La asistencia del Banco Mundial a
Reformas de sistemas de
pensiones:
La experiencia de la ultima década
Ruben Lamdany y Gustavo Demarco
CEPAL
Enero 2006
Esta presentación esta basada principalmente en el informe “Bank Assistance to
Pension Reform and the Development of Pension Systems” del Departamento de
Evaluación del Banco Mundial preparado por Emily Andrews (2005), y documentos
preparados por Roberto Rocha quien inicio esta evaluación.
1
ESTRUCTURA DE LA
PRESENTACIÓN
• Problemas en los sistemas de
pensiones en los inicios de los 90s
• La Asistencia del Banco Mundial
• Evaluación preliminar de las
Reformas y Recomendaciones
2
Los Sistemas de Pensiones en los
inicios de los 90
• Sistemas de reparto (PAYG) en la
mayoría de los países
• Bajas Tasas de Cobertura (excepto en
ECA)
• Bajas tasas de sustitución
• Dificultades para financiar el déficit de los
sistemas de reparto
3
Cobertura previsional de la
población en edad de trabajar
• ECA
60%
• LCA-MNA
30%
• EAP
15%
• SAR-AFR
menos de 10%
4
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Erogaciones del Sistema Previsional como % del PBI
16
14
12
10
8
6
4
2
0
5
La Asistencia del Banco
Mundial
6
La Estrategia del Banco Mundial
• Evolucionó con el tiempo y la práctica
• Desde “Averting the Old Age Crisis” en
1994
• Hasta el documento oficial: “Social
Protection Sector Strategy: From Safety
Net to Springboard” en el 2001.
• Y recientemente, “Old Age Income
Support in the 21st Century”, Holzmann R.
and R. Hinz, (2005)
7
El Banco Mundial identificó los
objetivos de la intervención pública
• Pensiones “adecuadas” y sostenibles.
• Mitigar la pobreza de la población
anciana
• Promover la participación en el mercado
de trabajo formal
• Promover el ahorro nacional
• Desarrollar el mercado de capitales
8
El Modelo Inicial
• Tres Pilares para facilitar lograr
múltiples objetivos en forma mas
efectiva
• “Averting” definió estos pilares en forma
bastante general:
– Primer pilar: público, redistributivo
– Segundo pilar: obligatorio, privado, de
capitalización individual
– Tercer pilar: voluntario, privado, de capitalización
individual
9
Primer Pilar: Ventajas,
desventajas y debates
• Permite extender la cobertura
• Presiones políticas para ampliar los
beneficios del sistema más allá de su
viabilidad financiera
• Presupuestario o Contributivo?
• Capitalización o Reparto?
• Selectivo o universal?
10
Segundo Pilar: Ventajas,
desventajas y debates
• En el largo plazo, eliminación del riesgo
fiscal y presiones políticas
• Ajuste automático a los cambios
demográficos y del mercado laboral
• Costos administrativos y falta de
competencia
• Riesgos de mercado para los trabajadores
• Efectos sobre el ahorro nacional?
• Dudas sobre Regulación y supervisión
11
Tercer Pilar: Ventajas,
desventajas y debates
• Voluntario
• Puede contribuir al desarrollo de
instituciones e instrumentos financieros,
pero su contribución para elevar los
ahorros para el retiro es generalmente
limitada
• Subsidios Fiscales regresivos.
12
Trabajo analítico y de asesoría
• Más de 300 informes, de los cuales 200 son
estudios de país.
• La gran mayoría de los estudios son sobre ECA
y LAC.
• Un promedio de 4 informes sobre países que
introdujeron un segundo pilar, pero sólo 2 para
los otros
• Entre 1994 y 1999, más de 100 conferencias y
seminarios para diseminar “Averting”
(Envejecimiento sin Crisis).
13
El trabajo sectorial se concentró en cuestiones fiscales y sólo unos pocos
informes discutieron la Administración Pública
Fuente: Datos internos del Banco Mundial
Fiscal sustainability/transition costs
Regulation of funded systems
Pension coverage
Living conditions
Capital markets
Administration of public systems
0
10
20
30
40
50
60
Percentage of countries
70
80
90
14
Préstamos del Banco Mundial
• 200 préstamos por US $34 mil millones (US
$5.4 mil millones para apoyo especifico a
pensiones)
• a más de 60 países, principalmente en ECA y
LAC
• Apoyo fundamentalmente a países que
adoptaron sistemas multi-pilares, y
especialmente para implementar el segundo
pilar, pero también hubo préstamos para
sistemas de reparto (ejemplo: Brasil).
