Comentarios a “Informe
Centroamericano de Política
Fiscal”.
Juan Pablo Jiménez
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
ICEFI
Seminario: “El rostro fiscal de Centroamérica en el nuevo
contexto mundial”
13 y 14 de marzo 2012
Ciudad de Guatemala
Contenido
Comentarios generales
I.
II. Comentarios particulares
I.
Capitulo I
II.
Capitulo II
III.
Capitulo III
IV.
Capitulo IV
Comentarios generales
I.
Informe completo y exhaustivo
II.
Recopilación de información cuantitativa y cualitativa
III. Homogeneización de datos
IV. Periodización en tres fases
Clasificación de los países de la región a través de
distintas variables, que permite apreciar las
diversidades dentro de un relato general
V.
VI. Plantea los temas centrales de la situación de la PF en
AC:
I.
Tendencias recientes
II.
Problemas estructurales
Capitulo I
Se plantean cuatro temas que son centrales para
entender las tareas, potencialidades y limitaciones de la
PF en AC.
I.
II.
I.
Estructura productiva
II.
Inserción externa
III.
Formalidad/informalidad
IV.
Características de la desigualdad
Se podría ampliar la relación de cada uno de estos
temas con la política fiscal, por ej., carga tributaria por
sector productivo; impacto de la inserción externa en la
volatilidad de la base tributaria, etc.
Capitulo II


Como influye la PF en la equidad?
Se plantea el debate entre gasto e ingreso y su impacto en
términos distributivos



En el corto plazo, el gasto público es un instrumento redistributivo
más poderoso que el sistema tributario.
Sin embargo, en el largo plazo un sistema progresivo de imposición
del ingreso puede contribuir para disminuir la desigualdad.
Se podría desarrollar mas (vinculo con el capitulo anterior)
como las características de la desigualdad le dan diferentes
tareas a la PF
La relación entre el decil más rico y el más pobre
es significativamente más alta en AL y mayor aún
en AC
ESTRUCTURA DE LA DISTRIBUCION DEL INGRESO POR QUINTILES, ALREDEDOR DE 2009
(Porcentajes y número de veces
35
100%
90%
30
25
70%
60%
20
50%
15
40%
30%
10
20%
5
10%
0
0%
Europa y Asia
Central
Q1
Asia del Sur Oriente Medio América del Asia del Este y
Pacífico
Norte
y África del
Norte
Q2
Q3
Q4
África Sub- América Latina
y el Caribe
Sahariana
Q5
Fuente: Elaboración propia sobre la base de World Bank, World Develoment Indicators
D10/D1
América
Central
Q5/Q1
Ratio de ingreso (veces)
Participación en el ingreso
80%
Capitulo II




Países con altos niveles de ingresos fiscales, concentrados
en impuestos y dependientes de la cooperación
internacional (Honduras y Nicaragua: 30% del PIB para el
SPNF)
Países con ingresos fiscales medios, fuentes diversificadas y
mayores contribuciones de la seguridad social (Panamá y
Costa Rica, 25% del PIB)
Países con ingresos fiscales más bajos y dependientes casi
exclusivamente de impuestos (El Salvador 17% y Guatemala
12%)
Porque la recaudacion directa es tan baja en AC?

Reducidas alícuotas impositivas

Bases imponibles estrechas
Alto nivel de incumplimiento

Las alícuotas mínimas y máximas se aplican
de forma diferente que en otras regiones
INGRESO IMPONIBLE (como porcentaje del PIB per cápita) Y ALICUOTAS LEGALES (en
porcentajes)
EL IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL EN AMÉRICA LATINA Y OTRAS REGIONES – AÑO 2009
Ingreso gravable IRPN (a)
Regiones
América Latina (18)
América Central (6)
Caribe (17)
Este Asiático y Pacífico (32)
Europa Central y Asia Central (31)
M.Oriente y Norte de África (21)
Asia del Sur (8)
África Sub-Sahariana (47)
Europa Occidental (20)
EEUU y Canadá (2)
Mínimo
Máximo
1.52
1.62
1.47
1.19
1.08
1.21
3.22
2.55
0.36
0.20
10.27
11.13
5.99
15.65
2.16
8.60
34.17
19.11
3.97
5.42
Fuente: Elaboración propia basado en la base de datos de USAID Collecting Taxes 2009-10.
Alícuotas (en %)
IRPN
IRPN
(mínima) (máxima)
10.6
12.6
17.5
9.0
13.3
10.4
8.6
10.1
16.7
12.5
27.1
25.5
32.1
29.0
19.4
26.0
25.7
35.2
39.9
32.0
IRPJ
26.8
28.5
31.1
24.0
15.8
24.9
30.4
30.3
26.1
26.5
Capitulo II

