facilities
in the Chapare region, as well as in Beni and Santa Cruz departments (…)160
United States Rangers from Southcom and about 15 DEA members, along with six
Black Hawk transport helicopters.
1987. Operación Snowcap.
This initiative was developed by the DEA and the Department of State’s Bureau of
International Narcotics Matters (INM)... The DEA and INM coordinated Operation
Snowcap operations in 12 countries including Guatemala, Panama, Costa Rica,
Argentina, Brazil, Chile, Venezuela, Colombia, Ecuador, Bolivia, Peru, and Mexico.
The Department of Defense and the U.S. Border Patrol also participated in the
operation. The majority of Snowcap activity was concentrated in Bolivia, Peru, and
Ecuador because of the prevalence of coca processing in these nations.
1989. Administración Bush (1989-1993). Iniciativa Andina. Septiembre,
1989. 2.1 mmdd (1990-1994):
“…economic and military assistance, law enforcement programs, and support from
the DEA…”
Cultivos ilegales de coca en el
mundo, 1990-2010
250,000
200,000
150,000
100,000
50,000
Has.
0
1990
1992 1994
Perú
1996 1998 2000
Bolivia
2002 2004
2006 2008
2010
Colombia
Fuente:World Drug Report 2011, United Nations Office On Drugs And Crime, UNODC.
Nota: La medición de Bolivia 2010 no alcanzó a incluirse en el informe y el dato es igual al de 2009.
Cocaína incautada y disponible
1990-2008
Gráfico tomado de: World Drug Report 2010, United Nations Office On Drugs And
Crime, UNODC.
Incautación de cocaína
Lugar
2006
2009
América del Sur
317
44%
442
60%
América del
Norte
194
27%
132
18%
Europa oriental
y central
121
17%
57
8%
Otros
88
12%
101
14%
Total
720 toneladas
732 toneladas
Fuente: World Drug Report 2011, United Nations Office On Drugs And Crime, UNODC.
“Since 2006, seizures have shifted towards the source area of South America away from
the consumer markets of North America and West and Central Europe, reflecting better
international cooperation and exchange of information” P. 106.
Cocaína disponible en
el mercado, 2009
“Due to the ongoing review of conversion factors,
no point estimate of the level of cocaine
production can be provided for 2009 and
2010. Because of uncertainties about the level of
total potential cocaine production and about the
comparability of the estimates between countries,
the 2009 and 2010 figures were estimated as
ranges (842-1,111 mt and 786-1,054 mt,
respectively)
Cocaína disponible en 2009
842 – 732: 111 tons.
1,111 – 732: 379 tons.
Prevalencia anual del uso de drogas
ilegales como % de la población
P o b la c ió n
to ta l a p ro x .
(m illo n e s )
%
m a riguana
% coc a ín a
% a n fe ta m in a s
% exta s is
%
o p iá ceos
46
1 0 .6
2 .6
0 .6
1 .1
0 .1 3 * * *
300
1 3 .7
2 .4
1 .5
1
0 .5 8
A rg e n tin a (1 2 -6 5 ) 2 0 0 6
40
7 .2
2 .6
0 .6 * *
0 .5
0 .1 3 * * *
In g la te rra y G a le s (1 5 -69 ) 2 0 1 0
53
6 .6
2 .5
1 .0
1 .8
0 .8 1 * * *
P o rtu g a l (1 5 -6 9 ) 2 0 0 7
11
3 .6
0 .6
0 .2
0 .4
0 .4 6 * *
C a n a d á (1 5-6 4 ), 2 0 0 9
33
1 2 .6
1 .4
0 .7
1 .7
0 .3 6
C h ile (1 5 -6 4 ) 2 0 0 8
16
6 .7
2 .4
0 .4
0 .1
0 .5
100
1 .0
0 .4
0 .2
0 .1
0 .0 4
35
2 .3
0 .8
0 .5
0 .3
0 .0 2 *
190
2 .6
0 .7
0 .7
0 .2
0 .5
16
5 .4
0 .6
0 .3
1 .2
0 .3 1
5
0 .4
0 .4
3 .3
0 .1
0 .1 1
P a ís , ra n g o d e e d a d y a ñ o d e
re fe re n c ia / S u s ta n c ia
E s p a ñ a (1 5 -6 4 ) 2 0 1 0
E s ta d o s U n id o s (1 5 -6 4) 2 0 0 9
M é x ic o (1 5 -6 4 ) 2 0 0 8
C o lo m b ia (18 -6 5 ) 2 0 0 8
B ra s il (1 2 -6 5) 2 0 0 5
H o la n d a (1 5-6 4 ) 2 0 0 5
E l S a lv a d o r (1 2 -6 5 ) 2 0 0 5
*2004 **2005 ***2007
Fuente:World Drug Report 2011, United Nations Office On Drugs And Crime,
UNODC, www.unodc.org
Perfiles varios países de América
Latina (participación en el mercado
de las drogas), según INCSR 2011
Fuente: Bureau of international
narcotics and law enforcement
affairs. 2011 International
Narcotics Control Strategy
Report (INCSR)
Argentina
Continúa siendo un importante país de tránsito de la cocaína producida en la
zona Andina. La DEA estima que cerca de 70 tons. de cocaína pasaron por
Argentina en 2010, la mayoría rumbo a Europa. Esta situación es producto
de mayores controles en Colombia y México y menores en Bolivia.
