Evaluación de la implementación de la ley
de transparencia y acceso a la información
Preparado para uso exclusivo de: IPYS
Setiembre 2009
Nobody’s Unpredictable

Resumen ejecutivo
3

Objetivos y Metodología
9

Marco de Referencia
13

Principales Hallazgos
15
 Estructura y capacitación del órgano responsable
15
 Conocimiento de la ley
30
 Procedimientos institucionales en la aplicación de la ley
37
 Otros tipos de mecanismos de acceso a la información
52
© 2009 Ipsos APOYO
Contenido
2
Resumen Ejecutivo
Setiembre 2009
Nobody’s Unpredictable
En resumen






Según los ministerios, los
funcionarios
responsables
son diversos.
Además del SG, lo más
frecuente es responsabilizar
del tema al jefe de OGA, de
trámites documentarios y/o
de Comunicaciones.
En la mayoría de casos, esta
es una entre otras funciones.
Generalmente, no está en el
ROF ni parece necesario a
muchos.
Las
opiniones
no
son
consensuales
sobre
la
necesidad de un presupuesto
específico.
El
presupuesto
sería
necesario sobre todo para
aspectos informáticos.
Capacitación

En todos los casos se han
emitido circulares internas.
Todos los entrevistados
conocen
los
aspectos
básicos de la ley.

En
varios
casos
se
menciona capacitación de la
PCM, de Defensoría o de
ONGs.
Conocen
sus
objetivos
ligados al derecho de los
ciudadanos y a la lucha
anticorrupción.

Todos
la
indispensable.
Conocen
que
existe
información clasificada.

En la mayoría de ministerios
no se han elaborado
normas adicionales.

Cuando estas existen no
entran en contradicción con
la
ley
sino
que
la
complementan y precisan.

Se conoce que existe el
riesgo de sanciones penales
y de Habeas Data para los
responsables.

No en todos los ministerios
ha existido capacitación.






Conocimiento de la ley
consideran
Temas necesarios serían:
alcances y limitaciones de la
ley, procedimientos, crear
conciencia,
aspectos
ligados al portal.
Sería importante capacitar a
todo el personal.
También
se
requiere
capacitar al ciudadano.
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Responsables
4
En resumen

Se
conoce
que
existe
información clasificada.

Esta depende de cada sector.

Esta clasificación se realiza,
en general, caso por caso.

En una minoría de ministerios
existe información secreta o
reservada.


Procedimientos



En la mayoría las excepciones
son
por
temas
de
confidencialidad.
Existen dudas sobre la
clasificación de la información.

La información solicitada es
muy variada y depende de
cada sector.

Mucha de la información
solicitada se encuentra en el
portal y se requiere orientar al
ciudadano en su búsqueda.


En la gran mayoría de casos
existe un formato de solicitud
(física y/o virtual)
En muchos ministerios se
puede
acceder
a
la
información tanto por la vía
física como por la virtual.
En algunos ministerios se
privilegia la vía virtual en
búsqueda de eficiencia y de
ecoeficiencia.
Los procedimientos muestran
algunos pasos que hacen más
lento el trámite.
Existen algunas dudas y
cuestionamientos sobre los
requerimientos que se deben
exigir al solicitante.
Solicitantes

La mayoría de solicitantes son
personas naturales.

Una
minoría
son
representantes de entidades
que deben identificarse como
tales.

El número de solicitudes es
muy variable entre ministerio y
ministerio.

Se presentan muy pocas
situaciones de solicitantes
hablantes de lenguas nativas.

No se cuenta con un perfil de
los solicitantes porque los
datos que se exigen son muy
limitados.
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Información
5
En resumen…
Existen problemas que impiden un mejor cumplimiento de la ley…
Una cultura del “secreto” que puede ser superada por el temor a las
sanciones, la importancia otorgada a la imagen del sector y, a largo plazo,
por la convicción.
Existen muchas dudas sobre la información:
• falta mayor precisión sobre qué información es clasificada, según cada
sector
• distinguir entre documentación e información para evitar solicitudes de
documentos que se requieren elaborar
Entre los
funcionarios • en general, no existe un procedimiento estandarizado de control de la
información que se entrega al ciudadano
• el manejo de los archivos varía mucho de un ministerio a otro, falta un
proceso de digitalización generalizado.
Muchos entrevistados demuestran una gran convicción y manifiestan su
permanente lucha con las áreas poseedoras de la información para que la
entreguen y cumplan los plazos.
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En la mayoría de ministerios, las funciones ligadas a la ley de transparencia
son algunos de otras muchas a las que se da mayor prioridad.
6
En resumen…
Existen problemas que impiden un mejor cumplimiento de la ley…
Aunque algunos consideran que la PCM cumple una labor de control,
muchos identifican como una debilidad de la ley la falta de un ente
supervisor.
A nivel
de
procedimientos
En algunos ministerios el procedimiento puede ser bastante burocrático y
presentar ciertas trabas:
• se exige un formato de solicitud que en algunos casos solo está en
Internet y en otros casos no está a la disposición del usuario
• los archivos del sector pueden estar descentralizados y el usuario tiene
que dirigirse a la oficina específica
• la información a entregar retorna al funcionario responsable en lugar de
ser entregada directamente por el área respectiva
• se tiene que saber cuántas copias se entregarán para indicar el monto a
pagar, hacerlo en algunos casos en el Banco de la Nación y volver con el
recibo
En la mayoría de ministerios no existen procedimientos establecidos para
resolver pedidos especiales. Solo algunas iniciativas aisladas.
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No todos los ministerios tienen los mismos requerimientos, lo que puede
generar inseguridad en el funcionario y molestia en el solicitante.
7
En resumen…
Existen problemas que impiden un mejor cumplimiento de la ley…
Los ciudadanos demuestran:
• Falta de conocimiento sobre los alcances de la ley
Entre los
• Falta de precisión sobre los documentos que solicitan, lo que entorpece la búsqueda
solicitantes
• Deshonestidad al solicitar información para lucrar con ella de manera inescrupulosa.
Requieren también capacitación.
Muchos funcionarios públicos solicitan información por esta vía debido a su facilidad, en
lugar de utilizar los canales adecuados.
A pesar de los problemas …
Se han desarrollado o están en proceso interesantes iniciativas que facilitan el acceso a la información:
un portal con más información que la estrictamente obligatoria
posibilidad de acceso a la información y de seguimiento del trámite vía Internet
defensorías que supervisan el cumplimiento de la ley de transparencia
asesoría al ciudadano para facilitar su búsqueda y precisar su solicitud
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Los entrevistados consideran que se ha avanzado considerablemente en el desarrollo de una
conciencia de la transparencia entre los funcionarios públicos.
8
Objetivos y metodología
Setiembre 2009
Nobody’s Unpredictable
Objetivos

Objetivo general
 Evaluar la implementación de la ley de transparencia y acceso a
la información en los ministerios
Objetivos específicos
 Identificar la capacitación recibida y el nivel de conocimiento de
los responsables sobre dicha ley.
 Evaluar la aplicabilidad de dicha ley.
 Evaluar la eficiencia en el cumplimiento de dicha ley.
 Identificar la cultura de transparencia institucional de los
diferentes ministerios.
 Identificar la prácticas de proactividad de los encargados de velar
por el cumplimiento de la ley.
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
10
Metodología

Técnica: Entrevistas en profundidad

Tipo de estudio: Cualitativo exploratorio

Universos: Secretarios generales, encargados de la ley de acceso a la
información y transparencia de los diecisiete Ministerios.

Instrumentos: Se realizó una guía de discusión, revisada por Ipsos APOYO
Opinión y Mercado y aprobada por el cliente
Trabajo de campo: Se realizaron 25 entrevistas en profundidad a
funcionarios de los diecisiete Ministerios, entre el 15 de junio y el 7 de
setiembre de 2009.
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
11

Las entrevistas se realizaron en un momento complejo: acababa
de renunciar el ministro Simon y de asumir el cargo Velásquez
Quesquén.

Algunos entrevistados, sobre todo los de mayor rango, acababan
de entrar en funciones.

Por ello, se necesitó insistir muchas veces para conseguir las
citas (más de 10 llamadas para una cita) y/o recurrir a contactos
personales.