El gasto público en AC:
 La estructura según categoría económica es similar entre países:
 El principal rubro corresponde a salarios, luego a
transferencias corrientes y gastos de capital
 3 grupos según nivel de gasto público social:
 Elevado GPS: Panamá y Costa Rica
 Intermedio: El Salvador
 Bajo: Guatemala, Honduras y Nicaragua.
 Alguna relación entre programa HIPC y evolución GS?
 Nuevos programas de protección social (transferencias
monetarias condicionadas y pensiones no contributivas)
 Cuadro 23: se podrá agregar una columna contando como se
financia?
Capitulo III




El capitulo analiza la respuesta fiscal a la crisis en AC
Hay un análisis muy detallado de la respuesta de los países
(vía ingresos y gastos) a la crisis 2008-2009
Falta una comparación (ya sea grafica, estadística o
econométrica) de la respuesta a la crisis reciente con las
respuesta de los países de la región a crisis anteriores.
Contra cíclica o pro cíclica?

Quizás se pueda hacer un ejercicio mas largo y con mas datos
para ver si realmente hubo un cambio y de que magnitud en los
últimos años.
Capitulo IV



Muy completa revisión de los intentos de reforma del ultimo
periodo
Cuadro 38: No se podrá agregar la estimación recaudatoria
de cada reforma? Tener una dimensión del esfuerzo fiscal
que las reformas proponen
Teniendo en cuenta:






Racionalidad limitada,
Sesgos de percepción
Dificultades para calcular efectos totales de la reforma
Incertidumbre sobre el saldo neto a pagar que le tocara a cada
ciudadadano.
Se vuelven importantes “las señales”
Combatir la evasión, mejorar la AT y hacer mas eficiente el gasto, no
solo son prerrequisitos sino que hacen creíble la voluntad
“reformista” del gobierno
Comentarios a “Segundo
Informe Centroamericano de
Política Fiscal”.
Juan Pablo Jiménez
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
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Seminario: “El rostro fiscal de Centroamérica en el nuevo
contexto mundial”
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Ciudad de Guatemala
Puntos centrales del informe

Evolución del nivel y la estructura tributaria:





Aumento de la carga tributaria, pero aún insuficiente
Creciente importancia de los impuestos generales al consumo
(pero numerosas exenciones)
Impuestos selectivos al consumo con bajo rendimiento y gran
dispersión en sus tasas
Importancia decreciente de los impuestos al comercio exterior,
pero significativa recaudación del IVA sobre importaciones
Aumento leve de los impuestos directos, pero debilidad o
inexistencia del impuesto al patrimonio y debilidad del impuesto
sobre la renta. Esto debido a:
 Tratamientos preferenciales a los ingresos de capital
 Baja recaudación del ISR de personas naturales
 Amplio uso de exoneraciones fiscales
 Evasión del ISR
 Otros factores: debilidades en la tributación de las empresas,
la administración tributaria y factores políticos.
Política fiscal y desigualdad
en América Latina
La desigualdad en América Latina

Más allá de la mejora de los últimos años,
persiste la alta desigualdad en la región

La alta desigualdad es caracterizada por una gran
concentración del ingreso en el decil más rico

En América Central, esto es aún más acentuado
El rol de la política fiscal en la distribución
del ingreso
 A través del gasto público, principalmente gasto
público social
 A través de su financiamiento: política tributaria

Nivel

Estructura tributaria
El IR recaudado, en promedio, en países de la
OECD, es más del doble que en países de
América Latina
ESTRUCTURA DEL IMPUESTO A LA RENTA PROMEDIO EN AMÉRICA LATINA Y LA OECD – 2009
IRPJ
IRPN
IR Total
(en % del PIB)
IRPJ
IRPN
IR Total IRPJ / IRPN
(en % del total recaudado)
ratio
América
Latina
3,4
1,6
5,0
19,0
8,5
27,5
2,2
OECD
3,6
8,9
12,5
10,2
25,4
35,6
0,4
Fuente: Elaboración propia basado en información de OECD, CEPAL e información oficial.
La productividad de los impuestos sobre la
renta es menor que la del IVA
PRODUCTIVIDAD PROMEDIO DEL IMPUESTO A LA RENTA Y EL IVA – AÑO 2009
IRPN
IRPJ
IVA
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
0.10
0.00
América
Latina
Caribe
América
Central
Este
Asiático y
Pacífico
Europa M.Oriente y Asia del
Central y Norte de
Sur
Asia
África
Central
África Sub- Europa
Sahariana Occidental
EEUU y
Canadá
Fuente: Elaboración propia basada en datos de CEPAL (recaudación de impuestos) y USAID Fiscal Reform y Economic Governance,
Collecting Taxes 2009-10 (tasas de impuestos legales).
La potencialidad del IRP como un
instrumento para mejorar la
distribución del ingreso en
América Latina
La potencialidad del IRP como un
instrumento para mejorar la distribución
del ingreso en América Latina

