José María Peláez
Octubre 2012
LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE
FISCAL EN ESPAÑA
SUMARIO
1.
DATOS SOBRE EL FRAUDE FISCAL EN ESPAÑA
2.
POR QUÉ SE DEFRAUDA
3.
EFECTIVIDAD DE LOS ÚLTIMOS PLANES CONTRA EL FRAUDE
4.
CARENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA EN LA LUCHA CONTRA EL
FRAUDE.
5.
LA AEAT ANTE LA CRISIS. NECESIDAD DE UN PLAN ESPECIAL DE
ACTUACIÓN.
6.
VALORACIÓN DE LAS MEDIDAS DEL ANTEPROYECTO DE LEY DE MEDIDAS
CONTRA EL FRAUDE
7.
MEDIDAS NECESARIAS CONTRA EL FRAUDE FISCAL.
8.
CONCLUSIONES
2
1. DATOS SOBRE EL FRAUDE FISCAL EN ESPAÑA
ALGUNOS ESTUDIOS E INFORMES SOBRE LA ECONOMÍA SUMERGIDA:

Estudio de la Comisión Europea. Año 2002: 22% del PIB.

Estudio del Instituto de Estudios Fiscales. Año 2003: 21% del PIB

Estudio de FUNCAS. Año 2003: 23% del PIB.

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Noviembre de 2004: 20% del PIB.

Revista Mercado de Dinero, editada por Ausbanc Empresas. 2004: 21% del PIB.

Informe «Doing Business 2007» del Banco Mundial: 22,6% del PIB.

Estudio de FUNCAS. Año 2011: 23,7% del PIB.

Informe “Closing The European Tax Gap”, encargado por el Grupo de los Socialistas y
Demócratas en el Parlamento Europeo: 22,5% del PIB.

Declaraciones del Ministro de Hacienda el 26/09/2012 en el Parlamento: se está
produciendo un aumento muy considerable de la economía sumergida en España.
CONCLUSIÓN: horquilla del 20-25% del PIB.
3
2. POR QUÉ SE DEFRAUDA
IDEAS BÁSICAS

No nos gusta pagar impuestos


El 75% de los ciudadanos no engaña más a Hacienda por miedo a una
revisión
Circunstancias que influyen en la decisión de defraudar.
1.
Posibilidad de ser descubierto.
El 50,5% de los ciudadanos opina que el riesgo de ser descubierto y
sancionado es bajo o muy bajo

2.
Sanciones a imponer en caso de ser descubierto.
3.
Posibilidad de que exista una amnistía fiscal o quede impune por otras
circunstancias.
Requisitos para combatir el fraude:
Que se den conjuntamente las dos primeras circunstancias
4
3. EFECTIVIDAD DE LOS ÚLTIMOS PLANES CONTRA EL FRAUDE
DIFERENTES PLANES

En el año 2005 se aprobó el Plan de Prevención del Fraude Fiscal, que contenía 351
medidas

En el año 2008 se aprobó la actualización del Plan, con 140 nuevas medidas

En el año 2010 se aprobó el Plan Integral de Prevención y Corrección del Fraude Fiscal,
Laboral y a la Seguridad Social, que contemplaba 60 medidas.

Ahora se nos presenta otro conjunto de medidas con el mismo objetivo (Proyecto de ley de
medidas contra el fraude).
RESULTADOS DE ESTOS PLANES
 Tenían como objetivo principal el fomento del cumplimiento voluntario y la prevención, y no
la lucha contra el fraude.
 Han mejorado enormemente las fuentes de información de la Administración Tributaria.
 Han mejorado la coordinación de la Agencia Tributaria con otros órganos e instituciones.
 Han permitido corregir o evitar, de forma individualizada, fraudes concretos.
Resultados numéricos: 55.833 millones de euros recaudados desde el año 2005 hasta el año
2011.
A pesar de las 500 medidas contempladas en planes anteriores, se puede concluir que el
nivel de fraude existente en España no ha disminuido sustancialmente en los últimos
años
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3. EFECTIVIDAD DE LOS ÚLTIMOS PLANES CONTRA EL FRAUDE
(II)
OPINIONES DE LOS CIUDADANOS SOBRE EL FRAUDE

El 84,10% opina que existe mucho o bastante fraude fiscal

El 65,20% considera que la Administración hace poco o muy pocos esfuerzos para luchar
contra el fraude fiscal.

