CENTRO INTERNACIONAL DE FORMACION
De la Organización Internacional del Trabajo
Programa de Actividades para los
Trabajadores (ACTRAV)
Extensión de la cobertura:
Desafíos y Experiencias
Alvaro Castro Gutiérrez
Actuario ASA (Asociación Suiza de Actuarios)
Consultor internacional en seguridad social
Ginebra, febrero de 2005
Extensión de la cobertura: desafíos y experiencias
I. La seguridad social y la protección social
II. Extensión de la cobertura: ¿Cual cobertura?
III. Brechas en la cobertura
IV. Los desafíos
V. Los principios de la seguridad básica
VI. Esquemas existentes; experiencias
VII. Las vías hacia la seguridad del ingreso
VIII. Conclusiones
I. La seguridad social y la protección social
• Los seguros sociales y la previsión social
• De los seguros sociales a la seguridad social: De
Bismarck a Lord Beveridge
• Dos conceptos de seguridad social:
– Seguridad social básica (SSB): hace frente a las
deficiencias y promueve una vida digna
– Seguridad social contingencial (SSC): hace frente a las
contingencias que pueden ocurrir al trabajador y a su
familia
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I. La seguridad social y la protección social
• La SSB se acerca al concepto (¿coincide?) de
“proteción social”
• La SSC es la seguridad social tradicional, o
previsión social, inspirada en el Convenio 102
(Norma mínima) de la OIT (1952)
• La seguridad social proporciona a la persona
protección física (salud) y protección económica
(seguridad del ingreso)
• La seguridad económica es la premisa de la
“seguridad”, y esta última es la garantía de la paz
social y del progreso económico
II. Extensión de la cobertura: ¿Cual cobertura?
Por el momento, hablemos simplemente de cobertura (por
ejemplo, en salud y en seguridad del ingreso)
• Si el futuro nos reserva una economía informal
preponderante, mercados de trabajo flexibles y
formas de trabajo múltiples e intermitentes no
tradicionales: ¿Qué tipos de políticas son viables y
cuales políticas se tienen que actuar para garantizar
la salud y la seguridad económica de la persona?
III. Brechas en la cobertura: Los excluídos
Carecen de cualquier tipo de protección social:
• Más del 75% de la población mundial
• Más de 90% en Africa al sur del Sahara y en el sur
de Asia
• Entre 20 y 60% en América Latina
En los países en desarrollo:
• Trabajadores agrícolas
• Trabajadores urbanos del sector informal
y en el sector informal, más precisamente:
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III. Brechas en la cobertura: Los excluídos
• trabajadores autónomos
• asalariados de pequeñas empresas
• trabajadores de bajos ingresos
• trabajadores de faenas pesadas
• trabajo a tiempo parcial
• trabajadores de períodos intermitentes
• trabajadores domésticos
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III. Brechas en la cobertura: Los excluídos
Se encuentran excluídos, en general, por ser
discriminados “de facto” :
• las mujeres
• los migrantes
• las poblaciones indígenas
IV. Los desafíos
“Las personas en estado de necesidad, no son personas
libres”
- Franklin D. Roosevelt, 1941
Libertades:
• de la morbilidad
- de los riesgos de enfermedad y de accidentes
• del miedo
- la SSB y la seguridad física son fundamentales
• de desarrollo
- acceso a la educación y a la libre toma de decisiones
• libertad y respeto propio durable
- la persona priva de dignidad cae en la delincuencia
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IV. Los desafíos
¿SSB o SSC?
- La meta son ambas formas de seguridad
• la naturaleza cambiante de la economía, del
empleo y de la sociedad plantea retos permanentes
para hacer efectiva una protección completa y
durable
• la cobertura de la seguridad social (SSB o SSC)
será siempre fluctuante, en función de las
condiciones macroeconómicas y de las tendencias
políticas de los gobiernos
V. Los principios de la seguridad básica
El punto de partida es la necesidad de la intervención pública
(del Estado) como eje fundamental de la seguridad
económica.
Principios:
• proporcionar un ingreso mínimo que garantice una
vida decente
• desarrollar mecanismos (públicos o privados) que
complementen y refuercen la acción del Estado
• Vigilar por el buen funcionamiento y por la
sustentabilidad de ambos instrumentos
VI. Esquemas existentes
Cantidades enormes de dinero se gastan en
regímenes dirigidos a la reducción de la pobreza. Sin
embargo, hay cada vez más crecientes grupos
vulnerables y pobres que nunca antes en la historia.
Habría que focalizar la atención en la manera en que
los fondos se gastan.