Después de Brasil, es el más grande consumidor de cocaína en Sur América
(600,000 consumidores); el abuso de “PACO” (pasta básica de cocaína) se
ha incrementado y se vincula con aumento de la violencia. La mariguana
(importada de Paraguay) es la sustancia más consumida en el país.
Abastece de precursores químicos usados para la producción de cocaína a la
región, si bien hace importantes esfuerzos para combatirlo
Falta cooperación entre las agencias federales y provinciales para hacer más
efectiva la lucha antidrogas y terminar de hacer el tránsito al sistema oral
acusatorio a nivel nacional para agilizar la procuración de justicia.
Han aumentado los decomisos de cocaína en el país, pero el tránsito de
cocaína también, especialmente a través de contenedores sumergibles y el
uso de aviones ligeros en las fronteras con Bolivia y Paraguay.
Argentina coopera efectivamente con EEUU, Europa y países vecinos para las
investigaciones de drogas. Tiene apoyo en entrenamiento y formación de
recursos humanos de parte de EEUU.
Argentina hace esfuerzos en todos los frentes de la lucha antidrogas; debe
elevar el nivel del personal y mejorar la tecnología para la detección de
droga.
Bolivia
Tercer productor de cocaína en el mundo; abastece mercados
de América Latina, sobretodo Brasil, y Europa.
Durante tres años consecutivos la presidencia de EEUU ha
establecido que Bolivia ha “fallado demostrablemente” en el
desarrollo de esfuerzos para cumplir con las convenciones de
antinarcóticos, argumentando que:
- Cultivo coca: incremento de 36% entre 2006 y 2009 (no
obstante que ha venido aumentando la erradicación)
- Cocaína: el potencial de producción ha aumentado 70%
entre 2006 (115 tons.) y 2009 (195 tons.)
Baja capacidad para combatir organizaciones del tráfico de
drogas, más después de la expulsión de todos los agentes de
la DEA en enero de 2009. Preocupa la presencia cada vez
mayor de traficantes colombianos y mexicanos que estaría
generando un aumento de violencia.
Aumento del consumo de cocaína (-2%) y mariguana (-3%)
entre la población urbana, que no es visto con atención por
el gobierno
Brasil
Comparte frontera con principales países productores de cocaína y tiene la
mayor extensión de costa de la región, por lo que es un país de tránsito
obligado para el tráfico de drogas, principalmente, a Europa y África
Brasil es el más grande consumidor de Sur América con 900,000 consumidores
de cocaína (UNODC, 2010). La Policía Federal de Brasil estima que el 1% de
la población consumo cocaína o crack.
El país está haciendo esfuerzos para disminuir el consumo y la violencia
vinculada con las drogas. Está implementando mejoras en materia de
coordinación e intercambio de información entre las agencias federales,
aumentando decomisos de drogas ilegales.
Brasil mantiene acuerdos antinarcóticos con varios países vecinos para el
intercambio de información y desarrollo de investigaciones; rutinariamente
coopera con otros países en la lucha antidrogas
Brazil was removed as a Major Drug Transit Country in this year’s Presidential
Majors List Determination because the drugs transiting Brazil were deemed
to not “significantly affect the United States.”
Brazil continues to demonstrate a commitment to combat international
trafficking of illicit drugs and related crimes in the country and the region.
Passage of anti-money laundering legislation will give police greater tools to
confront these criminal organizations, such as greater access to financial
and banking records. We strongly urge Brazil’s legislature to pass this longdelayed legislation.
Colombia
Principal productor y exportador de cocaína destinada al mercado de EEUU.
También produce mariguana y heroína destinada a los países vecinos.
Ha hecho progresos significativos en la lucha antidrogas. De acuerdo con el
gobierno de Estados Unidos, los cultivos de coca disminuyeron en 3% entre
2008 y 2009.