El nivel de conocimiento y de compromiso de los entrevistados
fue, por lo tanto, muy variable.
Por esta razón, muchos
prefirieron realizar la entrevista con su equipo de trabajo y
algunos no permitieron que se los grabara.
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Metodología
12
Principales hallazgos
Marco de referencia
Setiembre 2009
Nobody’s Unpredictable
Los entrevistados pertenecen...
a las instituciones obligadas al cumplimiento de la Ley de
Transparencia y Acceso a la Información Pública…
MINSA
 Ministerio de Trabajo
 Ministerio del
Ambiente
 Ministerio de Defensa
 MEF
 Ministerio de
Transportes y
Comunicaciones

Ministerio de Educación
 Ministerio del Interior
 Ministerio de Justicia
 MIMDES
 Ministerio de Producción
 Ministerio de Vivienda

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PCM
 RREE
 Ministerio de Agricultura
 Ministerio de Energía y
Minas
 MINCETUR

14
Principales hallazgos
Ley de transparencia y acceso a la información
Setiembre 2009
Nobody’s Unpredictable
Entrevistados
Ministerio
Cargo
Tiempo
en el
cargo
Tiempo en
el
ministerio
Razones de su
designación
Otras funciones
RR EE
Secretario General
Cancillería
2 meses
35 años
Uno de dos viceministros,
responsable de esta área
Funciones del
viceministerio
RR EE
Responsable Oficina
Transparencia y AI
Desde
2005
Embajadora
de carrera
Conocimiento de las leyes.
Responsable de que se
cumpla la ley en los
plazos estipulados
RREE
Asesora de Archivo
y documentación
10 años
En el Estado
30 años
Por ser encargada del
archivo
A cargo del archivo.
PCM
Secretario general
Menos de
1 mes
En el
Estado: 90
PCM
Director General de
Administración
Menos de
1 año
En el
Estado: 93
Área más cercana a los
requerimientos
Coordina todas las áreas,
esta es solo una función
más
Agricultura
Secretario General
Julio 2007
Julio 2007
Tema a cargo de la SG
Coordina todas las áreas
como soporte al Ministro
Agricultura
Responsable de
Unidad de Gestión
Documentaria
Desde
1992
Hace 33
años
Está encargada del
ingreso y salida de la
información
Gestión documentaria,
encargada de archivo,
fedataria del Ministerio
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Rango de Viceministro,
Delega en el jefe de OGA
16
Entrevistados
Razones de su
designación
Otras funciones
3 meses
3 meses
Razón funcional: es
responsable de la
informática
Coordina diversas áreas
Director de
Administración
Documentaria
2 años y
medio
3 años
Por experiencia previa, es
cargo de confianza.
Administra el sistema de
documentación y de
archivos.
Mincetur
Secretaria General
4 años
Desde el
2001
Mincetur
Directora General de
Administración
5 años
Salud
Encargada de la Ley
de Transparencia
(oficina de
Comunicaciones)
Desde
2004
Salud
Director y Asesora de la
Defensoría de Salud y
Transparencia
10 meses
y 3 meses
Trabajo
Secretario General
1 mes
Desde
noviembre
2008
Trabajo
Director de Oficina de
Administración
20 días
12 años
Cargo
Energía y
Minas
Director General de
Administración
Energía y
Minas
Reporta directamente al
Ministro
5 años
Administración tiene a su
cargo el trámite
documentario y se relaciona
con todas la áreas.
Responsabilidad de todos
los sistemas
administrativos.
Desde 2004
La oficina general de
comunicaciones es
responsable de la ley y del
portal
No tiene otras funciones
Porque la transparencia es
un derecho del ciudadano
Promover y supervisar los
derechos de los usuarios
Por norma es función del SG
Responsable de todo el
sistema administrativo
Todas las funciones
administrativas
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Tiempo
en el
cargo
Tiempo en el
ministerio
Ministerio
17
Tiempo en
el cargo
Tiempo en el
ministerio
Razones de su
designación
Otras funciones
Secretaria General
4 meses
4 meses
Viene de
Transportes
Por ley forma parte de sus
funciones
Máxima autoridad
administrativa después del
Ministro
Producción
Directora de
Administración
Documentaria y
Archivo
Desde
1998
10 años
Porque es responsable del
archivo y tiene relación con
todas las áreas
Gestión de todos los
documentos.
Ambiente
Jefe de
comunicaciones
2009
Mayo 2008
Es adecuado que se
encargue a comunicaciones
Toda la estrategia y política
comunicativa del ministerio
Defensa
SG y jefe de Acceso
a la información
3 años /
2 años y
medio
3 años /
desde 2007
Por tener conocimiento de
leyes.
Responsable administrativo
/ ninguna otra.
Economía y
Finanzas
Jefe de la oficina de
comunicaciones
3 años
22 años
Porque es responsable de la
comunicación con los
usuarios
Coordinación de prensa,
RRPP, otros temas
designados por SG
Educación
Coordinador Área
Prensa
6 años
6 años
Por ser responsable de
prensa y de la web
Jefe de prensa,
organización de eventos,
RRPP.
Interior
Director de Trámites
Documentarios
2 años
30 años
Por sus contactos y
experiencia .
Tramitar toda la
documentación con la Alta
Dirección.
Justicia
SG y Director de
Oficina General de
Administración
Desde
2007 /
1 semana
2007 /
1 semana
Porque está indicado en la
norma
Todas las funciones
administrativas.
Ministerio
Producción
Cargo
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Entrevistados
18
Ministerio
Cargo
Tiempo
en el
cargo
Tiempo en
el
ministerio
Razones de su
designación
Otras funciones
MIMDES
Encargada de
Oficina de
Trámite
Documentario
Desde
2006
Desde 2000
Por función relacionada
con archivo y atención al
público.
Mesa de partes, archivo y
centro de documentación
Transporte y
Comunicaciones
Director de
Atención al
ciudadano y
gestión
documentaria
Desde
enero
2009
Desde enero
2009
Por ser un cargo de
confianza
Archivo central y
biblioteca.
Vivienda
Asesora Área
de
Comunicación
Institucional
1 año 4
meses
1 año 4
meses
Por ser abogada y por un
tema de confianza.
Asesora para cuestiones
legales del área, reporta
a la dirección de
planeamiento.
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Entrevistados
19
Funcionario responsable de la Ley de
transparencia y acceso a la información
Los distintos ministerios han confiado esta responsabilidad a distintos
funcionarios...
Es responsabilidad del SG
quien delega esta en el jefe de la OGA.

En la mayoría
o bien se apoya en el responsable de Gestión
documentaria
o en un responsable específico de una Oficina de
transparencia y acceso a la información
También
En una minoría
de casos

O al responsable de Comunicaciones (en un caso al
encargado de prensa)
Existe un responsable encargado exclusivamente de
las funciones relacionadas con la ley de transparencia y acceso
a la información, que pertenece a la oficina de Comunicaciones.
En los ministerios donde existe una Defensoría del usuario,
esta se encarga también de supervisar el cumplimento de la ley,
en tanto es un derecho del ciudadano.
“se ha designado a alguien en la oficina de comunicaciones y eso es correcto porque es una comunicación directa
con los usuarios” (Economía y Finanzas)
© 2009 Ipsos APOYO