• En la India, hasta 70% del gasto no llega a los
destinatarios originalmente previstos
• En Brasil, hasta hace poco, los 2/3 del gasto social
en pensiones eran dirigidos a los empleados
públicos
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VI. Esquemas existentes
Cuidado con pensar que los problemas se
resolverán mediante los subsidios
Los subsidios:
• distorcionan las verdaderas alternativas
• propician la ineficiencia
• dañan el medio ambiente humano
• crean y refuerzan grupos de interés que mantienen
su poder mediante lobbies poderosos
Se estima en USD2000 billones anuales el monto de
subsidios en el mundo
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VI. Esquemas existentes
Una lista de esquemas:
• regímenes de ingreso mínimo de inserción
• subsidios de alimentos
• beneficios puntuales sujetos a prueba de
recursos
• comida en cambio de trabajo
• obras públicas
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VI. Esquemas existentes
Una lista … :
• subsidios públicos a empresas privadas
• fondos sociales
• micro-crédito
•tarjetas (« vouchers »)
•seguros sociales
VI. Esquemas existentes
El ingreso mínimo de inserción
• Introducido en Francia en 1988, provee
prestaciones si los beneficiarios se integran a la
fuerza laboral (el desempleo es el problema crónico
en Europa)
• es una extensión de la política del mercado activo,
que impone condiciones severas a la distribución de
transferencias monetarias al desempleado
• otras experiencias: Bélgica y Portugal
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VI. Esquemas existentes
El subsidio de alimentación
• promovido principalmente por los que persiguen el
alivio de la pobreza
• India: el Esquema de distribución pública, mediante
el cual 450 000 tiendas « de precio justo »
proporcionan subsidios de alimentación a 160
millones de familias
• se consideran como esquemas paternalísticos
• los recursos se desvían frecuentemente a los
grupos políticos de apoyo (India)
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VI. Esquemas existentes
El subsidio de alimentación
• en la India, el esquema ha promovido la asistencia
escolar, pero el programa es caro; por cada Rupia de
alimento, más de una Rupia se requiere para su
distribución (transporte, corrupción, ventas ilícitas,
reciclaje de alimentos)
• Brasil: Fome zero es un buen ejemplo de
alimentación con « medidas estructurales » (p.ej.
Construcción de pozos en sonas de sequía)
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VI. Esquemas existentes
El subsidio de alimentación
• en Indonesia: el « régimen del arroz subsidiado »
(crisis de 1997), que constituye una verdadera red
de seguridad (safety net)
• sin embrago, el esquema adolece de especificidad
(targeting) y de « pérdidas en el camino » (más del
70% de las familias destinatarias carecieron del
subsidio)
• como conclusión se puede inferir que el programa
indonesio muestra la débil capacidad de esos
esquemas en alcanzar los grupos para los que
fueron establecidos
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VI. Esquemas existentes
Beneficios puntuales sujetos a prueba de recursos
• la prueba de recursos (o de medios) es de
difícil aplicación práctica
• el gobierno central puede identificar más
fácilmente a las comunidades pobres; los
gobiernos locales pueden identificar mejor a
las familias pobres y a los individuos pobres
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VI. Esquemas existentes
Beneficios puntuales sujetos a prueba de recursos
• el inconveniente mayor es que la línea de
pobreza se puede perpetuar, so pena de
perder los beneficios si el individuo la supera
• ejemplo: el bono solidario en Ecuador
• otros ejemplos: Africa del Sur,Etiopía,
Ghana, Tanzania; problema mayor: la falta de
conocimiento de parte de la gente de la
existencia de los esquemas
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VI. Esquemas existentes
Comida en cambio de trabajo
• algunos países han puesto muchas
esperanzas en estos esquemas (Etiopía, 80%
de su asistencia en alimentos es dirigida a
« comida en cambio de trabajo »
• estos regímenes tienen una serie de fallas:
trabajo sobre todo manual y en climas duros,
que presuponen buena alimentación (!); los
que necesitan del esquema, no lo conocen = >
VI. Esquemas existentes
Obras públicas
• se proponen crear « trabajo social de utilidad »
para los desempleados
• los fondos están disponibles para finalalidades
productivas
• balancean gastos con obligaciones
• operando con un simple mecanismo de
autoselección, son efectivos en cuanto mecanismos
dirigidos a fines específicos
• ejemplo: Indonesia
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VI. Esquemas existentes
Subsidios públicos a empresas privadas
• no resulta clara la frontera entre la provisión
de servicios sociales por empresas públicas y
por empresas privadas
• en muchos países, los servicios sociales se
están volviendo más servicios sociales
