El Estado de la Reforma del Estado:
Descentralización e Instituciones
Presupuestarias
Carlos Scartascini
Departamento de Investigación
Banco Interamericano de Desarrollo
FORO INTERNACIONAL
"REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA:
LECCIONES PARA COLOMBIA"
Bogotá, 2 de octubre de 2007
Esta presentación está basada en los capítulos 5 (de Filc y Scartascini) y 7 (de Daughters y
Harper) del libro “El Estado de las reformas del Estado en América Latina”.
No refleja necesariamente la opinión del BID ni de sus autoridades.
El Estado de la Reforma del Estado:
Descentralización e Instituciones
Presupuestarias
1.
2.
3.
4.
5.
Reformas fiscales en América Latina
El proceso de descentralización
Reformas a las instituciones presupuestarias
Resultados fiscales: América Latina luego de las
reformas
Reformas fiscales: Hacia el futuro
1. Reformas Fiscales en América Latina
América Latina ha vivido un intenso período
de reformas en los últimos 15-20 años.
 Dos de las áreas donde ha existido un gran
avance han sido las áreas de Descentralización
y de Instituciones Presupuestarias.
 Conceptualmente, ambas áreas de reforma
persiguen objetivos similares.

2. El Proceso de Descentralización.
Objetivos


La profundización del proceso de
descentralización se inició en un número
importante de países con el retorno a la
democracia.
El consenso indicaba que la descentralización
favorecería:
– Los canales de participación de la población y la
rendición de cuentas
– La provisión de bienes públicos de acuerdo a las
necesidades de cada localidad
– Los procesos de ajuste fiscal del gobierno nacional
2. El Proceso de Descentralización.
Areas y etapas
1.
Descentralización política
–
2.
Elección directa de autoridades subnacionales
Descentralización fiscal
–
–
–
–
Descentralización de obligaciones de gasto
Descentralización de prerrogativas de
recaudación
Transferencias inter-gubernamentales
Capacidad de endeudamiento subnacional
2. El Proceso de Descentralización.
Areas Prioritarias (1996 vs. 2004)
100%
90%
1996
2004
% de paises que priorizan
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Desc. política
Impuestos
Deuda
Areas de reforma
Fuente: Daughters y Harper (2007) basado en encuestas.
Transferencias
Gasto
2. El Proceso de Descentralización.
Descentralización Fiscal (1985-2004)
Promedio Regional
22.3
Gasto subnacional/total (%)
25
20
Gasto Subnacional/Gasto Total (%)
15.6
17.2
19.3
50
40
30
15
10
20
5
10
0
CR ES GU CH UY EC PE BO VE ME CO BR AR
1985
1990
1995
Fuente: Daughters y Harper (2007)
2004
1995
2004
2. El Proceso de Descentralización.
Madurez


Los avances no sólo han sido importantes en términos
de la descentralización del gasto, sino en un conjunto
de aspectos, como lo muestra el índice de madurez de
la descentralización.
El indicador de madurez está basado en:
– El grado de representación democrática a nivel local
– La efectividad de la asignación de roles en los distintos
niveles de gobierno
– Las potestades tributarias a nivel subnacional
– El grado de discrecionalidad del sistema de transferencias
intragubernamental
– Las restricciones al endeudamiento subnacional
2. El Proceso de Descentralización.
Madurez
1.0
0.9
Indice de Madurez (0 – 1)
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0.0
PN ES CR
NI GU PE HO PY EC CH BO CO BR AR
1996
Fuente: Daughters and Harper (2007)
2004
2. El Proceso de Descentralización.
Tareas pendientes?



Al igual que muchos de los países de la región,
Colombia ha avanzado en forma relativamente
ordenada en su proceso de descentralización.
Sin embargo, todavía quedan áreas en las cuales
profundizar las reformas:
Por ejemplo, de acuerdo al índice de madurez de la
descentralización, Colombia está por debajo de
Argentina y Brazil porque posee:
– un menor nivel de descentralización sectorial,
particularmente en salud y educación;
– y menores potestades impositivas para los niveles
subnacionales de gobierno.
2. El Proceso de Descentralización.
Tareas pendientes?