Se ha atribuido esta responsabilidad al Director de
Trámites documentarios,
20
Razones de la designación del funcionario
Los entrevistados se refieren más a razones funcionales que a atributos
personales...
Por indicación expresa de la norma:
La mayoría
menciona que es

la ley de Transparencia y Acceso a la información indicaría que
esta función es responsabilidad del Secretario General.
Este delega la función o conforma un equipo con sus
responsables de área.
Por el conocimiento jurídico del funcionario, en muchos casos
abogado.
Porque el funcionario maneja el archivo, el ingreso y salida de la
documentación
También
El tiempo de
responsabilidad en el
tema de información
es muy variable:
Hay igual número de
funcionarios con
menos de un año en el
cargo que con más de
dos años.
Por tratar con el público y ser responsable de la comunicación
Por tener a su cargo la responsabilidad del servicio de informática.
Excepcionalmente, por la experiencia y los contactos del funcionario en el
ministerio.
“está a cargo porque tiene el perfil: es un oficial jurídico, con experiencia en estos
temas” (Defensa)
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
Porque el puesto se relaciona con las distintas áreas, a las que se
solicitará la información
21
Otras funciones
Además de las funciones relacionadas con el acceso a la información, la
gran mayoría de los entrevistados...
 Cumple otras funciones; entre las más frecuentes:
 Todas las funciones relacionadas con la administración del ministerio
que corresponden a la Secretaría General y a la Oficina General de
Administración: se responsabiliza de adquisiciones, personal, finanzas,
infraestructura, informática, logística, etc.
 Las funciones de manejo y sistematización del archivo; así como la
tramitación de los documentos que entran y salen de la institución.
 Las funciones relacionadas con la comunicación, las relaciones públicas
y la prensa.
“en realidad la ley distrae a muchas personas que no se han contratado para este tema, se les asignan estas
funciones de manera extra a sus propias funciones” (Interior)
“hay que resaltar que es bueno que haya una persona exclusiva que se dedique a esto. Porque en otros
ministerios el funcionario responsable cumple funciones adicionales” (Salud)
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 Una minoría asume exclusivamente la responsabilidad de que se cumpla la Ley
de Transparencia y Acceso a la Información.
22
Equipo de trabajo…
Aunque sus funciones no son exclusivas, la mayoría…
 Cuenta con un equipo de trabajo reducido que bajo la responsabilidad directa del
SG o del jefe de la OGA cubre los distintos aspectos contemplados por la ley:
 Responsable de archivo y trámite documentario
 Responsable de informática
 Responsable de comunicaciones
 En el caso del Ministerio de Salud, se incluye al personal de la Defensoría
de la Salud y Transparencia.
 En el caso de ministerios complejos con áreas descentralizadas (Salud, Interior,
Transporte, Economía y Finanzas, Energía y Minas), el funcionario responsable ha
nombrado a un coordinador del cumplimiento de la ley en cada área; en algunos
casos también encargado de alimentar el portal con la información correspondiente.
 Una sola persona está encargada de hacer efectiva la ley en el sector, apoyada por
una secretaria.
“encargados directamente en nuestra dirección son dos y los responsables de cada unidad orgánica del
ministerio con los que se coordina: serían como 40, más o menos” (TyC)
“acá somos dos personas, pero por resolución ministerial cada unidad orgánica tiene su propio responsable”
(Interior)
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Excepcionalmente…
23
Funciones relacionadas con el tema de
acceso a la información…
Según la organización de cada institución, las funciones serían…
Recibir las solicitudes:
• en físico
• por Internet si el servicio está implementado
• en algunos ministerios hay una persona para cada sistema de recepción.
Dirigir la solicitud a quien corresponda
• enviar al área correspondiente
• buscar en el archivo central
• buscar en depósitos externos si la información es antigua
“ yo soy la persona que se
encarga de las solicitudes vía
web y el jefe de trámite
documentario en la parte
física con otra persona”
( Vivienda)
Hacer el seguimiento de la solicitud
• en algunos ministerios existe un sistema de alerta informática
• en algunos casos el funcionario se mantiene en contacto con el solicitante por correo
electrónico o teléfono
Hacer entrega de la documentación al solicitante
• en físico o a través de Internet
Supervisar el portal y su actualización
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Hacer las consultas pertinentes al área legal si es necesario
24
Incorporación de las funciones en el ROF
del Ministerio respectivo…
En la gran mayoría de casos, estas funciones no han sido incorporadas al ROF…


Esto se debe
a que
El ROF es anterior a la ley.
En la mayoría de ministerios se está a la espera de una ley orgánica que está
en proceso de aprobación o el ROF mismo está en proceso de actualización.
Sin embargo,
Muchos entrevistados consideran que no es necesario incorporarlas al ROF,
porque así existe más libertad para asignarlas al área más conveniente ya que
se trata de una función transversal.
Por otro lado, la ley no especifica que esta función debe estar en el ROF.
Excepcionalmente, Estas funciones están incorporadas en el ROF porque este es reciente
(Ambiente, Defensa, Salud).
“para mí no debería estar en el ROF porque justamente es transversal. Así se le puede asignar al área que sea
más conveniente” (Justicia)
“se le asigna la competencia a los SG, pero además ya está incorporado en nuestro ROF. Tenemos una nueva
ley del ministerio, que tiene unos dos años; como consecuencia, hay un nuevo ROF y ahí está incorporada
Transparencia” (Defensa)
“estamos en el proceso de sacar un nuevo ROF, pero por encima del ROF está la ley y la ley está vigente”
(Producción)
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
25
Presupuesto…
En la mayoría de instituciones…
 No se cuenta con un presupuesto autónomo.
 La mayoría considera que un presupuesto específico no se justificaría porque el número de
solicitudes no es tan importante y si se utiliza cada vez más el medio electrónico, estas no van a
aumentar.
 Una minoría considera que se debería contar con un presupuesto que considere las horas hombre
En general,
 Sí se considera necesario incrementar el presupuesto para:
 Implementar de mejor manera los medios informáticos:
 Contar con mayor banda ancha
 Digitalizar los archivos
 Contar con el software más adecuado
“lo que se necesita es equipamiento informático; muchas veces las comisarías no
cuentan con computadoras, impresoras, toners, esto debe mejorarse para entregar la
información a tiempo” (Interior)
“se debería digitalizar toda la información del MEF, pero se ha tenido una política de
austeridad y eso nos ha frenado un poco” (MEF)
“tenemos serios problemas con el tema de ancho de banda, necesito más; pero me
obligan a negociar en forma conjunta, eso me recorta mi trabajo” (Salud)
“no es necesario un presupuesto operativo por área, es una oficina más de la
Cancillería” (RREE)
© 2009 Ipsos APOYO
 Realizar capacitaciones más amplias
26
Talleres de capacitación…
no han sido una práctica generalizada; sin embargo, se mencionan…
 Talleres de capacitación que se han ofrecido:




“ no ha habido talleres, pero se están
programando, tanto para el personal
como para el público” ( Vivienda)
Los talleres organizados por la PCM, incluso virtuales
En algunos casos, convenios con ONG; por ejemplo, IPYS
Seminarios de seguimiento: PCM, Defensoría del Pueblo, Ciudadanos al día.
En el caso de Salud, los responsables incluyen entre sus funciones la capacitación
descentralizada e incluso multisectorial.
“ la PCM y entidades particulares como IPYS han organizado diversos foros y conferencias; hemos asistido”
(Defensa)
“entre las 3 áreas responsables tenemos veinte a treinta capacitaciones al año. Son físicas, nosotros vamos a
las regiones; hacemos capacitación multisectorial por la experiencia que tenemos. También se hizo un
convenio con IPYS para fortalecer a DIGESA, DIGEMID y Salud de las personas” (Salud)
 Un medio muy utilizado para la comunicación sobre el tema han sido las circulares
internas.
 Por otro lado, muchos entrevistados han buscado informarse a fondo sobre la ley.
 Se proponen foros virtuales y una red interactiva entre los funcionarios, en lugar de
seminarios presenciales, para permitir una mayor participación a pesar de las agendas
recargadas.
“siempre estoy en búsqueda de capacitación, he estado ingresando al centro Carter, por ejemplo; pero me perdí
su evento en el Perú porque no me enteré a tiempo” (Ambiente)
“lo que hicimos fue una circular interna para que la gente sepa” (RREE)
© 2009 Ipsos APOYO
 Otros medios de capacitación
27
Talleres de capacitación…
Hay bastante consenso sobre los contenidos de la capacitación…
 Contenidos que debe contemplar la capacitación:
 Alcances y limitaciones de la ley. Así como procedimientos.
 Sensibilización y creación de conciencia entre los funcionarios.
 Capacitar sobre los contenidos que se deben incluir en el portal.
Además…
 Sería importante capacitar a todo el personal y no solamente a los responsables del
servicio.
 Capacitar a los ciudadanos sobre el tipo de información que está dentro del alcance de la
ley, dónde y cómo solicitarla, a través de instituciones como universidades.
“ lo que trato que la gente entienda es que la ley es trascendente. Yo puedo ser funcionaria de este ministerio
pero soy ciudadana del ministerio de la mujer. Porque siempre voy a seguir siendo ciudadana” (Salud)
“con la Defensoría se hizo un taller para cambiarle la mentalidad a la gente, eso es muy difícil; hubo mucha
resistencia de los funcionarios porque todo era secreto y tenían que acostumbrarse a que la regla es al revés:
todo es público, para que sea secreto tiene que decir que es secreto” (Producción)
“crear conciencia de la necesidad de entregar información no solo porque tienes la espada de Damocles de la
denuncia penal, sino porque es un derecho del ciudadano” (Energía y Minas)
“debemos hacer mayor difusión a nivel de instituciones privadas, con universidades y con eso se puede tener
mayor alcance” (PCM)
© 2009 Ipsos APOYO
La necesidad de
capacitar a los
ciudadanos es una
demanda reiterada.
28
Compromiso de los funcionarios…
Es importante involucrar a todos los trabajadores en el cumplimiento de la ley…
Los entrevistados consideran que los funcionarios públicos lograrán respetar adecuadamente la ley
por varios motivos:
 El temor a las sanciones:
• Este sería el primer paso para lograr la colaboración de muchos funcionarios, sobre todo de
los más antiguos que se sienten propietarios de la información.
 La importancia que atribuyen a la buena imagen del sector público, de su sector en
particular, de su ministro, del país:
• La obligación de enviar la información consolidada a la PCM, que la compartiría con el
gobierno en su conjunto y con instancias internacionales, contribuye a motivar a los
funcionarios.
• Contribuyen también a ello los concursos y reconocimientos que se otorgan a las buenas
prácticas del servicio público.
 La convicción:
“ creo que al principio fue la presión, hubo que hacer amenazas, después la gente ya ha entendido” ( Vivienda)
“Defensa es un sector políticamente sensible y nos interesa mucho voltear esa percepción de que Defensa no entrega
información; por eso, nos aplicamos mucho en cumplir con la ley” (Defensa)
“nos han reconocido entre las instituciones como el primer puesto en lo que es publicación de información de transparencia”
(Transporte y Comunicaciones)
“por la PCM la información va a la OEA, entonces influye en la imagen del Perú, tiene repercusión mundial” (Salud)
“hemos recibido un premio de Ciudadanos al día como el Ministerio que mejor atención tenía” (Energía y Minas)
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• Como un resultado de este proceso, los entrevistados consideran indispensable que los
funcionarios adquieran la convicción de que el ciudadano tiene todo el derecho de recibir la
información pública.
29
Principales hallazgos
Conocimiento de la ley
Setiembre 2009
Nobody’s Unpredictable
Conocimiento de la ley 27806 …
Todos los entrevistados tienen conocimiento de la ley, pero este es variable.