La mayoría de los ciudadanos consideran que el pago de los impuestos ha empeorado en
la última década.

También predomina entre la ciudadanía la percepción de que el fraude fiscal ha
aumentado en los últimos 15 años, según el siguiente gráfico:
EVOLUCIÓN DE LAS OPINIONES SOBRE EL FRAUDE FISCAL (1995-2010)

6
4. CARENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (I)
1. LA AEAT COMO UNA DE LAS MEJORES ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS DEL MUNDO.

Premios nacionales e internacionales.

Opinión de los ciudadanos en todos los años: 88% positiva.
2. RECURSOS HUMANOS INSUFICIENTES EN LA LUCHA CONTRA EL FRAUDE.
Plantilla de la AEAT: 27.613. Invariable desde su creación. Departamento de Inspección: 4.894 efectivos.
Ratio población/personal. Por debajo de la media de los países de la OCDE. En Alemania, el número de
habitantes por cada empleado era de 699: en Reino Unido, de 810; en Francia, 790, mientras que en
España es de 1.557
Coste gestión: 0,78 euros por cada 100 euros líquidos, cuando Francia se sitúa en 1,44, y la media europea
es de 1,21 euros.
Necesidades:




600 inspectores, que representaban un incremento del 40% de la plantilla total.
3.000 técnicos, que representaban un incremento del 42% de la plantilla total.
1.000 agentes tributarios, que representaban un incremento del 25% de la plantilla
total.
1.000 auxiliares administrativos.
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4. CARENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (II)
3. CARENCIAS ORGANIZATIVAS DE LA AEAT.
1. La estructura directiva de la Agencia Tributaria: Presidente es órgano político. El director
general solo ejecuta planes y decisiones adoptadas.
2. Inestabilidad en los puestos directivos de la AEAT.

En 8 años (1997-2005) existieron cuatro Directores Generales, con una media de dos
años de duración en el cargo, y, consecuencia de ello, se produjeron 307 ceses de
altos cargos.

Ahora, cuatro directores generales diferentes en un plazo inferior a dos años.
3. Influencia de las decisiones políticas en la actuación de la AEAT.

Objetivo principal: fomento del cumplimiento voluntario y no la lucha contra el fraude.

Intento de control político de la Inspección.

Obsesión por las estadísticas numéricas. Objetivos de comprobaciones excesivos.

Decisiones políticas (no técnicas) sobre planes.

Influencia de la amnistía actual.
4. Planificación defectuosa.

Control efectivo y total de las rentas controladas.

Ineficacia en la lucha contra el gran fraude. No se incide lo suficiente en las grandes
bolsas de fraude.
8
5. LA AEAT ANTE LA CRISIS.
NECESIDAD DE UN PLAN ESPECIAL DE ACTUACIÓN.
En una situación como la actual, la AEAT no debe mirar para otro lado y actuar como si no se pudiera
hacer nada más.
Ningún Gobierno haya tenido una actuación decidida para obtener mayores ingresos de la lucha contra el
fraude fiscal.
Se han aprobado en los últimos años medidas que han favorecido la utilización de los paraísos fiscales;
se han efectuado actuaciones para provocar regularizaciones voluntarias; se han hecho “planes
de marketing” contra el fraude y la economía sumergida, y no se han adoptado medidas
eficaces contra fraudes que suponen una auténtica sangría en los ingresos del Estado, como es
la utilización del régimen de módulos para emitir facturas falsas.
Resulta incomprensible que los recortes afecten de una manera grave a la Agencia Tributaria, que es el
principal órgano encargado de obtener ingresos.
Se debería aprobar un plan especial de actuación, con coste cero para la Administración.
La AEAT percibe un 5% de los ingresos liquidados, por lo que de cada 100 euros de mayores
ingresos obtenidos, 95 euros se destinarían a reducir el déficit y 5 para financiar los mayores
costes en que se incurrieran.
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6. ANTEPROYECTO DE LEY DE MEDIDAS CONTRA EL FRAUDE
(I)
MEDIDAS
1.
Medidas para combatir fraudes concretos, como es el supuesto de las
facturas falsas en el régimen de módulos
2.
Medidas para evitar el fraude en la fase de recaudación.
3.
Medidas de carácter preventivo.
4.
Medidas de carácter sancionador.
5.
Medidas contra el fraude en el IVA, por operaciones con inmuebles y en
situaciones en las que se haya producido una declaración de concurso.
6.
Medidas en el IRPF.
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6. ANTEPROYECTO DE LEY DE MEDIDAS CONTRA EL FRAUDE
(II)
MEDIDAS
1. Medidas para combatir fraudes concretos, como es el supuesto de las
facturas falsas en el régimen de módulos.

