Gobierno
de Canadá
Proyecto de investigación
de políticas
Responsabilidad fiscal en un contexto de recesión:
Enfoque basado en la autonomía federal y provincial
“Efectos de la crisis financiera en federaciones con esquemas de responsabilidad fiscal:
Ejemplos para Argentina”
Buenos Aires, septiembre de 2009
Una breve perspectiva general de Canadá
Provincias y territorios
Territorios
del Noroeste
Yukón
(fecha de ingreso en la Confederación)
(1870)
0.1%
y % de la población de 33.6 millones en
2009
(1898)
0.1%
Nunavut
Columbia
Británica
(1871)
13.2%
Terranova
y Labrador
(1999)
0.1%
(1949) 1.5%
Alberta
(1905)
10.9%
Ontario
(1867)
38.7%
Manitoba
Saskatchewan (1870)
(1905)
3.1%
3.6%
Quebec
(1867)
23.2%
Nueva
Brunswick
Isla del Príncipe
Eduardo
(1873) 0.4%
Nueva
Escocia
(1867) 2.8%
(1867) 2.2%
2
Contenido
1
2
3
4
La recesión actual en su contexto
Apuntalamientos constitucionales de Canadá
Ejercicio de un alto grado de autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria sostenida
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
¿Crisis? ¿Cuál crisis?
Canadá (como otros países) atraviesa por una recesión…
… pero no especialmente severa según los estándares internacionales.
FMI: Proyecciones del crecimiento real del PIB (2009)
Distribución del PIB en su nivel máximo (2008)
-2.2
Venezuela
Argentina
Brasil
-1.5
-1.3
0.0
0.1
0.5
Colombia
Chile
Paraguay
Uruguay
Bolivia
Perú
Patrón de descenso del PIB mundial (2009)
2.2
3.5
-2.3
-2.6
Canadá
Estados Unidos
México -7.3
España
Alemania
-6.2
Japón
Unión Europea
África
Asia en desarrollo
Descenso del PIB (%)
1.3
-4.0
-6.0
-4.7
1.8
5.5
-1.4
Mundo
Ninguno
Fuente: FMI Panorama económico
-6
-4
-2
0
2
4
No disponible
4
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
¿Crisis? ¿Cuál crisis?
Canadá (como otros países) atraviesa por una recesión…
… tampoco especialmente severa comparada con recesiones anteriores en Canadá
(aunque impacta las distintas regiones del país de manera muy diferente)
Recesión a principios de la década de 1990
(Pérdida neta de empleos: 462,100 – descenso: 3.5% – de Abr. 90 a Sept. 92)
+0.1% -4.1%
Descensos actuales en el empleo desde su punto más alto
-5.8%
-3.5%
(Pérdida neta de empleos: 369,900 – descenso: 2.2% en su nivel máximo – de Oct. 08 a junio 09)
+4.1%
-1.8%
-0.1%
-2.4%
-0.8%
-2.2%
-3.5%
+1.0%
-1.5%
-0.6%
Pérdida de empleos (%) tras ajuste
de fluctuaciones estacionales
-1.0%
-0.6%
-1.8%
-6.8%
+0.8%
-5.0%
Recesión
a principios
de la1980s
década de 1980
Recession
of early
(Pérdida(615,000
neta de net
empleos:
descenso:
deNov
Jun.82)
89 a Nov. 82)
jobs lost615,000
– down–5.4%
– from 5.4%
Jun 81– to
Ninguna
Fuente: Statistics Canada
-8.3%
-3.8%
-3.6%
-7.4%
-4.2%
-0.4%
-4.6%
+0.3%
-3.1%
-5.7%
5
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
¿Crisis? ¿Cuál crisis?
Tampoco se puede hablar de una “crisis financiera” propiamente dicha
… ni en el sector privado
60%
Federal
40%
Provincial
2008-09
2006-07
2004-05
2002-03
2000-01
1998-99
1996-97
1994-95
1992-93
1990-91
1988-89
0%
1986-87
20%
1984-85
… a pesar de que gran parte del
ahorro privado (incluso el ahorro
para el retiro) ha recibido un fuerte
golpe debido a la caída del precio
de valores en todo el mundo..
80%
1982-83
 No hay “burbujas” que estallar en los
bienes raíces nacionales…
Deuda provincial y federal-Proporción del PIB
1980-81
 Sector bancario/financiero sólido
(exposición limitada a “activos tóxicos”)
… ni en el sector público
Fuente: Finance Canada
6
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
¿Crisis? ¿Cuál crisis?