Objetivo
 Obligación de proporcionar la información solicitada a los ciudadanos.
 Obligación de publicar información en los portales institucionales.

Vigencia
 La mayoría conoce con mucha precisión que la ley se promulgó en el año 2002 y se
comenzó a implementar en el 2003. Una minoría expresa dudas.

Control externo

Relevancia
 Muchos entrevistados consideran la ley muy relevante por responder a un derecho
sustentado en la Constitución y por contribuir con la lucha anticorrupción.
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 La ley obliga a enviar un consolidado de las solicitudes y cumplimiento a la PCM,
quien a su vez presentaría la información global a la OEA.
31
La información clasificada…
Este es uno de los temas más delicados de la aplicación de la ley.
 Todos
los entrevistados tienen claro que existe información clasificada que no se puede
proporcionar al ciudadano y se divide esencialmente en 3:
 Información secreta: lo relativo a seguridad nacional
 Información reservada: de orden interno, protección del sistema democrático
 Información confidencial: que podría vulnerar el derecho a la intimidad de las personas
 En
cada ministerio, la información clasificada puede ser de distinta naturaleza:
 Trámites en proceso (Producción, Transportes y Comunicaciones; Energía y Minas, MIMDES,
MEF), esencialmente de tipo confidencial.
 La ley general de Salud contempla que la información sobre diagnóstico, registros clínicos, y todo
lo que atente contra la intimidad de las personas sea información clasificada.
 En Defensa es información clasificada, por ejemplo, la relacionada con adquisiciones, vía secreto
militar. En Interior, algunos documentos permanecen como clasificados durante 5 años, luego
pasarán a ser de dominio público. En estos dos casos se trataría de información secreta y
reservada.
información clasificada sí se debe entregar a:
 Autoridades judiciales, Defensoría del Pueblo, Contraloría u otras previstas por ley.
“este es nuestro consolidado; en el 2008 hemos tramitado 412 solicitudes, de las cuales 243 fueron tramitadas
con respuesta positiva y 169 con respuesta negativa porque eran documentos clasificados. Antes había más
documentos clasificados, ahora se han generado procesos de desclasificación” (Defensa)
“en el caso de las CAS hemos aplicado la excepción de intimidad, porque están pidiendo los resultados de las
evaluaciones y entrevistas psicológicas” (Transportes y Comunicaciones)
© 2009 Ipsos APOYO
 La
32
La información clasificada…
Existen algunas dificultades para cumplir con las solicitudes ciudadanas.
 ¿Quién decide cuál es la información clasificada?
 Cada dependencia poseedora de la información o quien emite la información.
 El responsable puede discutir la decisión de la dependencia
 Finalmente, el área legal tendría que tomar la decisión definitiva.
 Algunos entrevistados mencionan que si la duda persiste se podría recurrir a la PCM.
 Además, los entrevistados consideran que:
“una norma la clasifica quien la emite y es el único autorizado para modificar la clasificación. Eso lo dice la ley.
Pero los documentos clasificados son la minoría” (Defensa)
“la ley general de salud establece que las historias clínica no se podría dar, por lo que puede afectar la intimidad
de las personas. La persona que tiene la información lo decide según la norma” (Salud)
“en el caso de DIGESA, de DIGEMID, hay fórmulas y si una nueva empresa quiere sacar un nuevo shampoo, yo,
competidora no puedo pedirle la fórmula a DIGESA: eso es reservado” (Salud)
“hay excepciones que en la práctica rebasan lo que puede estar contenido en la norma” (Trabajo)
“aquí no hay información reservada. En cada caso particular hay que evaluar si se encuentra entre las
excepciones.” (Producción)
© 2009 Ipsos APOYO
 Toda la información que manejan los organismos del Estado no es pública – no toda se
refiere a la gestión pública sino a otros temas que involucran a empresas o personas
particulares – y el ciudadano muchas veces no tiene conciencia de ello.
 Quien genera la información debería ser el responsable de su clasificación, no quien la
conserva en sus archivos. Pero en todas las entidades esto no está igualmente claro.
33
Otras dificultades sobre la información…
Existen algunas otras dificultades para cumplir con las solicitudes ciudadanas…
“hay personas que desean que les facilitemos un análisis, sobre determinada norma o estadísticas que no hemos
desarrollado y no tenemos la obligación de elaborarlos, es información que no tenemos” (Transporte y
Comunicaciones)
“la ley no me obliga a preparar información que no existe, especifica que se entrega información existente” (MEF)
´“en otros casos, queda claro que la información existió pero que se perdió en el siniestro del año 93 y hay un
acta de esa época que detalla cuál es la información perdida” (Defensa)
“se les explica que deben pedir información que ya exista; pero contestarle un cuestionario, eso no” (RREE)
“si se sabe que en otra entidad tienen la información, se está obligado a comunicarle eso al ciudadano”(Defensa)
© 2009 Ipsos APOYO
 La ley considera que se debe entregar documentos con los que cuentan las instituciones
públicas, pero no que se debe elaborar un documento para responder a la solicitud del
ciudadano. En efecto, el ministerio puede contar con información pero que no está
consolidada en un documento; en este caso, no sería su obligación procesar esta
información
 La información solicitada puede haber existido pero haberse perdido por algún siniestro o
por su antigüedad. En esos casos no se podrá entregar. Sin embargo, la ley no contempla
la opción de que la información no exista.
 En algunos ministerios – sobre todo en los más sensibles como Defensa – se verifica la
identidad del ciudadano a través de su DNI. Si este es falso o no corresponde a la persona
no se entregará la información.
 Los documentos pueden pertenecer al sector pero no estar archivados en el ministerio sino
en otras dependencias. La mayoría de entrevistados manifiesta que ayudan al solicitante
haciendo el enlace con el organismo correspondiente.
34
Normas adicionales sobre clasificación de la
información…
Existen
normas
relacionadas
Son
complementarias. No
hay contradicción
con la ley.
“no tengo ningún documento que me precise que hay cierta información que no
deba dar; cada caso que llega lo veo; yo creo que todo lo que hacemos acá es 100%
público” (Ambiente)
“nuestro único parámetro es la ley y tratamos de cumplirla a pie juntillas” (Defensa)
 En el TUPA del Ministerio de Transporte y comunicaciones se ha incluido:
confidencialidad en el tema de telecomunicaciones, solicitada por algunas
empresas sobre sus políticas institucionales (norma del 2007) y una
resolución del 2009 para mejorar la atención de las solicitudes.
 El MIMDES cuenta con la RM 515-2007 que precisa que el funcionario
responsable de brindar la información se hará cargo de clasificar la
documentación.
 Interior: Resolución Ministerial sobre el funcionamiento de la ley y tipifica la
información secreta para el tipo de documentos que ellos manejan (planes
operativos de la policía, estrategias contra el terrorismo, etc.)
 MEF: directiva interna sobre procedimiento, actualizada en el 2008.
 Salud: tres directivas que precisan el procedimiento para atención de
solicitudes, la clasificación de información y la publicación del portal.
 Directivas de administración documentaria y procedimientos en Energía y
Minas.
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No existen
normas
adicionales
 La mayoría de entrevistados manifiesta que no existen normas adicionales.
 La ley cuenta con su reglamento que especifica los alcances y limitaciones y
que la mayoría considera claro y suficiente.
 En caso de duda, se recurre a la asesoría jurídica de cada sector o a la PCM.
35
Dificultades para poner en práctica el principio
de transparencia
Razones por
las que
pueden
existir
dificultades
Algunos entrevistados mencionan ciertos aspectos que pueden
dificultar esta tarea:
 Personal antiguo con una cultura del “secreto”.
 Personal asignado al cargo sin experiencia, sin suficiente
conocimiento del funcionamiento interno de la institución, del tipo
de información que maneja, del personal al que debe recurrir en
cada caso.
 Archivos poco organizados o incompletos. La falta de
información de los
 Falta de información de los ciudadanos.
ciudadanos es un
problema recurrente
“la cultura del secreto ha sido muy difícil de erradicar en los servidores con bastante
tiempo en el ministerio; antes el Estado era muy oscuro” (Salud)
“al principio parecía muy simple, pero en realidad implica muchas responsabilidad;
especialmente ahora con el plan de lucha contra la corrupción” (Mincetur)
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No existen
dificultades
 En general, los entrevistados no encuentran graves dificultades para
poner en práctica el principio de transparencia.
