FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS
UBA
CATEDRA: ECONOMIA DE LA ENERGÍA
PROFESOR: LIC. ROBERTO DARIO PONS
TEMA
Bienes publicos y concepto de
servicio publico
DE LA ENERGÍA
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BIENES PUBLICOS PUROS E IMPUROS
BIEN PÚBLICO PURO: aquel que, una vez producida una determinada
cantidad, puede ser consumida simultáneamente por todos los
miembros del colectivo social sin que se afecte el consumo de cada
uno (no rivalidad en el consumo) y tampoco se puede discriminar
entre los que pueden acceder (no exclusión del consumo).
(Por ejemplo, alumbrado público)
BIEN PUBLICO IMPURO: aquel caso que el consumo de un individuo
disminuya la cantidad disponible para el resto, aunque en menos de
una unidad.
Por ejemplo, red de distribución eléctrica/gas puede ser utilizada por
más de un usuario sin que ello disminuya la fluidez ni la
tensión/presión del suministro para todos. Pero a partir de un cierto
volumen total de demanda se presentan dificultades en el suministro
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(saturación o congestión de las redes)
BIENES PUBLICOS PUROS E IMPUROS (cont.)
Lo que caracteriza a los BIENES PUBLICOS:
 la «ausencia de rivalidad»:
Y
 la «ausencia de exclusión»:
No hay consenso sobre si esas características provienen:
 de la “naturaleza misma” del bien en cuestión (Alumbrado
público): BIEN PUBLICO PURO
 de la “consideración social y jurídica” que se hace de ellos
(accesibilidad a la red de servicio gas): BIEN PUBLICO IMPURO
3
Los Bienes Públicos Globales (BPG)
La idea de BPG aparece en un determinado momento histórico, en los
90´s, cuando los proponentes del libre mercado trataban de limitar sus
excesos reconsiderando el Estado en una nueva síntesis teórica.
Aparecen conceptos como buen gobierno o gobernabilidad como
requisito imprescindible para asegurar que el crecimiento económico
se traduzca en desarrollo de los países más pobres.
Expertos del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco
Mundial y algunos académicos rescatan la teoría económica clásica de
los bienes públicos, según la cual:
EL MERCADO NO PUEDE ATENDER TODAS LAS NECESIDADES
SOCIALES DE MANERA EFICIENTE Y/O EQUITATIVA, Y EXISTEN
BIENES QUE DEBEN SER GENERADOS MÁS ALLÁ DEL MERCADO.
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BIENES PUBLICOS GLOBALES
«ANTES DE LA GLOBALIZACIÓN DE LOS
MERCADOS FINANCIEROS, EL SUMINISTRO DE
BIENES PÚBLICOS PODÍA DEJARSE EN MANOS
DE LOS GOBIERNOS INDIVIDUALES.
AHORA QUE EL CAPITAL TIENE LA LIBERTAD
PARA IR DE UN LADO A OTRO ES DIFÍCIL PARA
LOS PAÍSES IMPONER IMPUESTOS Y REGLAS
INDIVIDUALMENTE, PORQUE EL CAPITAL
PUEDE IRSE A OTRA PARTE.
GEORGES SOROS
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UN TERCER CONCEPTO:
BIENES PUBLICOS GLOBALES
«Se refiere a cuestiones que se juzgan importantes para la
comunidad internacional que no pueden ser satisfechas
adecuadamente por países individuales, y deben ser
abordadas colectivamente sobre una base multilateral, por los
países desarrollados y en vías de desarrollo» International
Task Force on Global Public Goods
“Según la teoría de los bienes públicos, el mercado no puede
atender todas las necesidades sociales de manera eficiente y/o
equitativa, y deben ser generados más allá del mercado. Un
concepto más amplio, es el de “bienes públicos globales ” que
deben asegurarse más allá o por encima de los Estados”. PNUD
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DEBEMOS DIFERENCIAR SI LO RESOLVEMOS
BAJO EL SUPUESTO
DE UNA ECONOMIA MIXTA
O
DE UNA ECONOMIA DUAL
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¿ECONOMIA MIXTA O ECONOMÍA DUAL?
¿Un sistema económico mixto público y privado? O ¿Un ordenamiento
dual económico de mercado y decisiones Estatales?
MIXTA: Según este concepto habría una única economía objetiva,
la privada de mercado con maximización de utilidades individual;
y, otra, el Estado proveyendo de algunos bienes y servicios
públicos no provistos por el mercado. En este concepto el Estado
debería tener efectos neutro sobre decisiones individuales. El
mercado es el único medio entre necesidad y satisfacción.
DUAL: Existen dos esferas de decisiones: individuos e instituciones
económicas con mecanismos diferentes de racionalidad, de los
objetivos y sus mecanismos de satisfacción.