15
Asistencia a países por tipo de
sistema previsional
Loan pillar type
Pension system type in
recipient
country
Pillar 1
Pillar 2
Total commitments
($ bn)
Total size of
pension
compon
ent
($ bn)
Average no. of
projects
per
country
Average size of
pension
compon
ent per
country
($ mm)
No. of countries
No. of projects
PAYG system
45
100
13.5
2.4
2.2
53.7
Multi-pillar system
21
70
13.5
2.7
3.3
126.4
Multi-pillar system
20
43
5.2
1.7
2.2
84.4
Note: Most projects support more than one pillar, so the figures do not add up to 100%. The first pillar is defined as a publicly managed, unfunded, defined benefit pillar. The
second pillar is defined as a privately managed, funded, defined contribution pillar (with no redistribution). The third pillar is defined as a voluntary, privately managed
pillar. In reality, the delineation among many systems is less clear (e.g., systems that are partially funded or are managed by a tripartite board). In general, this report
classifies this category of more ambiguous systems as second pillar if the funds are invested in individual accounts.
16
ECA and LAC Recibieron más préstamos
Apoyo a las Reformas de Pensiones por Región, 1984-2005
Región
África
No. de
países
No. de
proyectos
Compromisos
(miles de millones
de US$)
Tamaño del
componente
de Pensiones
(miles de
millones de
US$)
14
26
$1.5
$0.1
4
7
$7.4
$0.5
Europa del Este y
Asia Central
25
93
$10.8
$1.5
Latinoamérica
15
57
$10.7
$3.1
Medio Oriente y
Norte de África
6
9
$1.1
$0.1
Sud Asia
4
12
$2.7
$0.1
68
204
$34.2
$5.4
Asia Oriental
Total
Fuente: datos internos del Banco Mundial
17
Comparación de aspectos particulates
de las reformas en ECA y LAC
• Condiciones iniciales en ECA
– En Europa Central: altas pensiones con una
población vieja, y problemas de recaudación.
– En la Ex Unión Soviética: caída en la
cobertura, pensiones bajas.
• Condiciones iniciales en LAC
– Cobertura baja
– Permisividad en el otorgamiento de
beneficios
– Pensiones muy caras el sector publico
18
Reformas en ECA
• Pilar cero: Pensión mínima financiada con
recursos presupuestarios
• Primer pilar continúa siendo dominante.
Reformas paramétricas para mejorar la posición
fiscal y hacerlo menos distributivo.
• Segundo Pilar: Menos de un tercio de las
contribuciones. Uso de Cuentas Nocionales.
• El Tercer Pilar: Puede cobrar importancia en
países sin Segundo Pilar (República Checa y
Eslovenia)
19
Sistemas de Pensiones luego de las Reformas en
ECA
Pilar 0
Redistributivo
(Fiannciado con
impuestos o
Pilar 1
Reparto
Relacionado
con ingresos
Pilar 2
Obligatorio
Privado
Financiado
Pilar 3
Voluntario
Privado
Financiado
20
Reformas en LAC
• Primer pilar. Reformas más radicales en el
sistema de reparto (e.g., eliminación completa).
Las excepciones son los países con más alta
cobertura (e.g. Argentina, Brasil, Uruguay).
Único componente reformado en Brasil.
• Segundo Pilar: Dominante en muchos países,
influenciados directamente por la experiencia
chilena. Cuentas de capitalización individuales.
• El Tercer Pilar: importante sólo en Brasil a través
de fondos ocupacionales.
21
0%
Brasil
Rep. Checa
Kirguistán
Eslovenia
Contribuciones al Pilar 2 como % del Total
10-30%
30-50%
50-70%
70-90%
Argentina
Macedonia
Bulgaria
Polonia
Costa Rica
Uruguay
Croacia
Estonia
Hungría
Latvia
Eslovaquia
100%
Bolivia
Chile
Colombia
Dom. Repub.
El Salvador
Kazakhstan
México
Perú
22
Evaluación preliminar de las
Reformas y
Recomendaciones
23
Metas que deberían alcanzarse
• Lograr pensiones “adecuadas” y reducir la pobreza en
la ancianidad
• Promover la participación en el mercado de trabajo
formal
• Reducir los déficit del sistema previsional
• Promover el ahorro nacional
• Contribuir al desarrollo del mercado de capitales
24
Pensiones Adecuadas y Reducir la
Pobreza entre los ancianos
• Altas tasas de retorno en el segundo
pilar, a pesar de costos administrativos.