Incidencia distributiva en América Latina

Factores limitantes que afectan el impacto
redistributivo del IRP en América Latina

Tasas de impuestos reducidas

Bases imponibles estrechas

Alto nivel de incumplimiento
El IRP tiene un “diseño progresivo” pero un
bajo impacto sobre la distribución del ingreso
IMPACTO DISTRIBUTIVO DEL IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL EN AMÉRICA LATINA
INDICES
País
Colombia
Rep.Dominicana
Chile
Uruguay
Argentina
El Salvador
Costa Rica
Brasil
Nicaragua
Panamá
Honduras
Ecuador
Venezuela
Guatemala
Perú
Año
2004
2004
2006
2006
2006
2006
2004
2003
2001
2003
2005
2004
2004
2000
2004
Quién paga el impuesto
Gini pre Cuasi Gini
Gini post Reynolds
Kakwani
impuestos impuestos
impuestos Smolensky
0.5370
0.5106
0.5791
0.4995
0.4839
0.5034
0.5770
0.6180
0.5963
0.6364
0.5697
0.4080
0.4230
0.5957
0.5350
0.8940
0.9057
0.9677
0.8630
0.9375
0.8281
0.9098
0.9243
0.9441
0.8803
0.9000
0.8310
0.8400
0.9115
0.5820
0.3570
0.3951
0.3886
0.3635
0.4536
0.3247
0.3328
0.3063
0.3478
0.2439
0.3303
0.4230
0.4170
0.3158
0.0470
0.4590
0.4759
0.5584
0.4875
0.4738
0.4947
0.5692
0.6119
0.5905
0.6312
0.5647
0.4040
0.4210
0.5946
0.5344
0.0780
0.0347
0.0207
0.0120
0.0101
0.0087
0.0078
0.0061
0.0058
0.0052
0.0050
0.0040
0.0020
0.0011
0.0007
40%
inferior
20%
superior
20% sup. /
40% inf.
0%
0%
0%
0%
0%
1%
0%
1%
0%
2%
0%
0%
0%
2%
10%
99%
97%
99%
92%
98%
90%
96%
94%
94%
96%
95%
93%
100%
93%
64%
497.0
230.3
90.0
874.6
156.7
54.0
311.0
48.8
6.7
Fuente: Barreix, A., Bès, M. y Roca, J. (2009); Barreix, A., Roca, J. y Villela, L. (2006); Gómez Sabaini, J.C.; Harriague, M. y
Rossignolo, D. (2011); Rezende, F. y Afonso, J. (2010); Roca, J. (2010); y Jorrat, M. (2010).
La potencialidad del IRP como un
instrumento para mejorar la distribución
del ingreso en América Latina

Incidencia distributiva en América Latina

Factores limitantes que afectan el impacto
redistributivo del IRP en América Latina

Reducidas alícuotas impositivas

Bases imponibles estrechas

Alto nivel de incumplimiento
Las alícuotas mínimas y máximas se aplican
de forma diferente que en otras regiones
INGRESO IMPONIBLE (como porcentaje del PIB per cápita) Y ALICUOTAS LEGALES (en
porcentajes)
EL IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL EN AMÉRICA LATINA Y OTRAS REGIONES – AÑO 2009
Ingreso gravable IRPN (a)
Regiones
América Latina (18)
América Central (6)
Caribe (17)
Este Asiático y Pacífico (32)
Europa Central y Asia Central (31)
M.Oriente y Norte de África (21)
Asia del Sur (8)
África Sub-Sahariana (47)
Europa Occidental (20)
EEUU y Canadá (2)
Mínimo
Máximo
1.52
1.62
1.47
1.19
1.08
1.21
3.22
2.55
0.36
0.20
10.27
11.13
5.99
15.65
2.16
8.60
34.17
19.11
3.97
5.42
Fuente: Elaboración propia basado en la base de datos de USAID Collecting Taxes 2009-10.
Alícuotas (en %)
IRPN
IRPN
(mínima) (máxima)
10.6
12.6
17.5
9.0
13.3
10.4
8.6
10.1
16.7
12.5
27.1
25.5
32.1
29.0
19.4
26.0
25.7
35.2
39.9
32.0
IRPJ
26.8
28.5
31.1
24.0
15.8
24.9
30.4
30.3
26.1
26.5
La potencialidad del IRP como un
instrumento para mejorar la distribución
del ingreso en América Latina

Incidencia distributiva en América Latina

Factores limitantes que afectan el impacto
redistributivo del IRP en América Latina