Medida solicitada de manera reiterada desde la Organización de
Inspectores de Hacienda.

Supone un paso más para intentar atajar la emisión de facturas
falsas en este régimen de tributación, habiéndose demostrado
ineficaces otras medidas aprobadas anteriormente.

Con la modificación actual se
excluye de dicho régimen a
empresarios de determinados sectores que facturen menos del 50
por 100 de sus operaciones a particulares.
11
6. ANTEPROYECTO DE LEY DE MEDIDAS CONTRA EL FRAUDE
(III)
MEDIDAS
2. Medidas para evitar el fraude en la fase de recaudación.
a) La norma facilita los embargos preventivos y demás medidas
cautelares para garantizar el cobro de deudas tributarias.
b) Se fija la responsabilidad subsidiaria de los administradores de
empresas carentes de patrimonio, pero con actividad regular.
c) Posibilidad de adoptar medidas cautelares en expedientes de Delito.
d) Prohibición de disposición de bienes inmuebles de sociedades cuyas
acciones hayan sido embargadas.
Todas ellas son medidas positivas y necesarias para tapar el enorme agujero
de fraude que se había abierto en la fase de recaudación de las deudas
tributarias.
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6. ANTEPROYECTO DE LEY DE MEDIDAS CONTRA EL FRAUDE
(IV)
MEDIDAS
3. Medidas de carácter preventivo.
a)
Se limita a 2.500 euros el pago en efectivo en operaciones donde participen
empresarios o profesionales. Tanto el pagador como el que reciba el dinero se
enfrentan a multas del 25%. Hacienda perdonará la sanción a la parte implicada que
denuncie los hechos a la Agencia Tributaria.
Esta medida no evitará las operaciones que actualmente se pagan “en negro”. En
este sentido, se podría incluir también que cualquier consumidor tenga derecho a
pagar con tarjeta de crédito, transferencia bancaria, o cualquier otro medio, que deje
constancia de la operación efectuada con cualquier empresario o profesional.
b) Todos los contribuyentes deberán informar sobre las cuentas y valores que tengan
en el extranjero. La infracción acarreará una multa mínima de 10.000 euros y se
declara la imprescriptibilidad de las rentas no declaradas.
Ningún español que tenga, por ejemplo, dinero oculto en paraísos se va a sentir
amenazado por esta medida.
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6. ANTEPROYECTO DE LEY DE MEDIDAS CONTRA EL FRAUDE
(V)
MEDIDAS
4. Medidas de carácter sancionador.
a)
Se endurecen las sanciones a imponer por resistencia, obstrucción,
excusa o negativa a las actuaciones inspectoras.
Se corrige la situación anómala contemplada en la LGT, de que algunas
conductas de resistencia a la actuación de la Administración tuvieran una
sanción de 150 euros.
b)
Nueva sanción por incumplimiento de la obligación de presentación
telemática de las declaraciones.
c)
Modificación del plazo para iniciar los expedientes de sanciones no
pecuniarias.
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6. ANTEPROYECTO DE LEY DE MEDIDAS CONTRA EL FRAUDE
(VI)
MEDIDAS
5. Medidas contra el fraude en el IVA, por operaciones con inmuebles y
en situaciones en las que se haya producido una declaración de
concurso.
Se consideran medidas positivas para erradicar conductas fraudulentas
que se estaban produciendo en las situaciones de concurso.
6. Medidas en el IRPF.