Tampoco se puede hablar de una “crisis financiera” propiamente dicha
En particular, el acceso gubernamental a los mercados de deuda se ha visto mínimamente afectado
Propagación en los Departamentos del
Tesoro de EE. UU., los bonos a 10 años y en
determinados gobiernos nacionales
Índice de bonos de mercados emergentes de JP Morgan – Global
Enero 1998 a julio 2009
(Departamentos del Tesoro de EE. UU. ponderados por distribución nacional de emisiones
denominadas en dls. estadounidenses = 100)
8000
Junio 1999 a junio 2009
8
7
7000
6000
5
5000
4
México
3
Alemania
2
Brasil
México
3000
Canadá
1
Argentina
4000
España
2000
0
1000
-1
Ene-09
Jul-09
Ene-08
Jul-08
Ene-07
Jul-07
Ene-06
Jul-06
Ene-05
Jul-05
Ene-04
Jul-04
Ene-03
Jul-03
Ene-02
Jul-02
Ene-01
Jul-01
Ene-00
Jul-00
Ene-99
Jul-99
Dic-08
Jun-09
Dic-07
Jun-08
Dic-06
Jun-07
Dic-05
Jun-06
Jun-05
Dic-04
Dic-03
Jun-04
Dic-02
Jun-03
Jun-02
Dic-01
Dic-00
Jun-01
Jun-00
Dic-99
Ene-98
Jul-98
0
-2
Jun-99
Puntos porcentuales
6
Fuente: Finance Canada
7
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
Una federación “Westminster” donde todos los
gobiernos gozan de una importante autonomía
 Un sistema político en el que domina una rama ejecutiva poderosa,
con mecanismos de control y equilibrio de poderes limitados
… tanto a nivel de gobierno federal como provincial en Canadá.
 Un alto grado de autonomía del que gozan el poder ejecutivo federal y
los provinciales reforzado aún más por:
 importantes demandas regionales de autonomía provincial
 aceptación nacional de la legitimidad de estas demandas
 amplio consenso sobre prestación de servicios y régimen tributario
descentralizados
8
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
Las provincias de Canadá también cuentan con una “masa
crítica política” que les permite ser particularmente autónomas
 Larga historia ininterrumpida de autogobierno desde la época colonial (década de
1840) hasta el presente:
 las provincias son las unidades políticas originales de Canadá y aún cuentan con una
significativa lealtad (a veces dominante) de los residentes
 las provincias tienen capacidades políticas y administrativas muy considerables
 hábitos de manejo de una gran autonomía provincial establecidos desde hace mucho
tiempo:
 negociaciones / acuerdos / cooperación intergubernamentales
 rendición de cuentas a electorados y medios de comunicación informados y
comprometidos
 Gasto (y endeudamiento) provinciales ligados estrechamente al régimen tributario
provincial
9
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
Resultado:
Centralización en principio, pero no en la práctica
 El diseño del Acta Constitucional (de fundación) de 1867 había previsto:
 facultades federales y provinciales “herméticas” (con algunas excepciones)
 gobierno federal dominante (tanto legislativa como fiscalmente)
 En la práctica, Canadá ha evolucionado hacia:
 una legislación/normatividad y (de manera particular) facultades de gasto que
suelen traslaparse (o “entreverarse”)
 participación compartida en todas las áreas impositivas directas e indirectas
importantes
 “igual participación” relativa de los gobiernos federal y provinciales
(¿o “una competencia vertical entre competidores en condiciones de igualdad”?)
10
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
El grado de autonomía particularmente alto
que ejercen las provincias canadienses refleja:
El alto grado de descentralización fiscal de Canadá
Gastos
Ingresos
Participación federal en el gasto directo
Participación federal en ingresos propios
75%
75%
65%
61%
53%
50%
37%
37%
50%
41%
25%
25%
0%
0%
Suiza
Canadá
Alemania
Australia
EE.UU.
45%
Suiza
60%
66%
45%
Canadá
Alemania
Australia
EE.UU.
