Preselección y evaluación económica de
proyectos
Juan Benavides
Caracas, 19 de julio de 2010
Temas de la sesión
• Criterios para preseleccionar proyectos
• Fundamentos y limitaciones de la evaluación
• Uso de precios sombra
Criterios para preseleccionar proyectos
• El papel de la pre-selección es eliminar
proyectos que no son factibles ni ajustan
estratégicamente
• La preselección debe asegurar que un proyecto
está alineado con las políticas públicas y para
tener una razonable certeza de que sus
beneficios brutos se pueden materializar
Criterios para preseleccionar proyectos
• Para ello se necesita un marco sectorial, una
política fiscal y una política de desarrollo
explícitas (proyectos de financiación pública)
• Los proyectos deben calzar en tamaño,
oportunidad y apoyo al desarrollo
• Deben tener recursos previstos para su gestión
y mantenimiento
Criterios para preseleccionar proyectos
• La preselección está compuesta por tres pasos
– (i) definición de estilo y metas de desarrollo del país
(ejemplo: reducción de la pobreza, diversificación de
exportaciones, concentración en sectores clave);
– (ii) traducción de las metas de desarrollo en un Plan
Sectorial que defina prioridades, órdenes de
magnitud de las inversiones, disponibilidad de fondos
públicos, modalidades de financiación, tipología de
proyectos y gama de tecnologías aceptables;
incluyendo las necesidades de coordinación en
proyectos transnacionales;
Criterios para preseleccionar proyectos
• La preselección está compuesta por tres pasos
– (iii) aprobación o rechazo de proyectos mediante la
aplicación de un protocolo sencillo. No se debe
perder de vista que este protocolo se aplica en un
ambiente esencialmente político en cualquier país del
mundo
Criterios para preseleccionar proyectos
• Las metas de desarrollo deben ser
suficientemente claras en términos sustantivos
para lograr su traducción a planes sectoriales y
a prioridades
• Un plan enfocado en la reducción de la pobreza
podría ser muy diferente de otro enfocado en la
promoción del comercio exterior
Criterios para preseleccionar proyectos
• El desafío consiste en lograr en la preselección
un balance entre las necesidades inmediatas y
generalizadas de infraestructura en todos los
distritos electorales, y la priorización de
inversiones de acuerdo a un Plan sectorial
• Se requiere de un esquema de pesos y
contrapesos en tres niveles para tal propósito:
Criterios para preseleccionar proyectos
• En un primer nivel, los ministerios o secretarías
de finanzas y los ministerios o secretarías de
planificación deben acompañar a los ministerios
sectoriales en la elaboración de sus Planes y en
la estructuración y adjudicación de proyectos
• Esta participación balancea las presiones
sectoriales con las posibilidades de financiación
y el orden de las inversiones
Criterios para preseleccionar proyectos
• En un segundo nivel, se deben estructurar
sistemas de consulta pública con las
comunidades y los sectores económicos que
tienen dificultades para coordinar sus
aspiraciones y están expuestos al comercio
exterior (pequeñas empresas, por ejemplo)
• Con esto se reduce el sesgo a concentrar la
inversión en redes locales y se favorece la
estructuración de proyectos con beneficios más
generalizados
Criterios para preseleccionar proyectos
• En un tercer nivel, los ministerios y firmas de
infraestructura deben implantar la práctica de
gestión de activos (“asset management”)
• El enfoque requiere hacer un inventario de
activos, valorarlos, definir medidas de
desempeño, definir procesos de planeación y
administración del mantenimiento, y
metodologías de ingeniería económica para
calcular costos y optimizar la vida útil de los
activos
Criterios para preseleccionar proyectos
• Esta actividad le daría norte a la programación
del gasto ordinario y recurrente y reduciría el
margen de discrecionalidad de la inversión
sectorial, especialmente en las infraestructuras
de transporte
Criterios para preseleccionar proyectos
• Se propone separar los proyectos de acuerdo a
su tamaño y urgencia
• Para proyectos pequeños y/o urgentes, la
preselección se convierte en el único filtro para
definir su aprobación
• Los proyectos grandes deben pasar por el
proceso de evaluación detallada
Criterios para preseleccionar proyectos
• Los proyectos urgentes (por ejemplo,
reconstrucción de activos físicos por daños
causados por desastres naturales) deben tener
un procedimiento simplificado pero rodeado de
salvaguardias para evitar la creación de
incentivos inadecuados en el largo plazo
Criterios para preseleccionar proyectos
• Sobre la base de la existencia de un Plan