• Pero hay resultados diversos respecto a
la mejora de la seguridad en los
ingresos de la ancianidad
25
Las tasas de rentabilidad de los fondos de pensiones han superado a la tasa de
crecimiento salarial en la mayor parte de los países
País
Tasa de rentabilidad real
anual
(desde la reforma)
Tasa anual de aumento
salarial
(desde la reforma)
Diferencia entre la tasa de
rentabilidad y la de
crecimiento salarial
Calificación de riesgo
soberano (S&P 1999)
Argentina
11.7
-0.8
12.5
BB
Bolivia
16.2
8.8
7.4
BB-
Chile
10.5
1.8
8.7
A-
Colombia
11.8
1.4
10.4
BB
El Salvador
11.3
-0.2
11.5
BB+
México
10.6
0
10.6
BB
Peru
5.7
1.8
3.9
BB
Uruguay
9.5
3.6
5.9
BBB-
Poland
7.5
3.5
4.1
BBB
Kazakhstan
5.8
8.4
-2.6
B+
Fuente: FIAP (2003) and Hammer, Kogan, & LeJeune (2004) “Modeling Country Risk Ratings Using Partial
Orders”. Note: Based on a subset of countries with available data. The S&P debt ratings ranged from
26
AAA for many OECD countries to CC for Pakistan on a scale of 18 ratings.
Cambios insignificantes en la cobertura
(Contributors to Retirement Security System, Percentage of EAP)
70
60
% of EAP
50
40
30
20
10
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Argentina
El Salvador
Ecuador
Bolivia
Mexico
Nicaragua
Chile
Uruguay
Brazil
Colombia
Costa Rica
27
Los déficit fiscales han aumentado en muchos países con segundo pilar
World Development Indicators 2005, World Bank.
10.0
9.0
8.0
Deficit as % of GDP
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
-1.0
-4
-3
-2
-1
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Years since pension reform
Argentina
Bolivia
Colombia
Uruguay
28
29
Desarrollo del
mercado de capitales
• Se crearon nuevas instituciones
públicas y privadas, pero la regulación y
la supervisión son aún débiles en
diversos países
• Nuevos instrumentos financieros, pero
los mercados son incipientes y los
fondos pueden afectar los precios de
mercado
30
Sólo en algunos casos están bien diversificadas las carteras de inversiones
de los fondos de pensiones
(% de la cartera a junio de 2005)
Títulos
Públicos
Instituciones
Financieras
Títulos de
Emisores
Privados
Argentina
60.3
7.7
Bolivia
68.7
Chile
Acciones
Fondos de
Inversión
Activos
externos
Otros
2.1
13.0
5.5
9.9
1.5
6.5
15.3
7.1
0.0
1.4
1.0
18.1
47.6
29.0
12.7
7.1
15.0
15.3
8.1
2.5
2.8
27.9
8.9
0.1
4.9
Mexico
86.6
4.0
8.5
0.9
0.0
0.0
0.0
Peru
22.9
58.0
13.4
37.8
10.3
3.3
37.8
0.1
1.2
0.0
9.7
0.0
4.7
0.8
Colombia
Uruguay
Fuente: AIOS.
31
Pe
ru
Ch
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n
Po
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Hu d
ng
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ria
Títulos Públicos como % de la cartera de los Fondos de
Pensiones (2003)
100
80
60
40
20
0
32
25
Activos Financieros Externos como % de la cartera de
inversiones de los fondos de pensiones (2003)
20
15
10
5
Co
sta
Ri
ca
M
ex
ico
Ur
ug
ua
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d
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sta
n
0
33
La estructura de mercado de los
fondos de pensiones
• Falta de competencia y altos costos han
permitido que las comisiones se mantengan
en niveles muy altos
• El número de Fondos ha disminuído, debido
a la existencia de economías de escala
34
Concentración creciente en el sector de Fondos de Pensiones en
Latinoamérica
Number of Companies
30
25
20
15
10
5
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Years
Argentina
Chile
Colombia
El Salvador
Mexico
Peru
Uruguay
Bolivia
35
Conclusiones y
Recomendaciones
36
Evaluación de los prestamos del
Banco Mundial
• El Banco Mundial tuvo una influencia
importante.
• El objetivo principal promovido por del
Banco fue el impacto fiscal.
• En varios países, el Banco apoyó reformas
multi-pilares sin prestar suficiente atención
a las debilidades del sistema financiero
y de gobernabilidad institucional.
• Más recientemente el Banco adoptó una
postura más amplia.
37
Recomendaciones
• Mas atención a la necesidad de proveer
pensiones adecuadas, y menos a los objetivos
secundarios como desarrollo financiero y el
aumento del ahorro interno
• Asegurar estabilidad fiscal a través de reformas
paramétricas
• Proveer pensiones mínimas universales
• Diseñar una lista de precondiciones
institucionales necesarias para comenzar una
reforma multi-pilar, y canalizar la asistencia
técnica necesaria para cumplir con estas
condiciones.
38
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Pension Reforms: Lessons from the past decade