 Muchos asocian esta ley con la lucha anticorrupción – y por ello la
PCM cumple un rol de monitoreo general – y se identifican con sus
alcances.
36
Principales hallazgos
Aplicabilidad de la ley: procedimientos institucionales
Setiembre 2009
Nobody’s Unpredictable
Proceso de acceso a la información…
2
3
4
5
6
• El encargado recibe la solicitud y toma conocimiento de ella
• Si posee la documentación tramita él mismo la solicitud
• Si no es el caso, la direcciona a quien corresponda
•Proceso de búsqueda en el área respectiva
•Proceso de búsqueda en los archivos centralizados o descentralizados
•Entrega directa al solicitante de parte del área respectiva, o
•Entrega de la documentación al responsable de Transparencia
•En caso de duda sobre el carácter clasificado del documento solicitado:
•Consulta con el responsable
•Consulta con el superior
•Consulta con asesoría jurídica quien decide
•Consulta con la PCM
•Previo pago en Tesorería o en el Banco de la Nación:
• Entrega al solicitante, o
• Contacto con el solicitante para ampliación de plazo y luego entrega
Cada
paso
del
proceso puede ser
físico o virtual:
En
algunos
ministerios
se
presentan las dos
opciones
-
-Muchos
todavía no
tienen
implementado
servicio virtual
el
Algunos
ministerios insisten
en que el proceso
sea virtual
-
La mayoría no cuenta
con flujograma o si
manifiesta tenerlo no
lo pudo mostrar..Una
minoría lo tiene y lo
muestra.
© 2009 Ipsos APOYO
1
•El ciudadano llena y deja la solicitud que le fue entregada en el ministerio, o
•Imprime solicitud desde el portal y la entregar en el ministerio, o
•Envía la solicitud a través de la sección Transparencia del portal o e-mail
38
El solicitante debe presentar…
 Presentar un formato de solicitud: en la mayoría de ministerios cuentan con
un formato simple para llenar; en algunos este se debe imprimir desde la
página web; en una minoría no se cuenta con formato y la solicitud se hace
en papel simple. La PCM habría propuesto un formato.
Requerimientos  DNI: en la mayoría de ministerios basta el número que permite verificar la
identidad por la RENIEC, en otros se exige una copia del DNI.
para los
solicitantes
 Si el solicitante es menor de edad, no requiere presentar DNI.
 Si el solicitante es una persona jurídica, debe presentar una carta que
prueba que representa a la empresa o institución.
 Se solicita una dirección y número telefónico: esencialmente para poder
contactar al solicitante.
 El ciudadano debe indicar cuáles son los documentos solicitados: este es
un punto delicado porque muchos solicitantes no indican con precisión lo
que desean lo que dificulta la búsqueda.
 No es necesario especificar los motivos de la solicitud.
Algunos entrevistados consideran que los requerimientos
a los solicitantes no son suficientes.
La facilidad del trámite llevaría a los ciudadanos a solicitar
por esta ley información que no corresponde (como los
requisitos para un determinado trámite), documentos
inútiles o información a la que le pueden dar mal uso.
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“si, por ejemplo, una empresa pesquera pide
información, el gerente debe presentar un poder –
copia simple nomás - que lo faculta para actuar
en nombre de la empresa” (Defensa)
“en la asesoría buscamos que se precise lo que
realmente necesitan” (Transporte y
Comunicaciones)
“el DNI no es un requisito” (MIMDES)
“cuando es una empresa o un sindicato pedimos
una carta poder, copia simple nomás” (Trabajo)
39
Y pagar…
 En general, el trámite por Internet no tiene costo; sin embargo, solo se
envían por esta vía documentos con un número limitado de páginas.
 Se generan problemas cuando el solicitante se niega a pagar.
“cuando se le comunica al ciudadano que el documento está listo, se le comunica formalmente
que tiene que pagar una tasa, y se le dice que vaya al Banco de la Nación y él viene con el
voucher y se le hace entrega” (Defensa)
“hay expedientes de 200 folios que no se envían por mail” (Transporte y Comunicaciones)
“el costo es de 0.01% de la UIT, me parece que actualmente son 34 céntimos por hoja” (Interior)
“cuando viene se le hace un comprobante que indica cuántas son las copias que tiene que pagar
en Tesorería, va paga (está a 10 céntimos por hoja y copia certificada 50 céntimos, CD está a 5
soles) y con el recibo hacemos una carta de entrega del documento y se entrega” (MEF)
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Costo del
trámite
 El trámite no tiene ningún costo.
 Se cobran las copias; su costo depende de cada ministerio.
 Este costo está fijado en función del monto de la UIT; varía entre los 10 y
los 60 céntimos por copia.
 Hay un precio por copia simple y un precio por copia fedeteada.
 El solicitante es informado sobre el costo cuando se ha hecho la búsqueda
y se sabe el número de páginas.
 Según el ministerio, se debe pagar en el Banco de la Nación o en la
Tesorería; se le entregarán los documentos presentando el recibo de pago.
40
¿Quiénes son los solicitantes?
Solicitantes
 Dada la información que se solicita para el trámite, solo DNI, no se tiene un
perfil de los solicitantes más frecuentes.
 Se mencionan personas naturales (que serían la mayor proporción),
sindicatos, personas jurídicas, también comunidades, funcionarios,
municipalidades.
 Solo se puede concluir que las personas naturales son más numerosas que
las personas jurídicas; pero ello se puede deber a que a estas últimas se les
solicita además un documento que las identifique como representantes de
la institución.
Preocupa a los entrevistados que muchos solicitantes sean tramitadores o
personas inescrupulosas que venden luego la información a empresas o
particulares. Esto es más frecuente en los ministerios de Producción,
Energía y Minas, Transportes y Comunicaciones.
“nos parece que este derecho de los ciudadanos es muy abierto y da lugar a un abuso por personas que no
tienen un legítimo interés, acá tenemos el problema de los tramitadores que, por ejemplo, cuando sale un aviso
de procedimiento sancionador copian los expedientes de los implicados y ofrecen sus servicios y muchas
veces estafan a estas personas” (Transportes y Comunicaciones)
“aquí las empresas tienen que presentar EIA para cualquier actividad económica. Eso cuesta y al poco rato de
presentado, te está llegando una solicitud por copias de ese estudio y se los copian. Y eso no hay forma de
protegerlo” (Producción)
“la ley no nos da los mecanismos para evaluar un documento que es propiedad intelectual de una persona y
otro la pide para copiarla y venderla. Es una deficiencia de la ley” (Energía y Minas)
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Aunque se conozca a estas personas, la ley no permite negarles la
información.
41
¿Cuántas solicitudes se procesan?
 El
número de solicitudes mensuales varía mucho según el ministerio:
 Una minoría recibiría más de 500 solicitudes mensuales: Energía y
Minas, Educación.
 La mayoría recibe entre 100 y 500 solicitudes mensuales: Vivienda,
Transportes y Comunicaciones, Interior, Economía y Finanzas, Salud,
Producción.
 Otras entidades reciben menos de 100 solicitudes al mes: Ambiente,
Defensa, MIMDES, Justicia, Trabajo, MINCETUR, Relaciones Exteriores,
Agricultura y PCM.
Número de
solicitudes
 La
mitad de todas estas solicitudes ingresa vía Internet y la otra
mitad de manera física.
 Sin embargo, el peso de las solicitudes virtuales difiere mucho entre
ministerios:
una tendencia creciente – tanto de los ciudadanos como,
sobre todo, de los funcionarios, de privilegiar la vía virtual.
 Existe
“ha disminuido el número de solicitudes porque encuentras la información en el portal. Esa es mi lógica: yo
debo disminuir, eso es positivo” (Salud)
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 En Vivienda, Ambiente, Salud, Educación y MIMDES la mayoría se
recibe virtualmente y se privilegia este sistema.
 En Justicia solo se utiliza la vía física; lo mismo ocurre en Trabajo (pero
es un problema temporal por el sismo).
 En Energía y Minas, en la PCM y Defensa la mayoría son físicas.
 En los demás ministerios las proporciones son equivalentes.
42
¿Qué tipo de información se solicita?
 La información solicitada es variada y depende de cada ministerio.
 Es frecuente que trabajadores que estén realizando un trámite soliciten
información laboral.
 Se solicita la normatividad de cada sector aunque esta está en el
portal.
 También se solicitan los informes de impacto ambiental, valores
arancelarios, hojas de vida y agendas de los funcionarios, resultados
de adjudicaciones, procesos y concursos.
Según los ministerios, cuando la información está en el portal:
-
Simplemente se informa de ello al usuario.
-
Se le indica la ruta que debe seguir en el portal.
En una computadora del ministerio se le indica cómo obtener la
información.
-
Si la información no se encuentra en esa institución o local:
- Se le informa dónde la debe solicitar.