Entonces, parece existir margen para
aumentar la delegación de
responsabilidades de gasto y de ingresos:
•
Hasta el momento, el gobierno central, en
parte para mantener la disciplina fiscal de las
regiones, ha preferido mantener una
importante participación en la forma como se
deben gastar los recursos (Salazar, Steiner y
Clavijo, 2007).
2. El Proceso de Descentralización.
Tareas pendientes?

Lo que lleva a que no siempre la asignación
de recursos y la rendición de cuentas se
realice a nivel local. Entonces:
•
•
Los gobiernos locales se sienten más
comprometidos con autoridades del Gobierno
central que con sus electores.
Los votantes responsabilizan al gobierno central
de los problemas de provisión de servicios
públicos, demandando más de ellos en lugar de
las autoridades locales (Salazar, Steiner y
Clavijo, 2007).
2. El Proceso de Descentralización.
Tareas pendientes?
Por lo tanto, si bien restringir el grado de
descentralización puede tener sentido para
asegurar ciertos resultados fiscales, también
puede tenerlo avanzar en el mismo,
modificando algunas de las normas que
regulan el proceso presupuestario.
 Estas pueden llegar a asegurar que se
alcance una descentralización plena sin
poner en peligro la sostenibilidad fiscal.

3. Instituciones Presupuestarias.
Qué son?

Las instituciones presupuestarias son el
conjunto de normas, prácticas y
procedimientos acorde con las cuales los
presupuestos son elaborados, aprobados e
implementados.
– Por ejemplo, quién presenta la propuesta y
cuando, cómo es el orden de votación, qué
modificaciones pueden realizarse, etc.
3. Instituciones Presupuestarias.
Cuáles?

Siguiendo la literatura tradicional, nos interesamos
principalmente por tres tipos de instituciones
presupuestarias:
– Restricciones numéricas: implican límites,
principalmente a los resultados del proceso
presupuestario, como pueden ser el total de gasto, déficit,
o deuda.
– Reglas de procedimiento: definen las prerogativas de los
distintos actores que participan del proceso presupuestario
y sus reglas de interacción.
– Reglas de transparencia: determinan cuánto cubren los
presupuestos de las erogaciones del Estado y las
condiciones de acceso a dicha información.
3. Instituciones Presupuestarias.
Por qué son relevantes?


Las decisiones fiscales no son realizadas por un
planificador social.
Son en cambio el resultado de un proceso de acción
colectiva, que involucra a un número variado de
actores, cada uno con sus incentivos y motivaciones.
–
–
–
–
–
Presidente
Ministros
Congreso
Partidos políticos de la oposición
Grupos de interés, etc.
3. Instituciones Presupuestarias.
Por qué son relevantes?


Las instituciones presupuestarias pueden afectar las
reglas del juego con que interactuan estos agentes, ya
sea imponiendo restricciones a todo el proceso
presupuestario, o distribuyendo el poder, las
responsabilidades y la información entre los
diferentes actores, afectando asi los resultados
fiscales.
Las instituciones presupuestarias pueden ayudar a
disminuir la probabilidad de resultados fiscales
ineficientes. Por ejemplo:
– Ciclo electoral
» Restricciones a las decisiones fiscales durante el período electoral.
– El problema de los comunes
3. Instituciones Presupuestarias.
Por qué son relevantes?


En situaciones como las del problema de los
comunes, los actores que toman decisiones de gasto
no tienen en cuenta el costo total de sus acciones
sobre el resto de la sociedad.
Por ejemplo, cada uno de los legisladores se
preocupa por introducir aquellos cambios al
presupuesto que los benefician directamente. En la
medida en que un grupo importante de ellos consiga
introducir dichos cambios, estas medidas
individuales afectarán el resultado global.
3. Instituciones Presupuestarias.
Por qué son relevantes?