Los individuos a través del mercado
La economía del Estado con objetivos general de bienestar
social viabilizada por instituciones públicas para detectar
esas necesidades y establecer los mecanismos de asignación
de prioridades , gereralmente con abstracción del mercado.8
Los objetivos de la economía del Estado distinguen entre
“funciones primarias” y “funciones secundarias”
Primarias: la asignación eficiente de los recursos escasos
para obtener determinada estructura de bienes sociales;
retribución justa de la renta y el patrimonio; políticas
coyunturales para la plena ocupación, la estabilidad del nivel
de precios y al equilibrio económico externo; políticas de
desarrollo y crecimiento global del país; desarrollo regional de
los factores productivos; mejoras en la calidad del medio
ambiente y en la calidad de vida y otras que se definen como
políticas públicas.
Secundarias: se refieren a la administración del fisco en sí,
en cuanto a la obtención de recursos financieros para el
financiamiento y ejecución de las funciones primarias;
economicidad en el uso de esos recursos escasos;
organización eficiente del Estado a través de la coordinación
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de funciones, gastos y recursos inter-jurisdiccional
LA ESTRUCTURA DE LOS BIENES SOCIALES O
PÚBLICOS
LA PROVISION DE BIENES POR EL ESTADO EN EL CONCEPTO DE
ECONOMÍA MIXTA Y DE ECONOMÍA DUAL
EN EL CONCEPTO COMO ECONOMIA MIXTA:
Una excepción a la exclusividad de la provisión de bienes por parte del
MERCADO serían los BIENES PUBLICOS, que son considerados
como FALLAS DE MERCADO, y que podrían/deberían ser
satisfechos por el ESTADO.
EN EL CONCEPTO DE ECONOMIA DUAL:
Podría existir una provisión de bienes y servicios por el ESTADO
considerados por la sociedad como BIENES ESENCIALES O
SOCIALES, tanto que el MERCADO los pueda o quiera proveer o no,
entre los cuales también se encuentran los BIENES PUBLICOS y los
BIENES PUBLICOS GLOBALES
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UNA DISGRESION:
LOS BIENES GRATUITOS PROPORCIONAN UN DESAFÍO AL ANÁLISIS
ECONÓMICO
La mayor parte de bienes en la economía se han distribuido a través
de los mercados… para estos bienes, los precios son señales que
guían las decisiones de compradores y vendedores
Cuando los bienes están disponibles gratis, las fuerzas del mercado
que normalmente distribuyen los recursos, están ausentes
Cuando un bien no cuenta con un precio asociado, los mercados no
pueden asegurar que el bien es producido y es consumido en las
cantidades apropiadas
En tales casos, la política del gobierno puede remediar la falla del
mercado e incremente el bienestar.
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Fuente: Alberto Cairampoma Arroyo-Lima-30/05/2013
Un bien tratado en el mercado tendría un alcance poblacional limitado a la capacidad de pago de la
población ya la conveniencia de la oferta de acceder a todas las regiones de un país. Habrá una
“demanda potencial insatisfecha”. Si la sociedad lo considera de interés público, - BIENES PUBLICOS
IMPUROS y BIENE PUBLICOS GLOBALES – podrá resolverlo:
Fomentando o subsidiando la ampliación privada al mercado potencial
Obligando o haciéndose cargo directamente de la provisión del bien
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COMO AGRUPAMOS LOS BIENES EN LA TEORÍA ECONOMÍA
SEGÚN SUS CARACTERISTICAS DE CONSUMO:
¿El bien es excluíble?: Alguien se puede beneficiar en forma
excluyente y exclusiva en relación a cualquier otro que lo desee
¿El bien es rival?: El consumo de una persona
SEGÚN SUS CARACTERISTICAS DE OFERTA
Bienes Privados : son excluibles y rivales
Bienes Públicos : no son excluibles ni rivales
Recursos Comunes : son rivales pero no excluibles
Monopolio Natural: son excluibles pero no rivales
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EN RESUMEN
LA AUSENCIA DE RIVALIDAD ES QUE EL CONSUMO DE
UNA PERSONA NO DISMINUYE EL CONSUMO DE
OTRA
LA AUSENCIA DE EXCLUSION ES QUE RESULTA
IMPOSIBLE O MUY COSTOSO EVITAR QUE ALGUIEN
SE BENEFICIE EN FORMA EXCLUSIVA
AMBAS SITUACIONES NO CREA CONDICIONES PARA
FORMAR PRECIOS PORQUE NO HAY FORMA DE
DISCRIMINAR ENTRE EL QUE PAGA Y EL QUE SE
BENEFICIA SIN PAGAR
(FREE RIDER)
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RIVALES
SI
E SI
X
C
L
U
I
B NO
L
E
S
BIENES PRIVADOS
NO
MONOPOLIO NATURAL
Bienes /servicios ofertados libre- Bienes /servicios dados en concesión
mente ante una demanda solvente:
monopólica:
Explotación privada y comercia- Usinas eléctricas con barreras de
lización en mercado del petróleo
entrada a nuevas inversiones.