privados subsidiados que otra cosa
• ejemplos: China (los hospitales reciben el
80% de sus ingresos como participación
copagos por los beneficiarios); Uganda = >
VI. Esquemas existentes
Fondos sociales
• surgieron en los años 80 como resultado de las
dificultades impuestas por los ajustes estructurales
de las economías
• mucho éxito en América Latina: Bolivia pionera; el
Caribe anglo; 24 países de la región del subsahara
• Bolivia y Honduras son pruebas de la utilidad de los
fondos para los más pobres
• Nicaragua es el único país que ha alcanzado el 1%
del PIB en fondos sociales
• problemas de sostenibilidad
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VI. Esquemas existentes
Micro-crédito
• originarios de Alemania (fondos « Reifeissen »)
• muy populares en el mundo
• desde los años 80, han sido promovidos en Africa
del Sur y Oriental, en ciudades del interior de los
USA (Chicago), y sobre todo, en Bangladesh
• son fondos mutuos locales
• han promovidosobre todo las micro-empresas y los
empleos autónomos (independientes)
• han sido vehículos que efectivamente han reducido
la pobreza
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VI. Esquemas existentes
Micro-crédito
• el micro-crédito necesita de asistencia
externa para ser sostenible
• micro-crédito y micro-seguro se han
presentado a veces como dos elementos
indisociables: no es necesariamente cierto
• micro-seguro y el « reaseguro social » son
esquemas que necesitan aún probar su
viabilidad
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VI. Esquemas existentes
Tarjetas (« vouchers »)
• son esquemas que han funcionado para la
provisión de seguridad de base, la forma
principal: las tarjetas escolares
• ejemplos: Bangladesh, Chile, Colombia, Côte
d’Ivoire, República Checa
• parece que mejoran realmente el
rendimiento escolar
• pero no alcanzan a los grupos más
vulnerables económicamente
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VI. Esquemas existentes
Seguros sociales
• los seguros sociales no son fácilmente
extensibles a otros grupos de población
• requiere de los trabajadores un ingreso
estable, una seguridad en el trabajo, un
trabajo a tiempo completo
• en la era de la globalización, en vez de
privatizar los seguros sociales: ¿no sería
mejor nacionalizar los seguros privados?
• A reflexionar seriamente …
VII. Las vías hacia la seguridad del ingreso
Opciones ¿alternativas o complementarias?
• pensiones sociales
• ingreso mínimo con escuela
• asignaciones por trabajo-cuidado
• ayuda internacional
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VII. Las vías hacia la seguridad del ingreso
Pensiones sociales
• en la carrera hacia la creación de sistemas
multipilares, los gobiernos han sido llamados a
promover sistemas universales de pensiones
básicas
• ejemplos: India (National Old Age Pension
Scheme); ayuda a los más inseguros sin ser
paternalista (>65 años)
• el régimen de pensión social de Africa del Sur;
financiado por impuestos principalmente, sujeto a
prueba de recursos, su éxito es aparentemente
debido a la no aplicación de la prueba de recursos
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VII. Las vías hacia la seguridad del ingreso
Ingreso mínimo con escuela
• Brasil: bolsa escola
(bolsa familia 2003 = bolsa escola + bolsa
alimentaçao + cartao alimentaçao)
Mexico: PROGRESA (oportunidades)
Colombia (Familias en acción, Empleo en
acción), Honduras (Programa de Asignación
Familia), Nicaragua (Red de Protección
Social), Jamaica, Bangladesh (Food for
Education); tienen fórmulas similares
=>
VII. Las vías hacia la seguridad del ingreso
Asignaciones por trabajo-cuidado
• trabajo-cuidado es trabajo
• el principio es que todo aquél que
proporciona atención o cuidados (médicos o
paramédicos, principalmente), lo tiene que
hacer bajo condiciones de seguridad
económica
• el propósito es promover la ayuda social y a
la vez proporcionar medios a los que proveen
esa ayuda
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VII. Las vías hacia la seguridad del ingreso
Ayuda internacional
• la ayuda al desarrollo tradicional y la
asistencia técnica, han perdido su carácter
original, que implicaba desperdicios de fondos
e ineficiencias
• la ayuda actual tiene cuatro fundamentos:
– flujos internacionales de capitales compartidos
– ayuda condicional
– mayor coordinación de parte de los donantes
– integración de la ayuda bilateral y multilateral
VIII. Conclusiones
• muchos esfuerzos se han desplegado
• las necesidades siguen en aumento
• hay que racionalizar los esquemas que funcionan
• y eliminar los sistemas perversos e ineficientes
• hay que dignificar a la persona que beneficia de los
regímenes no contributivos
• el individuo, el Estado, las empresas –públicas y
privadas- tienen que participar de manera
responsable, eficiente y efectiva.
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NUEVOS ENFOQUES EN MATERIA DE ORGANIZACION Y …