Maestro Sectorial, se propone una preselección
en dos fases, adaptada en parte de la
experiencia de California en transporte y de la
evaluación por donantes:
• Primero se evalúa si el proyecto tiene defectos
irremediables que impiden cualquier
consideración posterior
Criterios para preseleccionar proyectos
• Si el proyecto pasa este primer filtro, se propone
examinar su viabilidad; o aprobarlo, si es muy
pequeño
• El primer filtro para preseleccionar un proyecto
consiste en examinar los siguientes atributos
cuya falla se considera irremediable:
Criterios para preseleccionar proyectos
• Aceptabilidad social (incluyendo impacto sobre
la equidad). Se refiere al proceso de
concertación y consulta que sirve para la
identificación de perdedores a los que se debe
compensar, la creación de oportunidades
nuevas para las comunidades y la incorporación
de salvaguardias para minimizar impactos
negativos. Este proceso evita enfrentamientos
entre “stakeholders”
Criterios para preseleccionar proyectos
• Aceptabilidad política. Proyectos de beneficio
social positivo pueden generar rechazo de otros
sectores sociales. Los habitantes y políticos
quieren naturalmente que los grandes proyectos
se ubiquen en sus jurisdicciones para
concentrar los beneficios regionales. El mejor
proyecto desde el punto de vista económico
puede ser bloqueado si no logra aglutinar a una
coalición de intereses que lo defienda y
promueva
Criterios para preseleccionar proyectos
• Consistencia con planes sectoriales
predefinidos. La consistencia con los planes
sectoriales busca que el proyecto calce
estratégicamente con objetivos de desarrollo y
complemente inversiones en este sector o sean
parte de un programa de un paquete de
desarrollo sectorial
Criterios para preseleccionar proyectos
• Sostenibilidad ambiental. La sostenibilidad
ambiental se refiere a que el proyecto debe
respetar los límites de carga de los ecosistemas
en que funciona y/o contribuir a la preservación
de su funcionalidad de largo plazo
Criterios para preseleccionar proyectos
Criterio de aplicación
Si uno sólo de los anteriores atributos no es
remediable y es calificado de manera negativa,
el proyecto debe rechazarse
Criterios para preseleccionar proyectos
• Si un proyecto no ha sido eliminado con el
primer filtro, se propone aplicar un segundo filtro
con los siguientes temas de examen,
considerados remediables:
• Calidad de la identificación y asignación de
riesgos. La estructuración financiera puede ser
muy desventajosa para el sector público o
transferir excesivos riesgos a un inversionista
privado, con lo que se estaría propiciando
renegociaciones y reclamos posteriores
Criterios para preseleccionar proyectos
• Complejidad constructiva y tecnológica. Las
tecnologías de construcción y operación deben
ser consistentes con las capacidades técnicas,
el capital humano y las tradiciones del país. Un
proyecto de producción de software o de
investigación y desarrollo en biocombustibles
puede fracasar por la debilidad de las facultades
de ingeniería y ciencias o por debilidades de las
redes de emprendimiento
Criterios para preseleccionar proyectos
• Capacidad técnica y financiera de la firma y
capacidad institucional de la entidad ejecutora.
En un proyecto privado, la firma patrocinadora
debe efectuar aportes financieros para enfrentar
contingencias y ser capaz de sortear los
imprevistos técnicos que se pudieran presentar.
En proyectos bajo la supervisión directa del
sector público, la entidad ejecutora debe tener
capacidad de diseño y seguimiento de los
contratos de construcción y operación
Criterios para preseleccionar proyectos
• Sostenibilidad financiera. Los recursos para el
buen uso, mantenimiento y actualización
tecnológica (cuando aplique) deben estar
previstos, ya sea por parte de los aportes
futuros del presupuesto público o por los
recursos propios recaudados por los operadores
privados
Criterios para preseleccionar proyectos
Criterio de aplicación
Si al menos uno de los temas tiene una
calificación reprobatoria, se debe devolver con
sugerencias para su mejora
El proyecto se preselecciona si tiene calificación
aprobatoria en cada uno de los cinco temas
Criterios para preseleccionar proyectos
Discusión de los criterios
• La gestión del riesgo asegura que las
contingencias centrales están previstas y no dan
lugar a interrupciones sistemáticas del servicio o
a incentivos equivocados para los operadores
• La tecnología y la complejidad constructiva son
elementos de juicio para entender si hay
consistencia entre el problema y su solución, de
acuerdo al nivel de la ingeniería del país o del