El gobierno mantiene la presión sobre las FARC y el ELN, con importantes
logros, pero las Bandas Criminales (BACRIM), conformadas por
exparamilitares, se han convertido en el principal reto para las autoridades.
As Secretary Clinton has stated, the United States has a “shared responsibility”
to assist nations struggling with drug production and trafficking. In
Colombia, the United States provides a range of assistance to the CNP and
Colombian military, as well as to judicial institutions that investigate and
prosecute drug traffickers and human rights offenders.
Desde 2008 Colombia ha empezado a “nacionalizar” programas antinarcóticos
como the Air Bridge Denial program as well as components of several police
and military aviation operations. To reflect Colombia’s increasing level
of capability, the GOC has taken an active role in training police
and justice officials from many Latin American countries, including
Haiti, Mexico, Panama, and others.
Colombia requiere mantener sin interrupción los programas de erradicación de
cultivo y aumentar los esfuerzos de intercepción marítima para detener
envíos de droga, en particular desde la costa del Océano Pacífico.
Participación de México en el mercado del
tráfico de drogas ilegales
Se ubica entre los principales países cultivadores
de mariguana
– Pasó de 8,900 ha en 2008 a 12,000 en 2009 (+35%)
(21,500 toneladas)
Tercer país cultivador de amapola (después de
Afganistán y Myanmar)
– Pasó de 6,900 ha en 2008 a 15,000 en 2009 (325
toneladas de producción potencial de heroína)
Principal país de tránsito de cocaína
– 90% de la cocaína que llega a EE.UU. pasa por
México
Fuentes: United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), World Drug
Report, 2010 y United States Department of State, International
Narcotics Control Strategy Report (INCSR), 2010
Ajustes a la política antidrogas
después del 11 de septiembre
Terrorismo y tráfico de drogas
“Estados terroristas”, “Estados canallas”,
“Estados fallidos”.
“As the leading themes of political discourse shifted from
"humanitarian intervention" to the re-declared "war on
terror" after 9/11, the concept "failed state" was given a
broader scope to include states like Iraq that threaten the
US with weapons of mass destruction and international
terrorism” (Chomsky)
Reafirmación del enfoque punitivo en la “guerra
contra las drogas”
Creación del Comando Norte en 2002 (MéxicoEstado Unidos- Canadá: esquema de seguridad nacional
de EE.UU.)
Elementos centrales para la caracterización
del caso mexicano
En México, el tráfico de drogas ilegales nació
supeditado a la política
En la segunda década del siglo XX se expiden
las primeras leyes que prohíben el cultivo y
comercio de mariguana y amapola
En 1940 se intenta una ruptura con el esquema
prohibicionista dominante: un enfoque de salud
y prevención para tratar el tema de las drogas.
Reglamento sobre Toxicomanías (Dr. Leopoldo
Salazar Viniegra)
Afianzamiento de la “seguridad autoritaria”:
política de drogas a cargo de la PGR (desde
1947), creación de la Dirección Federal de
Seguridad (DFS)
Reconfiguración política y de las
organizaciones de traficantes en México
Alternancia en el poder estatal desde 1989 y en
el federal desde 2000
Organizaciones de traficantes y liderazgos
Baja California: Hermanos Arellano Félix
Chihuahua: Hermanos Carrillo Fuentes
Tamaulipas: Juan García Ábrego (¿ -1996). Osiel
Cárdenas (~1996-2003). Los Zetas (1999…).
Paramilitarismo, estrategias mafiosas y
populismo.
Sinaloa: El Chapo Guzmán, Mayo Zambada,
Nacho Coronel, Los Beltrán Leyva
Comando Norte
“Aunque son criminales, las organizaciones del
tráfico de drogas no son diferentes a los líderes
de una célula terrorista que perseguimos en
países como Afganistán o Irak (...) Las
organizaciones de tráfico de drogas en México y en otros
países del hemisferio se han vuelto muy sofisticadas.
Queremos compartir las lecciones que hemos
aprendido y las herramientas sofisticadas
disponibles a fin de que las aprovechen los
militares mexicanos y la policía federal”
(General Gene Renuart, commander of U.S. Northern
Command, "Trilateral Security Cooperation in North
America. New Dimensions and Approaches", Woodrow Wilson
Center, Washington, D.C., March 12, 2010, El Universal, 13
de marzo de 2010)
Comando Norte: nueva dirección,
misma postura
[U.S. and Mexican] Officials say it is unclear how
much of an expanded American role the Mexicans
will accept. Interagency talks about ramping up
assistance have been discreet to avoid a public
backlash in Mexico.