Integración de las ganancias patrimoniales no justificadas en la base
liquidable del período más antiguo no prescrito.
Medida que se considera efectiva, si además va unida a la mencionada
anteriormente, de imprescriptibilidad de las rentas no declaradas.
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6. ANTEPROYECTO DE LEY DE MEDIDAS CONTRA EL FRAUDE
(VII)
VALORACIÓN

Las medidas van en la buena dirección, pero ninguna de ellas
individualmente, ni en conjunto, van a cambiar sustancialmente la situación
actual.

La posibilidad real de descubrir el dinero negro y la economía sumergida
sigue intacta y, por tanto, no va a variar el nivel de fraude existente en
España. Así, por ejemplo, ningún titular de bienes situados en paraísos
fiscales se va a sentir afectado por estas medidas, si no existen otras
complementarias cuyo objetivo sea erradicar la utilización de dichos
territorios.

Las declaraciones del Gobierno de que a ser duramente penalizado el
fraude a partir del año que viene, no resultan del todo creíbles con las
medidas anunciadas y no van a surtir ningún efecto.
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7. MEDIDAS NECESARIAS CONTRA EL FRAUDE
FISCAL (I)
Medida 1. Incrementar los medios humanos en la AEAT.
Medida 2. Aprobar el Estatuto de la AEAT.
Medida 3. Crear una Oficina Nacional Antifraude.
Medida 4. Crear la policía fiscal.
Medida 5. Reformar el Delito Fiscal.
Medida 6. Especializar a la Fiscalía y a los Tribunales de Justicia en relación con los delitos
económicos.
Medida 7. Combatir la utilización de los paraísos fiscales.
Medida 8. Potenciar la colaboración ciudadana en la lucha contra el fraude.
Medida 9. Introducir en la Ley General Tributaria un régimen especial para determinados
contribuyentes defraudadores.
Medida 10. Reformar determinados preceptos de la Ley General Tributaria.
Medida 11. Cambiar los métodos de trabajo de la Inspección.
Medida 12. Potenciar la colaboración con las CCAA.
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7. MEDIDAS NECESARIAS CONTRA EL FRAUDE
FISCAL (II)
Medida 1. Incrementar los medios humanos y materiales.

Resulta incomprensible que los recortes afecten de una manera grave a la Agencia
Tributaria, principal órgano encargado de obtener ingresos.

La plantilla media de la Agencia Tributaria es superior a 50 años, y en los próximos
años se jubilarán 3.000 funcionarios, cuando su número y coste, en términos
comparativos, es el más bajo de los países de la OCDE.

Necesidades:




600 inspectores, que representaban un incremento del 40% de la
plantilla total.
3.000 técnicos, que representaban un incremento del 42% de la
plantilla total.
1.000 agentes tributarios, que representaban un incremento del 25%
de la plantilla total.
1.000 auxiliares administrativos.
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7. MEDIDAS NECESARIAS CONTRA EL FRAUDE
FISCAL (V)
Medida 2. Aprobar el Estatuto Orgánico de la Agencia Tributaria.
El Estatuto, pendiente desde la creación de la AEAT:

Debería regular un marco jurídico que garantizara
independencia en la aplicación del sistema tributario
la
máxima

El Director de la Agencia Tributaria debería ser nombrado por mayoría
cualificada del Parlamento y por un periodo de cinco años, atribuyendo al
Presidente exclusivamente funciones de representación.

Por otro lado, los puestos de libre designación, que actualmente son la
mitad de la plantilla de los Inspectores de la Agencia, deberían limitarse a los
de especial responsabilidad y confianza, como establece la normativa
vigente.
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7. MEDIDAS NECESARIAS CONTRA EL FRAUDE
FISCAL (VI)
Medida 3. Crear una Oficina Nacional Antifraude.
La delincuencia fiscal hace imprescindible la creación de un organismo multidisciplinar que, bajo la
dependencia funcional de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, integre, entre otros,
funcionarios de la Inspección de Hacienda, del Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención
del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad
del Estado y del Ministerio Fiscal.
Medida 4. Crear la policía fiscal.
Dependiente de la Agencia Tributaria, en la cual se integrarían unidades especializadas de la
Policía Nacional y de la Guardia Civil, junto a las Unidades Operativas de Vigilancia Aduanera.
Tales unidades mantendrían su dependencia orgánica respectiva, bajo la dependencia funcional
de la Oficina Nacional Antifraude.
Tendría carácter de Policía Judicial para la investigación penal de los delitos fiscales, de
contrabando, de blanqueo de capitales, alzamientos de bienes y falsedades documentales.
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7. MEDIDAS NECESARIAS CONTRA EL FRAUDE
FISCAL (VII)
Medida 5. Reformar el Delito Fiscal.
Posibles reformas:

incrementar la pena de prisión para los casos más graves de 4 a 6 años

incrementar el plazo de prescripción penal para perseguir los delitos fiscales de 5 a
10 años

eliminar la excusa absolutoria para el delito fiscal

considerar como circunstancia agravante la comisión del fraude fiscal mediante la
utilización de países o territorios calificados como paraísos fiscales

establecer la pena de inhabilitación especial para actuar como administrador,
apoderado, directivo o representante de cualesquiera entidades mercantiles durante
el período de 6 meses a seis años

tipificar de un nuevo delito consistente en el ofrecimiento al mercado de servicios
idóneos para la defraudación tributaria.
Medida 6. Especializar a la Fiscalía y a los Tribunales de Justicia en
relación con los delitos económicos.
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7. MEDIDAS NECESARIAS CONTRA EL FRAUDE
FISCAL (VIII)
Medida 7. Combatir la utilización de los paraísos fiscales.
Posibles medidas:

Establecer un gravamen especial sobre movimientos de fondos con paraísos fiscales.
Se debería cambiar la normativa del IRPF y del Impuesto sobre Sociedades para gravar
todo movimiento de fondos que tenga como origen o destino un territorio calificado
como paraíso fiscal, que deberá tributar en España.

No reconocer personalidad jurídica a las sociedades constituidas en paraísos fiscales
para intervenir en el tráfico mercantil español.

Prohibir que las entidades bancarias españolas tengan filiales o sucursales en dichos
territorios.

Establecer penas agravadas en los delitos fiscales cuando el fraude fiscal se comete a
través de la utilización de paraísos fiscales.

Realizar un plan especial de comprobación de artistas, deportistas, y otras personas
para verificar su residencia real en paraísos fiscales.
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7. MEDIDAS NECESARIAS CONTRA EL FRAUDE
FISCAL (VIII)
Medida 8. Potenciar la colaboración ciudadana en la lucha contra
el fraude.
Posibles acciones:

Realizar una intensa campaña de publicidad institucional para explicar el daño que
se produce al conjunto de la sociedad colaborando con el fraude, y la posible
responsabilidad en que se incurre en caso de aceptar un producto o servicio sin los
impuestos correspondientes.

Reforzarse el control efectivo de las obligaciones de facturación, que implique
además, sanciones altamente disuasorias en todos los casos en que se compruebe la
falta de emisión de una factura o documento sustitutivo. Los clientes que efectúen
pagos de bienes o servicios sin exigir el documento preceptivo incurrirán en infracción
tributaria, salvo que comuniquen esa circunstancia.

Potenciar la figura de la denuncia tributaria, introduciendo una modificación en la Ley
General Tributaria para que el denunciante participe en un porcentaje de la sanción que
se imponga al denunciado, y se recaude efectivamente, como consecuencia de su
colaboración.
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7. MEDIDAS NECESARIAS CONTRA EL FRAUDE
FISCAL (IX)
Medida 9. Introducir en la Ley General Tributaria un régimen
especial para determinados contribuyentes defraudadores.
Censo:

Personas o entidades ilocalizadas.

Personas o entidades que no comparecen reiteradamente en la
Administración, a pesar de haber sido notificadas al efecto.

Personas o entidades que se hayan utilizado como testaferros, sociedades
pantalla, personas o entidades interpuestas, etc.

Personas o entidades que figuren en una trama organizada de defraudación.

Personas que hayan sido declaradas responsables solidarios en los
procedimientos tributarios de entidades cuya deuda no haya sido ingresada.
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7. MEDIDAS NECESARIAS CONTRA EL FRAUDE
FISCAL (X)
Medida 9. Introducir en la Ley General Tributaria un régimen
especial para determinados contribuyentes defraudadores.
(cont.)
Efectos:

Tratamiento especial en los procedimientos de aplicación de los tributos del
inicio de actuaciones, investigación de cuentas bancarias, plazo de duración
de las actuaciones, plazos de prescripción de las deudas tributarias y
reforzamiento de las medidas cautelares a adoptar.