Transporte por gasoducto o línea
alta tensión
RECURSOS COMUNES
BIENES PUBLICOS PUROS
Bienes de acceso público común que Defensa Nacional
disminuye con el consumo:
Faro portuario
Energía base leña de bosques
BIENES PUBLICOS IMPUROS
Embalses
hidroeléctricos
,Usinas
eléctricas o explotación petrolera Red electricidad/gas no congesmarítima que contaminen o agotable
tionada.
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LA NECESIDAD DE
REGULACION DEL USO DE LOS
RECURSOS COMUNES
PORQUE
TIENDEN A SER USADOS EN
EXCESO
Y GENERA UNA EXTERNALIDAD
NEGATIVA.
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REGRESA MOS AL ROL DEL ESTADO
SEGÚN CONSIDEREMOS QUE
LA ECONOMIA FUNCIONA COMO
MIXTA (MERCADO CON ESTADO)
O
FUNCIONA COMO ECONOMIA DUAL
(MERCADO Y/O ESTADO
Y = El Estado complementa al privado
O = El Estado reemplaza al privado
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El español Luis Jordana de Pozas sistematizó la
actividad administrativa del Estado en tres conceptos
para satisfacer el bien público:
1. PODER DE POLICÍA ADMINISTRATIVA: la comunidad se ve
sujeta a controles e intervenciones públicas
2. FUNCIÓN O ACCIÓN DE FOMENTO: Promotor de actividades
económicas y sociales. Se estimula la iniciativa privada con
incentivos vinculados a la libre adopción de decisiones
privadas.
3. PRESTADOR DE SERVICIOS PÚBLICOS: tanto servicios
asistenciales – la educación y la salud pública entre otros –
sino también servicios económicos como el transporte, las
comunicaciones, el abastecimiento de agua, etc.
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Ante la evidencia de bienes comunes, monopolio
y bienes públicos
¿dónde debería trazarse la frontera entre la responsabilidad,
exigibilidad, propiedad, control y suministro de lo público y lo
privado?
No existe una respuesta única, válida para todos los países y para
todos los instantes.
SE OPTA POR UNA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO:
1. Estado en forma directa: La propia Administración Pública o
Empresas estatales o Sociedades de Estado o S.A. con mayoría
estatal
2. Estado concesionando o licenciando un bien público: La
responsabilidad es del Estado y la gestión es privada
3. Estado regulando la actividad privada: limitaciones impuestas a
la libertad de los ciudadanos y de las empresas por presumibles
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razones de interés público.
Ante la evidencia de bienes comunes,
monopolio y bienes públicos (Cont.)
Dos criterios en el concepto de servicio público:
1. RESTRINGIDO O ESTRICTO: la prestación de aquellos servicios esenciales que
la ley reservara al sector público. Puede asimilarse a la noción de Sector
Público en sentido restringido configurado por las Administraciones públicas.
2. AMPLIO: la prestación de servicios esenciales o no esenciales que puede
prestar el sector público cuando haya necesidad de intervenciones públicas
encaminadas a asegurar la prestación de abastecimientos básicos para la
población. Al concepto de Administración Pública se agrega el de empresas
públicas (concepto de Sector Público en sentido amplio). Las actividades que
realiza el sector público se consideran que representan el servicio público
La mayor parte de los bienes y servicios producidos por las empresas públicas se
destinan al mercado, mientras que los producidos por las Administraciones Públicas
tienen como misión fundamental la de contribuir a la redistribución de la renta. 20
LAS PRIVATIZACIONES DE LOS 90´S
ENTRE LA DOCTRINA FRANCESA Y LA SAJONA DEL SERVICIO PUBLICO
FRANCESA (SERVICIO PUBLICO)
Como concepción funcional el SERVICIO PÚBLICO es toda actividad:
 destinada a satisfacer necesidades de interés general (elemento teleológico)
 a cargo de una entidad estatal o bajo su control (elemento subjetivo)
 regulada por el Derecho público (elemento formal)
SAJONA (PUBLIC UTILITIES)
Las actividades económicas son de titularidad privada que podrían ser
reguladas por el INTERÉS PÚBLICO
 para proteger a los consumidores o usuarios contra tarifas extorsivas,
restricciones de producción, deterioro del servicio y discriminaciones
arbitrarias (industria regulada).