But the review is tacit acknowledgment that the Merida
Initiative launched in 2008, in which Congress
allocated $1.3 billion over three years to help Mexican
drug-interdiction efforts, has been insufficient to stem
the violence.
"The whole interagency [complex] has been asked to
look at what more can we do to help our partners
in Mexico"
(Adm. James Winnefeld, head of NorthCom.
Wall Street Journal, sept. 10, 2010)
“Mexican Navy forces acting on U.S.information
killed Arturo Beltran Leyva in an operation on
December 16, the highest-level takedown of a cartel
figure under the Calderon administration. The
operation is a clear victory for the Mexican
Government and an example of excellent USGGOM cooperation (...) The SEMAR unit has been
trained extensively by NORTHCOM over the past
several years (...) SEMAR's win in particular may
encourage SEDENA to be more proactive and
less risk averse in future operations ”
Carlos Pascual, “Mexican Navy Operation Nets Drug
Kingpin Arturo Beltran Leyva”, Wikileaks, cable
09MEXICO3573, 17 de diciembre de 2009
“Significant transnational
criminal organizations” (TOC)
•
•
•
•
Brothers' Circle (former Soviet Union countries)
The Camorra (Italy)
The Yakuza (Japan)
Los Zetas (México)
“an extremely violent transnational criminal organization
based in Mexico. Los Zetas transports large amounts of
illegal narcotics through Mexico into the United States
and is responsible for numerous murders, both in Mexico
and in the United States, including members of U.S. law
enforcement”
David Cohen, Under Secretary of the Treasury.
Remarks at White House Release of Strategy to Combat
Transnational Organized Crime. Washington, July 25, 2011
¿Alternativas?
1. Modificar de manera radical la política de drogas vigente a
nivel mundial.
Diplomacia inteligente y arriesgada en colaboración con países
menos ortodoxos y la Comisión Global de Políticas de Drogas
2. Dejar hacer y arriesgarse a la expansión de las actividades y el
poder de las organizaciones de traficantes.
Hacia la supeditación del campo político al del tráfico de drogas.
3. Asumir que la política antidrogas es un asunto exclusivamente
federal, apostarle al fracaso de la estrategia mediante la inacción
o la obstrucción y tratar de capitalizar los errores.
Efecto bumerán, o cuando la perra es brava hasta a los de casa
muerde.
4. Establecer relaciones estratégicas y de interés mutuo entre
políticos y traficantes. “Pax mafiosa” y confianza en un “pacto de
caballeros”.
Reconocimiento político de los traficantes. ¿Qué se negociaría, con
quiénes y para qué? ¿Quién garantizaría el cumplimiento de los
acuerdos?
5. Crear una política de seguridad de Estado. Consenso político.
Todos ceden.
Fortalecimiento de las instituciones democráticas.
Descriminalización progresiva de algunas drogas.
6. ¿Iniciativa Mérida 2.0? ¿Plan México?
Comando Norte ¿Qué contenidos? ¿En qué
condiciones? Rápidos y Furiosos.
“Por supuesto que me gustaría ver un Plan México; Estados Unidos lo ha
planteado más de una vez, pero la cultura política de feroz sentido de independencia
lo dificulta” (Bill Clinton, Universidad del Valle de México, México, D.F., La Jornada,
24 de abril de 2010)
“we face an increasing threat from a well-organized network drug trafficking [...]
what we would consider an insurgency in Mexico and in Central America (…) So it’s
becoming – it’s looking more and more like Colombia looked 20 years ago,
where the narco-traffickers control certain parts of the country” (Hillary Clinton, US
Secretary of State, “Remarks on United States Foreign Policy”, Council on Foreign
Relations, Washington, D.C., september 8, 2010).
“México es democracia amplia y progresiva, con una economía creciente y como
consecuencia no puedes comparar lo que está pasando en México con lo que
ocurrió en Colombia hace 20 años” (Presidente Barack Obama, Diario La
Opinión, sept. 9, 2010).
“El Secretario de la Defensa, Guillermo Galván fue muy crítico, dijo que la Iniciativa
Mérida no había representado ningún beneficio para el País y que mientras
México trabaja en combatir el narcotráfico en Estados Unidos no hacen nada por
controlar la demanda de drogas ni el tráfico de armas […] El Secretario y los
senadores coincidimos en que la Iniciativa Mérida en nada ayuda, y que nos
exigen cuentas, pero los apoyos económicos ni siquiera llegan” (Presidente de la
Comisión de Marina, Senador Sebastián Calderón Centeno, Oct. 14 de 2010,
Periódico Reforma)
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Tráfico de drogas ilegales y política