11
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
El grado de autonomía particularmente alto
que ejercen las provincias canadienses refleja:
La larga historia de descentralización fiscal de Canadá
Ingresos (% del PIB)
Gastos (% del PIB)
50%
50%
40%
40%
30%
30%
Provincial-local
20%
20%
10%
Provincial-local
Transferencias
Federal
10%
Federal
0%
1933
1943
1947
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
1933
1943
1947
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
2004
0%
Fuente: Statistics Canada
12
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
El grado de autonomía particularmente alto
que ejercen las provincias canadienses refleja:
Su escasa dependencia de
las transferencias federales…
… y un control significativo sobre
los ingresos de fuentes propias
Porcentaje de transferencias federales en el
total de ingresos de otros órdenes de gobierno
100%
40%
30%
30%
20%
Ingresos no federales de fuentes propias
por grado de control fiscal
15%
18%
39%
19%
39%
75%
50%
10%
25%
0%
0%
Canadá Alemania Suiza EE.UU. Australia
7%
100%
41%
87%
100%
61%
52%
13%
Canadá
EE.UU. Australia
Suiza
Alemania
Ingreso compartido con el gobierno federal
Las entidades federadas sólo fijan la tasa impositiva
Las entidades federadas fijan tasa y base impositivas
13
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
El grado de autonomía particularmente alto
que ejercen las provincias canadienses refleja:
… también su participación compartida en las áreas fiscales más importantes
Imp. sobre nómina
Impuesto sobre
la renta
Federal
Otros
Ingresoss
por
inversiones
Impuesto a
las empresas
Impuestos
sobre venta y
consumo
Provincial-local
Transferencias
federales
Áreas fiscales compartidas
Miles de millones
dls. canadienses
0
50
100
150
Tarifas a
usuarios
200
Imp. sobre la
propiedad
250
300
350
400
450
Fuente: Statistics Canada (2009)
14
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
El manejo de estos entreveramientos es un reto
constante para el federalismo fiscal canadiense
 Conveniencia/necesidad de coordinación y homologación en relación
con:
 la facultad impositiva – donde la facultad del Estado para obligar a los
ciudadanos es mayor (y la necesidad de minimizar los costos de cumplimiento
es mayor)
… y por lo tanto, un compromiso de homologación impositiva / recaudación fiscal
conjunta en Canadá.
 La facultad de gasto – donde la facultad de obligar prácticamente no existe
(aunque sí la necesidad de evitar la confusión por parte de los ciudadanos y
garantizar un gasto eficaz).
 La facultad de endeudamiento – donde el hecho de que el gobierno sea sujeto
de crédito repercute en que otros lo sean.
15
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
Se suele manejar los entreveramientos a través de
estructuras complejas de “federalismo ejecutivo”
 En la mayor parte de las áreas de políticas, los ministros y
funcionarios federales y provinciales se reúnen con regularidad:
 numerosos comités permanentes federales-provinciales para la discusión de
áreas de interés común (en ocasiones se reúnen varias veces por año)
 Las reuniones sobre temas fiscales/presupuestarios y otros temas
relacionados (por ejemplo, asistencia médica) son, con frecuencia,
relevantes y suscitan gran controversia:
 Son frecuentes las tensiones tanto entre federación y provincia como
interprovinciales
 En ocasiones, los temas fiscales se han resuelto a nivel de primeros ministros
(federal y provinciales)
16
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
Se suele manejar los entreveramientos a través de
estructuras complejas de “federalismo ejecutivo”
RPM
M
Reuniones
ministeriales
Reuniones a nivel
de funcionarios
Las reuniones de Primeros Ministros (RPM)
son sobresalientes pero no frecuentes
Las “mesas sectoriales” (por ejemplo,
sobre temas fiscales/presupuestarios)
a nivel de ministros/funcionarios son
menos prominentes. Se intercambia
información y se atienden retos
compartidos con regularidad
17
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
La disciplina en la recaudación fiscal se logra
en gran medida a través de la homologación
de impuestos voluntaria
 Como se señaló antes, ambos gobiernos – federal y provincial – tienen,
de hecho, acceso irrestricto a todas las principales bases impositivas
 En la mayoría de las principales bases impositivas, la participación
compartida es la norma, pero:
 NO se comparten los ingresos (es decir, a diferencia de Argentina, casi no existe
distribución basada en una fórmula de los ingresos recaudados por un nivel de gobierno
– generalmente el federal – y los gobiernos provinciales o locales)
 Por el contrario: el gobierno federal y los gobiernos provinciales fijan impuestos propios
de manera independiente...