sector
Criterios para preseleccionar proyectos
Discusión de los criterios
• La capacidad técnica y financiera de la unidad
ejecutora se refiere a que la firma pueda
gestionar el proyecto y se logren estructuras de
financiación consistentes con los riesgos
• La sostenibilidad financiera se refiere a la
existencia de compromiso de aportes de
operación y mantenimiento durante la vida útil
de los activos, en consistencia con la práctica de
gestión de activos
Criterios para preseleccionar proyectos
PRESELECCIÓN DE PROYECTOS
Rechazo
definitivo
Filtro 1
No pasa
Pasa
Descartado
Aprobado
Revisión
si pequeño
Filtro 2 (Grandes)
No pasa
Pasa
Fundamentos y limitaciones de la
evaluación
• La evaluación social busca medir la contribución
neta de un proyecto o programa al bienestar de
todos los miembros de la sociedad afectados
por el proyecto o programa
• La extensión más sencilla de la evaluación
financiera privada a la evaluación social se
puede esquematizar de la siguiente forma
Fundamentos y limitaciones de la
evaluación
• En cada período:
– se usan precios eficientes a cambio de precios de
mercado, si estos tienen distorsiones
– se estiman las cantidades del proyecto consistentes
con los precios eficientes
– se estiman los costos y beneficios externos del
proyecto (más allá de los inversionistas y los usuarios
del proyecto)
– se controlan transferencias, subsidios y pagos por
externalidades que ya se hayan incorporado en la
evaluación privada para evitar doble contabilidad
Fundamentos y limitaciones de la
evaluación
– Se suman los beneficios privados evaluados a
precios eficientes y los beneficios externos, por un
lado (beneficios sociales)
– A esta cantidad se le restan los costos privados a
precios de eficiencia y los costos externos (costos
sociales)
– Los flujos se descuentan con la Tasa Social de
Descuento R (que puede diferir del costo privado del
patrimonio)
Fundamentos y limitaciones de la
evaluación
• Los costos y beneficios sociales dependen del
sector y proyecto
• Las evaluaciones sociales son más difíciles de
hacer, en contraste con los proyectos
puramente privados
• En el sector privado, los costos examinados
contabilizan únicamente las erogaciones
directas que la firma incurre, y los beneficios
incluyen únicamente los beneficios de los
financiadores (deuda y patrimonio)
Fundamentos y limitaciones de la
evaluación
• Cualquier costo o beneficio que ocurra por fuera
de la firma usualmente se ignora en la
evaluación privada, salvo que existan
regulaciones específicas para incluirlas, tales
como las tasas por uso y contaminación o las
compensaciones por cambio de uso de recursos
Fundamentos y limitaciones de la
evaluación
• Los proyectos públicos están en el otro lado del
espectro, ya que en muchos casos sus costos y
beneficios influyen a más actores que los
patrocinadores y empleados del proyecto
• El mandato de incluir en una evaluación social
todos los costos y beneficios de un proyecto
puede ser una tarea dantesca, mucho más que
la de simplemente identificarlos y enumerarlos,
debido a la necesidad de encontrar un
equivalente monetario a cada beneficio y costo
Fundamentos y limitaciones de la
evaluación
• Notar similitudes y diferencias entre la
valoración privada:
• Y valoración social:
Fundamentos y limitaciones de la
evaluación
• En mercados perfectos, los precios eficientes
coinciden con los precios de mercado
• Distorsiones por impuestos, subsidios, controles
de precios, la presencia de bienes que no tienen
precio de mercado (como las vidas humanas),
las economías de escala y las economías
externas
• Necesidad de estimar precios (no observables)
que reflejen el real costo de oportunidad de los
recursos
Fundamentos y limitaciones de la
evaluación
• Debe incluirse el costo de oportunidad de
recursos removidos del resto de la economía
por el proyecto
• Si el proyecto es de un tamaño suficiente para
cambiar los precios en la economía, se deben
tener en cuenta además los cambios en
excedentes del consumidor y del productor
Fundamentos y limitaciones de la
evaluación
• La selección de proyectos no tiene como
objetivo calcular TIRE precisas, sino servir de
herramienta de diseño para añadir valor (en los
casos salvables) o descartar proyectos (en los
casos insalvables)
• Un proyecto salvable podría ser una buena idea
de costo excesivo o con muy pocos
beneficiarios
• La reconfiguración y la gestión podrían añadirle
valor y convertirlo en un buen proyecto
Fundamentos y limitaciones de la
evaluación
• Las decisiones de inversión de acuerdo al
interés público son
– Invertir si VPNS ≥ 0 y VPN ≥ 0.