Entonces, es necesario establecer restricciones a los
resultados (ej., el aumento de gasto no puede ser
superior a x%) o darle mayor poder a quienes tienen
menores incentivos a gastar (ej, el Ministerio de
Finanzas establece el monto total de gasto).
Por ello, en contextos de gasto excesivo, la solución
ha sido establecer instituciones más jerárquicas (ej., a
favor del Ministro de Finanzas), reglas numéricas
más estrictas (ej., límites al gasto o deficit), y una
mayor transparencia (ej., para poder controlar las
medidas que se toman).
Estas instituciones han demostrado que pueden
ayudar a disminuir la tendencia a resultados fiscales
insostenibles.
3. Instituciones Presupuestarias.
La evidencia indica que funcionan
Resultado primario del gobierno general / PBI
0.06
Ecuador
0.05
Brasil
0.04
Panamá
0.03
0.02
Venezuela
0.01
Guatemala
Republica Dominicana
0
-0.01
-0.02
-0.03
Costa Rica
Nicaragua
Paraguay
Argentina
Colombia
Honduras
Perú
Chile
México
Uruguay
El Salvador
Surinam
Bolivia
-0.04
-0.05
Filc y Scartascini (2007)
Indice de instituciones presupuestarias
Nota: Indice de instituciones en el año 2000 y promedio del resultado primario 2000 - 2002
3. Instituciones Presupuestarias.
Método y momento de reformas.


Existieron dos métodos y momentos diferentes para
introducir las reformas desde 1990.
Método:
– Reformas fueron introducidas en forma individual.
– Las reformas se introdujeron en el marco de leyes de
Administración Financiera y de Responsabilidad Fiscal.

Momentos:
– Mediados de los ’90s: reformas tendientes a otorgar mayor
jerarquía a los Ministerios de Finanzas en las decisiones
fiscales (Leyes de Adm. Financiera).
– Principios de los ’00s: reformas tendientes a introducir
restricciones fiscales y aumentar la transparencia (Leyes de
Responsabilidad Fiscal).
3. Instituciones Presupuestarias.
Resumen de reformas
Los 18 países de América Latina para los que se
posee información introdujeron al menos una
reforma a sus instituciones presupuestarias.
 En cuanto al tipo de reformas, 7 países
introdujeron leyes de responsabilidad fiscal, que
contaban, entre otros componentes, con límites
al gasto o al endeudamiento.

3. Instituciones Presupuestarias.
Leyes de Responsabilidad Fiscal.
Restricciones numéricas en América Latina . Evoluci ón desde los ‘90s.
País
Restricciones
Restricciones Restricc iones
bajas
medias
altas
Argentina
Bolivia
Brasil
Colombia
Chile
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Méjico
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Rep. Dominicana
Surinam
Uruguay
Venezuela
Principal modificación
Ley responsabilidad fiscal
Ley responsabilidad fiscal
Ley responsabilidad fiscal
Regla de balance estructural
Ley responsabili dad fiscal
Ley de responsabilidad fiscal
Ley de responsabilidad fiscal
Ley de responsabilidad fiscal
4. Reformas Fiscales
Resultados?

Cuáles son los resultados después de 15
años (y más) de reformas a las instituciones
presupuestarias y de avances sostenidos del
proceso de descentralización?
– Ha mejorado la sostenibilidad?
– Ha mejorado la eficiencia y efectividad del
gasto?
– Ha mejorado la representatividad?
– Ha mejorado la rendición de cuentas?
4. Reformas Fiscales
Resultados?
Mejoró la situación fiscal de la mayoría de los
países….
 …..pero los beneficios pueden ser transitorios