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Tipo de
información
43
Ministerio
Tipo de información
Ambiente
Asuntos técnicos: estándares de calidad ambiental, política nacional. Asuntos administrativos.
Vivienda
Informaciones sobre titulación, agentes inmobiliarios, programas de vivienda, préstamos del Banco de
Materiales. Normatividad que está en el portal.
Educación
Todo tipo de información sobre normativa (está en el portal) , sobre trámites de jubilación, muy variado.
Defensa
Normas legales en autógrafa, que requieren presentar certificada.
Transportes y
Comunicaciones
Información sobre sanciones de licencias de conducir.
MIMDES
Información sobre planilla (está en el portal), actividades del ministerio y de entidades orgánicas, contratos para
verificar qué personas son trabajadores del ministerio; informes de la comisión de ética.
Justicia
Informaciones técnicas de las áreas, servicios que ofrece el ministerio, información sobre nuevas oficinas.
Interior
Información variada: resoluciones de trabajadores, número de turistas extranjeros.
Economía y
finanzas
Presupuestos municipales y regionales, transferencias, proyectos aprobados por el SNIP (aunque está en el
portal, muchas personas de provincias no saben acceder).
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¿Qué tipo de información se solicita?
44
Ministerio
Tipo de información
Salud
Básicamente normatividad (aunque está en el portal), información sobre campañas de salud.
Trabajo
Antecedentes de empresas, convenios colectivos.
Producción
Expedientes de empresas, trámites sancionadores, informes técnicos, resoluciones.
MINCETUR
Información sobre casinos, información sobre cesantes, sobre remuneraciones, tratados de comercio exterior.
Energía y Minas
Información ambiental, sobre minería e hidrocarburos, sobre PAMAS (Programas de adecuación manejo
ambiental) y EIAS (Estudios de impacto ambiental).
Relaciones
Exteriores
Textos de discursos, documentos laborales, tratados.
Agricultura
Resoluciones, expedientes, planillas, información sobre procesos de contratación, sobre proyectos regionales.
PCM
Currículos, normativa, procedimientos internos.
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¿Qué tipo de información se solicita?
45
Mecanismos para pedidos especiales…
 No se habrían dado casos de ciudadanos que no hablan castellano que
realizan el trámite; los entrevistados consideran que esto se debe a que
las comunidades campesinas utilizan tramitadores.
 Si se presentara el caso, se buscaría una solución recurriendo a
personas quechuahablantes que trabajan en la institución.
 En general, no existe un procedimiento establecido para estos casos.
Excepto en el MIMDES que imparte cursos de quechua a sus
funcionarios.
“generalmente vienen con una persona que habla castellano, tratamos de ayudarlos
de manera especial, pero no tenemos personas quechuahablantes acá” (Transporte y
Comunicaciones)
“tenemos capacitación: hemos llevado un curso básico de quechua como para
entendernos” (MIMDES)
“todavía no nos ha tocado y no lo hemos implementado” (MEF)
“Infosalud tiene quechuablantes” (Salud)
“en nuestras oficinas rurales se atiende en las distintas lenguas nativas” (Agricultura)
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Personas
hablantes de
lenguas
vernáculas,
personas de
provincias
 En los ministerios complejos, existen responsables de la ley de
transparencia fuera de Lima que se encargan de procesar las
solicitudes (Interior, Salud, entre otros); también en Agricultura.
 Los documentos solicitados desde provincias son remitidos desde Lima
en la mayoría de los casos.
 A través de Internet no existe problema para tramitar solicitudes de
provincias e incluso del extranjero.
46
¿Y las solicitudes de funcionarios del
Estado?
Solicitudes
de
instituciones
del Estado
 Hay consenso entre los entrevistados de que estas solicitudes no corresponden a la
ley de Transparencia y Acceso a la Información.
 Según los entrevistados, debería hacerse la solicitud por el acuerdo de colaboración
inter-institucional, por trámite documentario o por relación directa de despacho a
despacho.
 Pero por la facilidad del trámite – especialmente para las solicitudes que se procesan
por Internet – estas personas que forman parte del sector público siguen utilizando
esta vía.
 En general, se los reorienta. Algunos responsables responden a estas solicitudes
como a la de cualquier ciudadano.
 La clasificación de la información como secreta o confidencial tiene vigencia también
para estas instituciones: no existen excepciones.
Es frecuente que miembros de los organismos del Estado,
en particular los congresistas y las municipalidades,
recurran a la ley para solicitar información como
ciudadanos cuando existen otros canales.
“se les informa que esa no es la vía, pero igual continúan porque esa es la vía más fácil” (Vivienda)
“a veces se encauzan mal los pedidos, este mecanismo es para el ciudadano común y corriente” (Defensa)
“esto está en discusión porque el funcionario también es ciudadano, entonces puede pedir y por el principio
de colaboración, de repente demora más” (Salud)
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Esto preocupa a los entrevistados que ven así su labor
recargada y, hasta cierto punto, entorpecida.
47
Almacenamiento de la información…
Archivos
 La mayoría de entrevistados manifiesta seguir las reglas de archivo
nacionales.
 Existen plazos según los cuales la documentación pasa del área
correspondiente, al archivo central y, luego, a depósitos externos.
 En algunos ministerios se utilizan o están en proyecto sistemas de
digitalización de los archivos.
 Una minoría de entrevistados considera que el estado de los archivos no
ayuda a cumplir con la ley de transparencia.
 Además la ley de transparencia genera nuevos documentos: en muchos
ministerios se conserva en físico todo un legajo sobre cada solicitud: el
Almacenamiento
formato, la copia de los documentos, todas las comunicaciones cursadas
de las
con el solicitante.
solicitudes
 Por otro lado, toda la información sobre las solicitudes por la Ley de
Transparencia se registra según un formato proporcionado por la PCM y se
entrega a esta regularmente (mensual o trimestralmente).en forma física y
virtual.
“de cada solicitud tenemos un legajillo donde está la solicitud original, copia de los
documentos que se dirigen a las otras oficina, copia del oficio al ciudadano, acta de entrega,
todo se consolida y se entrega periódicamente a la PCM” (Defensa)
“no tenemos un mecanismo para la información a la PCM, es totalmente manual” (Mincetur)
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“mucha de la información que piden, si bien la entidad tiene la obligación de poseerla, resulta
que no la tiene, pasa en muchas entidades: no tienen infraestructuras adecuadas, procesos
implementados; por el desorden de los archivos, es un problema permanente” (Producción)
“está en mente un proceso para digitalizar la información y trabajar sin papel, pero todavía
está en piloto” (Energía y Minas)
48
Control y seguimiento…
Mecanismo
de control
 El área correspondiente, poseedora de la información, es quien
controla que esta sea la correcta..
 En los ministerios en que la documentación regresa al funcionario
responsable para su entrega, este revisa la información.
 Si es necesario se recurre a Asesoría Jurídica que define en última
instancia. Algunos mencionan que la intervención de la PCM sería
posible.
 Se manifiesta cierta incomodidad por la falta de una instancia de
supervisión del trabajo que sirviera para mejorar.
Seguimiento
del
trámite
 En una minoría de ministerios (Salud, Energía y Minas, PCM,
Transporte y Comunicaciones, Interior) el usuario puede realizar el
seguimiento de su solicitud por Internet.
 En otros ministerios, este mecanismo está en proceso de
implementación; en algunos casos, ya en periodo de prueba.
 Internamente, algunos han implementado o lo están haciendo
procedimientos informáticos de alerta sobre los plazos.
“el usuario ingresa con su número único que le dan cuando presenta su solicitud. El ministerio es líder en lo
que es gestión de documentos. Está desde el 2003” (Energía y Minas)
“estamos trabajando en esto, ahorita se hace por un correo” (Vivienda)
“ahorita estoy evaluando un software que te manda recordatorios: faltan tantos días para que venza” (Mincetur)
© 2009 Ipsos APOYO
“el filtro somos nosotros, verificamos que sea la información” (Transporte y Comunicaciones)
“el mecanismo de control no es oficial; es una asesora que lo hace por lo menos para cumplir la ley”
(Producción)
49
En caso de inconformidad…
Qué hace el
solicitante
Buzón de
quejas y
sugerencias
 El solicitante puede presentar una queja a la misma institución.
 En los casos en que existe, puede hacerlo a través del Defensor del
Usuario.
 En casos más graves, puede quejarse ante Defensoría del Pueblo o
presentar un Habeas Data.