 O para proteger que
las actividades privadas se desarrollan
satisfactoriamente en un mercado competitivo. La intervención pública es a
los efectos de proteger la competencia (Sherman Act y otras), de aquellas en
que por fallas del mercado es necesario la regulación de sus aspectos claves21
DIFERENCIAS ENTRE SERVICIO PUBLICO Y
PUBLIC UTILITIES
SERVICIOS PUBLICOS
PUBLIC UTILITIES
1. Estado titular del servicio
1. Estado no es titular de la actividad
2. Prestación directa o indirecta por
delegación (concesión o permiso)
2. Estado otorga habilitación para la
prestación
de
la
actividad
(“franchise”)
3. Los bienes son del particular
prestador
3. Los bienes afectados
dominio del Estado
son
de
4. Control por el Estado o Entidad
estatal concedente
4. Control por Agencias reguladoras
independientes
5. Posibilidad de rescate de la
concesión por razones de interés
público
5. No previsión del rescate por razones
de interés público
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El carácter de servicio público no determina que la
propiedad del prestador sea pública o privada
PUEDE PRESTARLO EL ESTADO
1. Actuando como sector público y con dominio del bien o
infraestructura utilizada para prestar el servicio con
financiamiento vía tarifas; con impuestos afectados ad-hoc; y con
fondos presupuesto público
2. Como productor en competencia, actuando como privado o
PUEDE PRESTARLO LA EMPRESA PRIVADA
1. Con propiedad privada regulada porque produce un valor de bien
público a preservar.
2. Con propiedad pública gestionada privadamente por concesión
Será el régimen jurídico propio de cada Estado el que establece la
comprensión de actividades reconocidas como servicio público y
cómo será el mecanismo de prestación del mismo.
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Clasificación de los Servicios Públicos - Diferentes criterios
1. ESENCIALES Y NO ESENCIALES: Esenciales de no prestarse pondrían en peligro la
existencia misma del Estado (seguridad, defensa). Los no esenciales; su no prestación
no pondrían en peligro la existencia del Estado.
2. PERMANENTES Y ESPORÁDICOS: Permanente son prestados de manera regular y
continua. Esporádicos; su funcionamiento o prestación es de carácter eventual o
circunstancial para satisfacer una necesidad colectiva transitoria.
3. POR EL ORIGEN DEL ÓRGANO DEL PODER PÚBLICO: Servicios públicos de competencia
Concurrente entre distintos órganos de los niveles del Poder Público - nacionales,
provinciales o municipales - y los prestados en forma Exclusiva por órganos de la
administración o por los particulares.
4. DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA NATURALEZA DE LOS SERVICIOS: administrativos e
industriales y comerciales; bien sea de servicios para atender necesidades de interés
general o con fines lucrativos que no a satisfacen necesidades colectivas.
5. POR LA FORMA DE PRESTACIÓN DE SERVICIO: Directos y por concesionarios u otros.
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La prestación de un servicio público debe
cumplir algunos principios
El cumplimiento de los mismos tienen efectos sobre la
economía empresaria y del sector:
1. No puede ser irregular o discontinua: Debe funcionar de manera
permanente, regular y continua para satisfacer necesidades de las
comunidades por sobre los intereses de quienes los prestan
2. No puede ser discriminatoria: No puede diferenciarse en el acceso
ni en la tarifa por tipo de usuario
3. Debe tener carácter universal: es la garantía básica de la
prestación con alcance universal a todos los usuarios y territorio.
4. Debe cubrir necesidades de interés general, y no particular.
5. La ecuación económica esta subordinada: está reglada por los
puntos anteriores aunque esto implique contrariar los fines de
lucro de una empresa privada.
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LA TEORIA DE LA REGULACION PUBLIC UTILITIES:
ACTIVIDADES OBJETO
En general se regularon actividades:
1. Esenciales para la comunidad,
2. Con tendencia al monopolio,
3. Que actúan en un contexto de mercado con demanda inelástica,
4. Que suponen el uso de infraestructuras específicas y de inversión
intensa,
5. Con capacidad disponible que puede estar temporalmente ociosa.
Ello incluía por ejemplo el suministro eléctrico, de gas, de agua potable, los
servicios telefónicos.
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Simplificando
las actuaciones de la regulación se pueden agrupar en:
CONTROL DE ESTRUCTURA :
se relaciona con el número y tamaño de los agentes
del mercado, la segmentación de las actividades en él,
las limitaciones en la propiedad de las empresas, las
fusiones y las reglas de entrada y salida del mercado.
CONTROL DE CONDUCTA:
cubre aspectos relacionados con la fijación de tarifas:
esquemas regulatorios, costo de servicio, precio y
calidades.
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ALGUNOS CONCEPTOS SOBRE BIENES PUBLICOS