– Invertir si VPNS ≥ 0 y VPN < 0, siempre y cuando
exista espacio fiscal para cubrir la diferencia de
rentabilidades
– Redimensionar el proyecto y cambiar sus precios si
VPNS ≥ 0 y VPN < 0, cuando no hay espacio fiscal
(lo que implica que no hay capacidad de
endeudamiento público)
– Rechazar el proyecto cuando VPNS < 0
Fundamentos y limitaciones de la
evaluación
• Precaución con la tendencia sistemática a
subvaluar costos y sobrevalorar beneficios
• Precaución con los “elefantes blancos”
(proyectos que destruyen valor pero benefician
a grupos concentrados)
• Ejemplo en desastres naturales y emergencias
• Considerar un proyecto como una estrategia
activa de creación de valor desde concepción,
financiamiento, alineamiento de intereses y
concordancia entre lo planeado y lo real
Fundamentos y limitaciones dela
evaluación
• No todas las externalidades e impactos sociales
se pueden medir con una evaluación
convencional
• Los proyectos de largo plazo e inciertos no
calzan bien en el análisis convencional
• Las flexibilidades del proyecto casi nunca se
modelan
• Así mismo, la evaluación puede volverse en un
trámite molesto que debe cumplirse en la debida
diligencia de proyectos, sin retroalimentación
Fundamentos y limitaciones de la
evaluación
• El valor se crea tanto porque el proyecto tiene
méritos “objetivos” como porque su selección
dimensionamiento, aprovechamiento de
flexibilidades, estructura financiera, precios,
mantenimiento, apoyo social están alineados
• La evaluación económica puede ayudar en cada
uno de estos aspectos
Uso de precios sombra
• Los precios sombra reflejan el costo de
oportunidad de los recursos aportados o
sustraídos por un proyecto al resto de la
economía para la sociedad
• En mercados perfectos, los precios sombra y los
precios de mercado coinciden
• Cuando no coinciden, los precios de mercado
(observados o inexistentes) deben cambiarse
por los precios sombra
Uso de precios sombra
• Cuando el proyecto adiciona productos, estos
se deben valorar en un punto de la curva de
demanda y los insumos correspondientes en
una curva de oferta
• Si el proyecto reemplaza un producto sin añadir
al consumo, el producto debe evaluarse al
precio del producto alternativo (sobre la curva
de oferta)
Uso de precios sombra
• Si los insumos provienen de la sustracción a
otros proyectos existentes, su precio se mide en
la curva de demanda del insumo
• La siguiente caja resume reglas sencillas para
convertir precios de mercado en precios
eficientes
Uso de precios sombra
Tasa de descuento social
• La tasa social de descuento para proyectos
públicos, R, se puede descomponer como la
suma de dos partes:
R=ρ+µg
• ρ mide la “impaciencia” social pura
• µ es la elasticidad ingreso de la utilidad marginal
• g es la tasa de crecimiento del ingreso o el
consumo per cápita
• El producto µg representa el “efecto riqueza”
Tasa de descuento social
• En UK, se ha medido empíricamente ρ,
arrojando una tasa anual del 1.5%
• Muchos economistas se oponen a incluir esta
tasa en la evaluación social de proyectos al
considerarla un sesgo a favor de las
generaciones presentes
Tasa de descuento social
• µ mide la tasa de cambio de la utilidad cuando
el ingreso o el consumo aumentan
• Es un parámetro observado empíricamente, que
varía entre 0.5 y 1.5
• Para µ = 1 (valor de UK), ₤ 1 adicional recibida
por una generación futura que consuma el doble
que la generación actual dará sólo la mitad de la
utilidad que lograría la generación actual
consumiendo ₤ 1
Tasa de descuento social
• g es la tasa del crecimiento real del consumo
per cápita
• 150 años después de la Revolución Industrial,
esta tasa ha crecido a un promedio anual del
3%
• Usando estos valores, R sería 3.5% en UK
• ¿De donde sale el 12% usual?
• Teorías del crecimiento
Tasa de descuento social
• En un país en desarrollo, las primeras
inversiones deberían tener rendimientos
extraordinarios (“China”)
• Las inversiones posteriores deberían converger
en rentabilidad a las de los países desarrollados
• Las tasas altas de descuento se convertirían en
una salvaguardia para elegir los proyectos más
productivos socialmente
Tasa de descuento social
• Algunos proyectos que terminaron siendo obras
faraónicas por sobrecostos o subutilización
crónica fueron justificados con voluminosos
estudios de análisis costo-beneficio y
manipulación de la TIRE
• La evaluación económica de proyectos ha
perdido peso en América Latina
• Podría haberse convertido en trámite rutinario
de las entidades de aprobación y control de
gasto público
Tasa de descuento social
Algunas soluciones y sus limitaciones
• Modelo de Weitzman 2001
• Dos paneles de expertos a los que se pregunta
la tasa de interés real a la cuál se deberían
descontar los costos y beneficios esperados de
la mitigación de los efectos del calentamiento
global (efectos de largo plazo e inciertos)
Tasa de descuento social
Algunas soluciones y sus limitaciones
Tasa de descuento social
Algunas soluciones y sus limitaciones
• El uso de tasas que declinan en el tiempo es
una práctica usada en Gran Bretaña para la
evaluación social de proyectos, como se
consigna en el manual de evaluación de
proyectos del gobierno central, conocido como
Green Book (Treasury HM 2003)
• Las tasas usadas en Gran Bretaña comienzan
en valores de 3.5% anual
Tasa de descuento social
Algunas soluciones y sus limitaciones
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