… aunque no necesariamente los recaudan (es decir, en varias áreas fiscales, la
mayor parte de los gobiernos participan en “acuerdos de recaudación de impuestos”
conjuntos)
18
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
La disciplina en la recaudación fiscal se logra
en gran medida a través de la homologación
de impuestos voluntaria
Acuerdos de recaudación de
impuestos (frecuentes en Canadá)
Recaudación compartida
(casi no se usa en Canadá)
• Costos de cumplimiento/recaudación
• Costos de cumplimiento/recaudación
minimizados mediante el cobro federal
minimizados mediante el cobro conjunto
• Homologación de bases impositivas
• Bases impositivas uniformes en toda
la nación
• Competencia impositiva interprovincial
en las tasas y su estructura (pero no en
la base)
• Las tasas fijas impiden cualquier
competencia entre provincias
• Mayor autonomía y rendición de
cuentas del gobierno (más) clara
• La “trampa de la decisión conjunta” y un
sistema tributario menos transparente
19
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
La disciplina presupuestaria ha mejorado en años recientes
 La facultad de gasto espontánea en ambos niveles de gobierno se traduce
(en ocasiones) en competencia vertical intergubernamental.
 Es decir, en principio (y a veces en la práctica), existe la fuerte tentación de gastar
excesivamente).
 Además, un apalancamiento federal muy limitado sobre el gasto provincial:
 Escasa o nula posibilidad para la condicionalidad de las transferencia federales: son
demasiado pequeñas, existe una oposición encarnizada a la “intrusión” y los electores
con frecuencia están del lado de las provincias.
 Resultado: (anteriormente) fuertes cargas de deuda/PIB federales y
provinciales, de las más altas de la OCDE en fecha tan reciente como
mediados de la década de 1990.
 Sin embargo, la carga de la deuda bajó considerablemente ante presupuestos en su
mayor parte equilibrados (federalmente y en la mayoría de las provincias) desde finales
de los años noventa hasta la reciente recesión...
… aunque las provincias canadienses todavía se encuentran entre los más grandes
prestatarios sub soberanos del mundo.
20
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
La disciplina presupuestaria ha mejorado en años recientes
Balances de los presupuestos federal y provincial (% del PIB)
10%
8%
8%
6%
6%
4%
Federal
10%
10%
8%
8%
6%
6%
4%
4%
-4%
-6%
1998-99
1996-97
NB
AB
SK
2%
MB
0%
1994-95
1990-91
2008-09
2006-07
2004-05
2002-03
2000-01
1998-99
1996-97
-6%
1994-95
-6%
1992-93
-4%
1990-91
-4%
2%
IPE
-2%
1992-93
-2%
2006-07
0%
Provincias
2004-05
0%
-2%
NE
2%
2002-03
2%
2000-01
4%
TN
2008-09
10%
0%
QC
ON
-2%
CB
-4%
-6%
Fuente: Finance Canada
21
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
… pero esta disciplina no puede atribuirse realmente a:
La coordinación intergubernamental
 AUSENCIA DE mecanismos de coordinación presupuestarios/de
endeudamiento formales …
…a lo sumo, con intercambio de información de manera regular entre funcionarios
de hacienda federales y provinciales y “persuasión moral” informal.
 AUSENCIA DE restricciones impuestas por el gobierno federal a la
emisión de deuda de las provincias:
 En mercados nacionales o internacionales.
 En moneda del país o extranjera.
22
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
… pero esta disciplina no puede atribuirse realmente a:
Una legislación de “presupuesto equilibrado”
La mayoría de las provincias
tienen leyes de presupuestos
equilibrados…
CB
AB
SK
MB
ON
QC
NB
NE
IPE
TN








…pero suelen tener
“cláusulas de excepción”
… y pueden ser
suspendidas con facilidad
Suspendida durante 2 años por el Presupuesto
de febrero de 2009
Emergencia pública o desastre
“Desastres”, guerra
“Desastres, guerra, clima inusual, acciones de otro
nivel de gobierno
Sólo se necesita presentar un “plan de recuperación”
que exponga la vuelta a un presupuesto equilibrado
“Desastres, mala situación económica, recorte de
transferencias federales
Equilibrio del presupuesto sólo requerido en un
ciclo de cuatro años
“Desastres”, pérdidas por reestructuración, cargos
por deuda mayores a los presupuestados
Suspendida durante 2 años por el Presupuesto
de marzo de 2009
23
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
… pero esta disciplina no puede atribuirse realmente a:
Restricciones impuestas por los propios mercados de crédito
% de propagación en los Departamentos del Tesoro de EE. UU., los bonos a 10 años , en el
gobierno federal y en los provinciales de Canadá, Junio de 1999 a junio de 2009
Calificación del
crédito de
Standard & Poor
(a junio de 2009)
2
1
0
Jun-09
Dic-08
Jun-08
Dic-07
Jun-07
Dic-06
Jun-06
Dic-05
Jun-05
Dic-04
Jun-04
Dic-03
Jun-03
Dic-02
Jun-02
Dic-01
Jun-01
Dic-00
Jun-00
Dic-99
Jun-99
-1
Canadá
CB
AB
SK
MB
ON
QC
NB
NE
IPE
TN
AAA
AAA
AAA
AA+
AA
AA
A+
AAA+
A
A
Fuente: Finance Canada
…pues no queda claro que las provincias enfrenten una restricción presupuestaria
verdaderamente “severa” (con una garantía federal implícita aparentemente ya incluida en el
costo de financiamiento de las provincias)
24
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
Entonces, ¿de dónde procede esa disciplina?