Reducidas alícuotas impositivas

Bases imponibles estrechas

Alto nivel de incumplimiento
Y el IRP está principalmente basado en
las rentas de salarios dejando a un lado
las ganancias de capital
PAÍSES SELECCIONADOS: ESTRUCTURA DEL IMPUESTO A LA RENTA PERSONAL, 2007
(En porcentajes del PIB)
2,5
2,2
2,1
2,0
0,2
0,9
1,5
1,4
0,4
1,0
2,0
0,8
1,2
0,5
1,0
0,3
0,3
0,5
0,2
0,1
0,0
México
El Salvador
Trabajo asalariado
Perú
Ecuador
Guatemala
Otras rentas personales
Y los gastos tributarios altos reducen las bases
imponibles
EL incumplimiento tributario es más alto
en el Impuesto a la Renta que en el IVA
BRECHA TRIBUTARIA ESTIMADA EN EL IVA Y EL IR
IVA
IMPUESTO SOBRE LA RENTA
Brecha de
incumplimiento
Año
Argentina
21.2%
Bol i vi a
Brecha de incumplimiento
Año
Total
Individuos
Empresas
2006
49.7%
--
--
2005
29.0%
2004
--
--
--
--
Chi l e
11.0%
2005
47.4%
46.0%
48.4%
2003
Cos ta Ri ca
28.7%
2002
--
--
--
--
Col ombi a
23.5%
2006
--
--
--
--
Ecua dor
21.2%
2001
63.8%
58.1%
65.3%
2005
El Sa l va dor
27.8%
2006
45.3%
36.3%
51.0%
2005
Gua tema l a
37.5%
2006
63.7%
69.9%
62.8%
2006
Mexi co
20.0%
2006
41.6%
38.0%
46.2%
2004
Ni ca ra gua
38.1%
2006
--
--
--
--
Pa na má
33.8%
2006
--
--
--
--
Peru
37.7%
48.5%
32.6%
51.3%
2006
Rep. Domi ni ca na
31.2%
2006
--
--
--
--
Urugua y
26.3%
2006
--
--
--
--
Fuente: Elaboración propia basado en información oficial para el IVA y en Jiménez, J.P. et al. (2010) “Tax gap and equity in Latin
America and the Caribbean” para el Impuesto a la Renta (CEPAL-GIZ).
Conclusiones y desafíos futuros
Conclusiones y desafíos futuros
Las debilidades del IRP en la región tiene un importante costo

en términos de impacto distributivo en América Latina.
Tres pilares centrales podrían ser explotados de manera de

mejorar el impacto distributivo del impuesto:

La equiparación de las alícuotas marginales del IR a nivel
internacional,

Expandir la base imponible, alcanzando las ganancias de capital
y eliminando los gastos tributarios excesivos,


Mejoras en el cumplimiento tributario.
Fortalecer los impuestos sobre la propiedad
Anexo
Y altos gastos tributarios reducen las
bases imponibles
GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES DE LATINOAMÉRICA - Año 2007
(En porcentajes del PIB)
Impuesto
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
1,14
0,51
0,36
1,11
0,76
4,21
1,92
1,60
3,40
1,20
Pers. Naturales
Pers. Jurídicas
-
0,66
0,45
3,31
0,90
0,24
1,36
Seguridad Social
Selectivos
Comercio exterior
Otros
0,25
0,13
0,16
0,02
0,74
0,00
0,08
0,00
-
Total (% del PIB)
2,21
2,29
8,90
-
IVA
Renta
Total (% de la
recaudación)
GT IRPN /
GT Total (en %)
México
Perú
1,96
5,28
2,15
3,02
1,44
0,29
0,80
0,40
4,35
0,93
1,56
1,45
0,19
0,10
-
-
0,20
0,46
0,76
0,32
4,97
3,52
4,60
7,91
5,92
2,05
9,10
24,60
22,00
35,30
63,50
50,70
11,90
28,8
66,6
6,8
17,4
55,0
26,4
9,3
Fuente: L. Villela, A. Lemgruber, M. Jorrat (2009) basado en información oficial.
Ecuador Guatemala
Capitulo II

El nivel y la estructura de los ingresos fiscales en CA se
relacionan con la equidad en distintas áreas:




El sector público requiere de un nivel de recursos suficientes para
financiar el gasto público
Diversificación de las fuentes de ingreso: una mayor
concentración genera mayor vulnerabilidad ante choques
económicos, afecta el gasto público y a los hogares más pobres
(Guatemala y El Salvador)
Magnitud de las contribuciones a la seguridad social: una amplia
cobertura mejora la equidad y reduce la vulnerabilidad social
(Costa Rica y Panamá)
Dependencia de las donaciones: falta de autonomía financiera
(Nicaragua y Honduras)
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