En la mayoría de instituciones existe un buzón de quejas y sugerencias.
En algunos casos, tanto físicos como virtuales.
En muchos casos no es exclusivo para este servicio.
La mayoría de entrevistados manifiesta que no es frecuente que se
presenten quejas.
“las quejas y sugerencias son derivadas al Defensor del Usuario que se ha creado ahora en verano en la
gestión de la Dra. Nidia Vílchez. Pero más hemos tenido agradecimientos que quejas.” (Vivienda)
“los buzones de esta sede y de las periféricas se recogen una vez por semana y siempre se responden.
Además, tenemos una línea telefónica anticorrupción gratuita” (Transportes y Comunicaciones)
© 2009 Ipsos APOYO
“cuando yo envío la respuesta pido conformidad al solicitante, pero no he tenido casos de inconformidad”
(Ambiente)
50
Plazos
Situaciones
particulares
 Cuando la información es muy antigua y/o se debe buscar en archivos
descentralizados, se pide al ciudadano un plazo suplementario.
 Para estos casos, la ley prevé 5 días suplementarios, pero algunos
entrevistados consideran que cuentan con 12 días en general.
 Se sustenta la ampliación del plazo con algún documento que pruebe
que ha existido la comunicación con el ciudadano.
“he solicitado que por el sistema se envíen mensajes de correo electrónico con una luz que indique el tiempo
que tienen para contestar y que esas luces generen un reporte” (Vivienda)
© 2009 Ipsos APOYO
Plazo de
entrega
 La gran mayoría de entrevistados manifiesta que el plazo para entregar
la información es de 7 días útiles.
 El plazo se podría ampliar 5 días más en caso de tratarse de una
información difícil de conseguir.
 Una minoría de entrevistados considera que el plazo es de 12 días.
 Es uno de los puntos en los que el responsable insiste más.
 En una minoría de ministerios existe un sistema de alertas informáticas
que funciona para cada solicitud; en otros, el sistema está en proceso
de implementación.
51
Principales hallazgos
Otros tipos de mecanismos de acceso a la información
Setiembre 2009
Nobody’s Unpredictable
Portal
Existencia
• Todos los ministerios cuentan con un portal de información al público donde
se encuentra un espacio de Transparencia.
• Todos los entrevistados otorgan una gran importancia a este portal que
responde a las normativas de la PCM quien se encarga de monitorearlo.
• Existe la voluntad de construir un portal amigable para el usuario.
• Además, la PCM ha brindado talleres para cierta estandarización de los
portales.
• Muchos permiten solicitar la documentación por esta vía y también se
responde a través de un correo electrónico.
“dentro del portal hay una sección que es Transparencia que manejo yo” (Ambiente)
“se actualiza diariamente” (MEF)
© 2009 Ipsos APOYO
Actualización
• Todos son también conscientes de la necesidad de actualización
permanente.
• En algunos casos, esta función está centralizada en algún responsable de
informática; en otros, cada área tiene la obligación de la actualización y el
responsable supervisa.
• La frecuencia de actualización es muy variable, algunos la han establecido
trimestral; otros la realizan diariamente, incluso varias veces al día.
53
Portal
Problemas
Cuando la información que solicita el ciudadano se encuentra en el
portal, se trata de orientarlo para que él mismo la busque y la
consulte por su cuenta.
Eventualmente, se le entrega dicha
información.
En el caso del ministerio del Ambiente y de alguno otro, esta medida
se justifica por el principio de
que se quiere
ecoeficiencia
promover en la administración pública.
En algunos ministerios, no se apoya al usuario
en la búsqueda y se le niega la información
porque está en el portal.
“lo que nosotros tratamos aquí es de dar todo vía correo electrónico, es un tema de eco-eficiencia, es política del
ministerio, no podemos ser contradictorios con nuestro mensaje” (Ambiente)
“mucha información ya está colgada en la página web y guiamos a los solicitantes para que la bajen; a veces se
la damos porque la tenemos acá y lo podemos imprimir de inmediato, sólo se le cobra las copias y ya no hacen
todo el trámite” (MEF)
“todo va a ser de manera electrónica, por la ecoeficiencia, pero primero estamos haciéndolo como un piloto”
(Trabajo)
© 2009 Ipsos APOYO
En otros se le ofrece el vínculo, se le muestra el
camino en una computadora y se lo anima a
utilizar este medio.
54
Sanciones
En la mayoría de ministerios se han distribuido circulares o correos electrónicos
para informar al personal que interferir en el acceso a la información pública es
considerado una falta grave.
Conocimiento
de los
funcionarios
Algunos responsables manifiestan que al inicio esta información se debió enviar
repetidas veces para cambiar la mentalidad de los funcionarios.
Sanciones
contempladas
•
•
•
•
No todos los entrevistados conocen exactamente las sanciones previstas por la
ley. Algunos manifiestan que esta no las establece específicamente.
Según algunos, falta un ente supervisor para que se apliquen.
Está previsto el Habeas Data que interponen los ciudadanos que consideran que
no se les ha atendido según la ley, contra el responsable institucional.
Los funcionarios podrían ser procesados penalmente en caso de negar este
derecho. Sin embargo, algunos entrevistados consideran que la sanción penal es
excesiva y que debería ser solo administrativa.
Igualmente, no se considera justo que el sancionado sea únicamente el
funcionario encargado porque la búsqueda y entrega de la información es sobre
todo responsabilidad de las distintas áreas.
“no se ha delimitado bien las sanciones para las personas que no cumplan los plazos, la
responsabilidad es de los funcionarios de cada área pero se nos traslada a nosotros. La ley
debería ser más precisa” (Transportes y Comunicaciones)
“el recurso de Habeas Data es para “el que da la cara”, pero no para los funcionarios que no la
entregan, la ley debería indicar sanciones también para los directamente responsables” (Interior)
“la sanción penal es exagerada, pueden demorarse no por falta de voluntad sino por falta de tiempo;
es excesivo” (Energía y Minas)
“no se aplican las sanciones porque no hay una supervisión, es una debilidad del sistema”
(Agricultura)
© 2009 Ipsos APOYO
•
55
Sanciones
• En la mayoría de instituciones no se han dado casos de sanciones.
• En Salud se menciona el caso de un despido por colocar en el portal
información desactualizada.
• Algunos ministerios han recibido quejas, incluso ante la Defensoría del
Pueblo.
• Una minoría ha tenido casos de Habeas Data: Salud (2), Defensa (1),
Trabajo (3).
• En general, se ha resuelto a favor de la institución porque la
información solicitada vulneraba el secreto o la confidencialidad.
“una vez nos han presentado un Habeas Data y lo hemos ganado. Un ciudadano que se
negó a pagar y fue a juicio y lo perdió” (Defensa)
“en 5 años tenemos dos Habeas Data, que son del año 2003, que se consideró que el
número de casos de VIH en el Perú era reservado; pero fue cuando la ley todavía estaba
muy fresca. Ahorita nosotros no tenemos ningún problema” (Salud)
“hay un Habeas Data en proceso y dos anteriores que se declararon infundadas” (Trabajo)
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Casos de