– El gasto está creciendo un 8% en promedio y a más
del 5% en 15 de los 17 países de América Latina.
– El balance estructural, que tiene en cuenta la
naturaleza extraordinaria de los ingresos, presenta
una imagen distinta a los indicadores más
tradicionales.
Argentina: Balance Fiscal Estructural*
Gasto público y recaudación fiscal
Balance Fiscal
(Ingresos fiscales, Mar-91 = 100)
(% of GDP)
Crisis Rusa
5%
Crisis Inicio del boom
Rusa
actual
310
290
Inicio del boom
actual
Ingresos
Fiscales
3%
270
Balance
Observado
250
230
1.8%
1%
210
Gasto Público
190
-1%
170
150
Balance
-3%
Estructural
130
-3.4%
Ingresos
ajustados
110
* Izquierdo, Ottonello, Talvi (2007), “ If Latin America Were Chile: A Comment on Structural Fiscal Balances and Public Debt” .
Dec-06
Dec-05
Dec-04
Dec-03
Dec-02
Dec-01
Dec-00
Dec-99
Dec-98
Dec-97
Dec-96
Dec-95
Dec-94
Dec-93
Dec-92
Mar-06
Mar-05
Mar-04
Mar-03
Mar-02
Mar-01
Mar-00
Mar-99
Mar-98
Mar-97
Mar-96
Mar-95
Mar-94
Mar-93
Mar-92
Mar-91
Dec-91
-5%
90
LAC 7: Balance Fiscal Estructural*
Gasto público y recaudación
Balance Fiscal
(LAC, Recaudación fiscal, Mar-91 = 100)
(LAC-7, % of GDP)
Crisis
Rusa
280
2.0%
Inicio Boom
actual
Ingresos
Fiscales
260
Crisis Rusa
Inicio Boom
actual
1.4%
Balance
Observado
1.0%
240
0.0%
220
Balance
Estructural **
200
-1.0%
Gasto Público
180
-2.0%
160
-3.0%
140
Balance
Estructural
120
-4.0%
Recaudación
Ajustada
** Excluye Venezuela
* Izquierdo, Ottonello, Talvi (2007), “ If Latin America Were Chile: A Comment on Structural Fiscal Balances and Public Debt” .
Dec-06
Dec-05
Dec-04
Dec-03
Dec-02
Dec-01
Dec-00
Dec-99
Dec-98
Dec-97
Dec-96
Dec-95
Dec-94
2006
2005
2004
2003
2002
2001
1999
2000
1998
1996
1997
1995
1994
1992
1993
1991
Dec-93
-5.0%
80
Dec-92
-4.2%
Dec-91
100
4. Resultados Fiscales
Sostenibilidad


Mejoró la situación fiscal de la mayoría de los
países….
…..pero los beneficios pueden ser transitorios
– El gasto está creciendo un 8% en promedio y a más del 5%
en 15 de los 17 países de América Latina.
– El balance estructural, que tiene en cuenta la naturaleza
extraordinaria de los ingresos, presenta una imagen distinta
a los indicadores más tradicionales.
– En Colombia, las mejoras en términos de déficit han sido
más modestas.
4. Resultados Fiscales.
Balance del Gobierno Central
2
0
% PIB
-2
-4
-6
-8
Colombia
Latinoamérica
Fuente: Cárdenas et al 2006.
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
-10
4. Resultados Fiscales.
Eficiencia y Representatividad
El gasto social está aumentando…
 ….pero la eficiencia del gasto todavía es
baja.

4. Resultados Fiscales.
Eficiencia del Gasto en Educación
Resultados en educación de acuerdo al nivel de gasto en el sector.
Fuente: De Herrera y Pang (2005)
4. Resultados Fiscales.
Eficiencia del Gasto en Salud
Resultados en salud de acuerdo al nivel de gasto en el sector.
Fuente: De Herrera y Pang (2005)
4. Resultados Fiscales.
Eficiencia y Representatividad
El gasto social está aumentando…
 ….pero la eficiencia del gasto todavía es
baja.
 …y la población esta relativamente
insatisfecha.

4. Resultados Fiscales.
Eficiencia y Representatividad
Satisfacción con los Servicios de Educación
4
3.5
3
Indice (0-4)
2.5
2
1.5
1
0.5
0
Fuente: Elaboración propia en base a encuesta Latinobarómetro (2005)
4. Resultados Fiscales.
Eficiencia y Representatividad
Satisfacción con los Servicios de Salud
4
3.5
Indice (0-4)
3
2.5
2
1.5
1
0.5
0
Fuente: Elaboración propia en base a encuesta Latinobarómetro (2005)
4. Resultados Fiscales.
Transparencia y rendición de cuentas
Ha aumentado la transparencia...
 ... pero todavia queda mucho camino por
delante.