Aplicación de valores de mercado a las operaciones que realizaran.

Imputación a los verdaderos titulares, en el caso de testaferros o personas
interpuestas.

Cierre registral en el Registro Mercantil.

Imposibilidad de actuar legalmente como representante legal de cualquier
entidad.

Imposibilidad de inscripción de bienes de cualquier tipo en los Registros de la
Propiedad.

Imposibilidad de ser titulares de cuentas o activos financieros en entidades
bancarias.
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7. MEDIDAS NECESARIAS CONTRA EL FRAUDE
FISCAL (XI)
Medida 10. Reformar la Ley General Tributaria.
Preceptos a reformar de la LGT

El plazo de duración de las actuaciones, siendo necesaria una reforma en
profundidad de su contenido, en aras a su simplificación.

La facultad de examen de la documentación, ya que se ha llegado a la
situación absurda de tener que solicitar autorización a las empresas para
poder examinar la contabilidad.

Reforma del régimen sancionador tributario en orden a:

agravar las sanciones en algunos supuestos de resistencia a la
Inspección y de no aportación de información

tipificar como infracción tributaria el ofrecimiento de productos y
servicios sin factura, o sin incluir el IVA

tipificar como infracción tributaria la conducta de las personas o
instituciones que colaboren habitualmente en la comisión de fraudes
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7. MEDIDAS NECESARIAS CONTRA EL FRAUDE
FISCAL (XII)
Medida 11. Cambiar los métodos de trabajo de la Inspección.

Reorientar las actuaciones hacia los fraudes más graves: tramas
de defraudación del IVA, facturas falsas, testaferros, utilización de los
paraísos fiscales, blanqueo de capitales.

Cambiar los objetivos asignados a la Inspección, primando la
investigación sobre el número de actuaciones, que es excesivos año
tras año.

Reformar el baremo que mide su trabajo, ya que en muchas
situaciones no se trabaja para combatir el fraude, sino para
cumplimentar las aplicaciones informáticas y estadísticas.

Acometer otras reformas organizativas, adelgazando las
estructuras burocráticas, y reasignando los efectivos liberados a
tareas de inspección.
27
7. MEDIDAS NECESARIAS CONTRA EL FRAUDE
FISCAL (XIII)
Medida 12. Potenciar la colaboración con las CCAA.

Modificar la normativa de cesión de tributos a las CCAA para garantizar,
en el caso de tributos estatales cedidos, una aplicación homogénea en todo
el territorio español de las normas reguladoras y así evitar la deslocalización
de contribuyentes.

Potenciar la colaboración entre la Agencia Tributaria y las
Administraciones Tributarias de las CCAA en la persecución del fraude fiscal

Superar las deficiencias actuales de colaboración, e intercambio de
información.

Evitar situaciones futuras de fragmentación de la Administración
Tributaria, que redundarían muy perjudicialmente en la lucha contra el
fraude fiscal.

Existencia de una única base de datos, de uso común por todas las
Administraciones Tributarias.
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8. CONCLUSIONES

Hasta ahora no ha existido un verdadero plan de lucha contra el fraude
fiscal, que contemple las medidas necesarias para cambiar la situación de
fraude fiscal existente en España. Las reflejadas en el Proyecto de Ley
actual solo servirán para atajar fraudes concretos.

Existen medidas para combatir adecuadamente el fraude. Solo falta
voluntad política para llevarlas a cabo.

Solamente se cambiará la conducta fiscal del que no quiere pagar los
impuestos, si se acomete un verdadero plan de lucha contra el fraude, que
contemple medidas de todo tipo, y que tenga como resultado un
incremento importante de las posibilidades de ser descubierto.

La amnistía fiscal es un paso atrás, y supone un mazazo para la
conciencia fiscal de los que han cumplido, y un aviso a los defraudadores
de que su conducta fue acertada cuando no pagaron.
29
GRACIAS POR SU ATENCIÓN
30