sanciones
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Proactividad
Conocimiento
La mayoría de entrevistados no conoce de manera específica el “Principio de
Proactividad Institucional” en relación a la Ley de Transparencia.
Pero todos, entienden como “principio de proactividad” la actitud de los funcionarios
públicos para mostrarse interesados en brindar información a los ciudadanos, más allá
de las obligaciones de la ley. Muchos consideran que se trata de un principio general
de la función pública.
“este principio está en la ley de procedimiento administrativo, ahí salen todos los principios de
la administración pública” (Salud)
Sin embargo, muchos reconocen que para llegar a esta situación se ha recorrido un
camino no siempre fácil porque en el Estado existe cierta cultura de la protección de la
información.
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Difusión
proactiva
Todos los entrevistados consideran que su institución se muestra proactiva en este
aspecto.
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Reformas o iniciativas propuestas
•
•
Iniciativas de
proactividad
Otras
iniciativas
•
•
Incluir toda información relevante – aunque no lo obligue la ley – en el portal.
Enviar toda información que parece relevante a los medios de comunicación, a las
comisiones del Congreso.
Proyectos electrónicos para niños y jóvenes (Ambiente).
Paneles informativos en la plataforma de atención al cliente y concursos de
sugerencias de los ciudadanos con premios y foto con el Ministro (Transporte y
Comunicaciones)
La Defensoría de la salud y la transparencia e Infosalud (Salud)
Procesos de consulta a los ciudadanos (varios ministerios)
•
•
•
•
•
•
•
Inicio del proceso de archivo digital, nuevos sistemas de registro.
Seguimiento de solicitudes vía Internet
Nombrar coordinadores de transparencia e información en cada área o dependencia.
Mejorar los tiempos de atención.
Capacitación permanente del personal en su conjunto.
Posibilidad para los discapacitados visuales de acceder al portal (Salud)
En atención al público: facilidades para personas gestantes, mayores, discapacitados
•
•
Sugerencias
• Crear conciencia entre los funcionarios e implementar mecanismos para agilizar la
entrega de la información.
• Mayor seguimiento y supervisión de los responsables de la transparencia
institucional para sentirse más apoyados.
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Se requiere:
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¿Qué cambiaría en su función?
• Formar una comisión encargada de clasificar la información específica.
• Ampliar las funciones de las defensorías como una herramienta para erradicar la
corrupción.
• Competencia para licitar independientemente y así adquirir los productos o servicios
necesarios para el cumplimiento de la función según los requerimientos de cada
ministerio.
• Otorgar libertad a cada ministerio para que adecue su portal a sus particularidades.
• Dedicar tiempo a precisar los contenidos que se deben publicar en el portal e
incrementarlos para reducir el número de solicitudes.
“no es de dedicación exclusiva, es solo un tema en adición a las funciones. Ahí te das cuenta
que no lo toman tan en serio” (Mincetur)
“el tema de transparencia yo lo sacaría del ámbito administrativo y crearía una oficina especial
a otro nivel, debido a la importancia que tiene ya que es el mecanismo para acercarse a la
población y al ciudadano” (PCM)
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Modificaciones
en la función
• Considerar las funciones del responsable de dedicación exclusiva para tratar el tema
de forma más amplia, poder evaluar y proponer.
• Algunos proponen que se cree una oficina especial y la función no quede
subordinada dentro de la oficina administrativa.
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Modificaciones sugeridas de la ley
• Mayor plazo para entregar la información más antigua.
• Verificar el cumplimiento del plazo desde que se le informa al ciudadano que su
solicitud está lista y no desde que este realmente la recoge.
• En caso de demora o de no entrega, indicar sanciones para los poseedores de la
información de cada área y no solo para el responsable institucional.
• Considerar en la ley un ente supervisor que podría ser Contraloría.
• Varios proponen suprimir la posibilidad de denuncia penal y limitarse a sanciones
administrativas.
• Que el informe a PCM sea solo virtual para no entrar en contradicción con la política
medioambiental ya vigente.
• Que la ley no exija un trámite físico a través de mesa de partes; que se privilegie las
solicitudes en línea.
• Tener en cuenta la capacitación para el empoderamiento de los ciudadanos con el fin
de que conozcan sus derechos y así puedan ejercerlos.
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• Diferenciar más claramente el acceso a la información por la ley de transparencia y por
gestión pública para los funcionarios del Estado.
• Indicar que la información se debe solicitar en primer lugar ante el organismo que la
genera.
• Precisar mejor las excepciones, de qué documentos es propietario el ministerio y de
qué documentos solo depositario, para evitar el mal uso de la información perjudicando
a terceras personas.
• Aclarar que el ciudadano tiene acceso a documentos y no a información.
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En resumen…
Muy positiva
Muchos
entrevistados,
consideran
esta
ley
excelente y han hecho
suyos sus objetivos y
alcances.
Positiva
Muchos aspectos por mejorar
La
mayoría
de
entrevistados la considera
una ley positiva porque
reconoce el derecho de los
ciudadanos
/
contribuyentes a estar
informados
sobre
la
gestión pública.
Un buen número de
entrevistados
considera
necesario que se precisen
algunos
alcances
y
limitaciones de la ley para
evitar el mal uso que
pueden
darle
a
la
información
personas
inescrupulosas.
“me parece que es una manera
de facilitar a los ciudadanos el
acceso a la información, lo que
está consagrado en la
Constitución. Me parece que es
una ley de futuro. Para mí esta
ley es fabulosa” (Vivienda)
“ahora está funcionando y
funcionando adecuadamente. Si
no estaríamos llenos de Habeas
Data” (Defensa)
“es una ley muy ambiciosa; se
tiene que ver hasta dónde
alcanza, porque muchas cosas
no están muy claras. Ya es
tiempo de evaluar esto”
(Educación)
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La necesidad de educar al
ciudadano es un aspecto
reiterado
por
los
entrevistados.
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Cláusula de Difusión
Los resultados del estudio son confidenciales y destinados para uso interno y exclusivo
del cliente. Su eventual difusión por cualquier medio, requiere la aprobación escrita de
Ipsos APOYO Opinión y Mercado S.A. y deberá ceñirse a sus políticas de difusión, las
cuales están a disposición de los interesados, a fin de garantizar que se realice
apropiadamente.
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Evaluación de la implementación de la ley
de transparencia y acceso a la información
Preparado para uso exclusivo de: IPYS
Setiembre 2009
Nobody’s Unpredictable
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