 Como se ha señalado, la disciplina presupuestaria evidente entre las
provincias canadienses:
 NO se debe a una coordinación formal presupuestaria/de endeudamiento.
 NO se debe a “severas” restricciones presupuestarias impuestas “desde arriba”.
 NO se debe a leyes autoimpuestas para un “presupuesto equilibrado”.
 POSIBLEMENTE se deba en parte a los intercambios de información informales
y a la persuación moral (aunque las provincias tienen igual o más posibilidades
de ejercer el liderazgo).
25
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
Entonces, ¿de dónde procede esa disciplina?
Una mejor explicación radica en la autonomía de las provincias para
recaudar sus impuestos:
…tiende a traducirse en
mayores impuestos provinciales
Deuda provincial más alta
Porcentajes de deuda-PIB provinciales
14.7%
6.3%
-6.8%
TN IPE NE NB QC ON MB SK AB CB
Fuente: Statistics Canada
Esfuerzo impositivo
(promedio nacional = 100)
46.2%
38.4%
34.5%
29.9%
31.0%
30.7%
23.8%
Relación entre deuda provincial y esfuerzo impositivo
140
120
100
80
60
-10%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Porcentajes de deuda provincial-PIB
Es decir, las provincias que contraen mucha deuda tendrán que elevar los impuestos a sus
electores mucho antes de poder recurrir a cualquier posible “rescate” federal.
26
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
¿Qué consecuencias tiene la recesión actual en la
disciplina presupuestaria?
• La recesión actual se está traduciendo en un retorno (¿temporal?) a
los déficits en el presupuesto en ambos niveles – federal y provincial –
en Canadá que reflejan:
– La operación de estabilizadores fiscales automáticos.
– Medidas discrecionales de estímulos fiscales.
• El gobierno federal está desempeñando un papel más amplio tanto en
la estabilización discrecional como en la automática que refleja:
– Su participación en una porción más amplia de las bases fiscales más cíclicas
(en especial, en impuestos sobre la renta a personas físicas y empresas).
– Su responsabilidad exclusiva del “seguro de empleo”.
– Las mejoras significativamente mayores en su situación fiscal desde mediados
de la década de 1990.
– Las presiones fiscales relativamente más moderadas que enfrenta a mediano y
largo plazos.
27
La recesión en su contexto
La Constitución de Canadá
Ejercicio de la autonomía
Disciplina fiscal y presupuestaria
¿Qué consecuencias tiene la recesión actual en la
disciplina presupuestaria?
• Pero también las provincias desempeñan, por necesidad, un papel
estabilizador de gran peso:
– Aunque tienen menor participación en las bases impositivas más cíclicamente
volátiles, su carga fiscal global es superior a la del gobierno federal..
– Una gran parte/la mayoría de las potenciales inversiones en infraestructura
corresponden a áreas de responsabilidad provincial o necesitan apoyo
provincial (por ejemplo, evaluación del medio ambiente).
– Las provincias también son responsables de algunos gastos de volatilidad
cíclica (por ejemplo, apoyo al ingreso de quienes no pueden recibir el seguro de
empleo federal).
• Aun cuando las finanzas provinciales suelen ser un poco más
vulnerables que las del gobierno federal…
… si la recesión no es prolongada/profunda, ni los esfuerzos de
estabilización provincial, ni los federales, podrían comprometer la
disciplina presupuestaria en el largo plazo.
28
Descargar

Document