– Todavía tiene que trasladarse a mayor eficiencia
en la asignación del gasto.
– Todavía existe (al menos) percepción alta de
corrupción.
4. Resultados Fiscales.
Transparencia y rendición de cuentas
Indice de Percepción de Corrupción
8
8
7
Indice (0 = bajo ; 10 = alto)
7
Indice (0 = Bajo ; 10 = Alto)
(Percepción del) Desvío de Fondos Públicos
6
6
5
5
4
4
3
3
2
2
1
1
0
0
2003
2004
Ingreso Alto
2005
Am.Latina y Caribe
Fuente: Transparency International
2006
Colombia
2002
2003
Ingreso Alto
2004
2005
Am.Latina y Caribe
Fuente: World Economic Forum
2006
Colombia
5. Reformas Fiscales.
Hacia el futuro


Aumentar la eficiencia y efectividad del gasto
público, en aquellos sectores demandados por la
sociedad, en un contexto de sostenibilidad fiscal
siguen siendo los objetivos primordiales de política.
Por lo tanto, es importante que los países continuen
avanzando en la consolidación del proceso de
descentralización, y que introduzcan aquellas
instituciones presupuestarias que les permitan tener
mejores resultados fiscales.
5. Reformas Fiscales.
Hacia el futuro
Cuando se deciden instituir reformas a las
instituciones presupuestarias hay que tener
en cuenta que :

i.
En algunos casos, estas reformas pueden
favorecer unos objetivos frente a otros (ej.
sostenibilidad vs. representatividad).
»
»
Por ejemplo, ello puede ocurrir si se le quita todo el
poder de reasignación del gasto al Congreso.
Por lo tanto, hay que encontrar fórmulas intermedias
(ej. el Congreso sólo puede reasignar partidas sin
incrementar el gasto en forma no genuina).
5. Reformas Fiscales.
Hacia el futuro
ii. Mientras que algunas reformas pueden
generar los resultados buscados, otras pueden
ser eludidas o tener efectos no deseados si no
modifican el esquema de incentivos
prevalecientes.
»
Ejemplo, estimaciones de ingresos y
reasignaciones de partidas
iii. Mientras que estas reformas pueden ser
necesarias, no siempre son suficientes para
lograr los resultados esperados.
»
Ejemplo, LRF en Argentina
5. Reformas Fiscales.
No siempre se alcanzan los resultados
Déficit del Gobierno Central como % del PBI
4.00%
3.50%
3.00%
2.50%
2.00%
1.50%
1.00%
0.50%
0.00%
1999
2000
2001
2002
2003
Año
Déficit del Gobierno Central
Límite al déficit como % del PBI de acuerdo a la Ley de Solvencia Fiscal 2001
Límite al déficit como % del PBI de acuerdo a la Ley de Solvencia Fiscal 1999
5. Reformas Fiscales.
Hacia el futuro
iv. Por último, dado que los actores se adaptan de
acuerdo al marco que les imponen las instituciones
políticas, lo importante no es buscar necesariamente
ciertos resultados predeterminados (gasto “x” o
recaudación “y”), sino que el ambiente de decisión
favorezca la cooperación de largo plazo entre los
distintos actores políticos.
»
Por ello es importante reconocer las necesidades de los
distintos actores estatales y no estatales, y asegurar que las
transacciones entre ellos puedan ser lo más eficiente
posibles.
....Muchas gracias
El Estado de la Reforma del Estado:
Descentralización e Instituciones
Presupuestarias
Carlos Scartascini
Departamento de Investigación
Banco Interamericano de Desarrollo
FORO INTERNACIONAL
"REFORMA DEL ESTADO EN AMÉRICA LATINA:
LECCIONES PARA COLOMBIA"
Bogotá, 2 de octubre de 2007
Esta presentación está basada en los capítulos 5 (de Filc y Scartascini) y 7 (de Daughters y
Harper) del libro “El Estado de las reformas del Estado en América Latina”.
No refleja necesariamente la opinión del BID ni de sus autoridades.
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