Federalismo Fiscal e Instituciones Democráticas en
Argentina: Una Relación Difícil
Carlos Gervasoni
80º aniversario del Instituto de Economía y Finanzas. UNC, Córdoba, 10 de
marzo de 2015
Federalismo Argentino: Institucionalmente Débil y en
Tensión con la Democracia
• El federalismo argentino está plagado de problemas. Ha convivido
de forma difícil con las instituciones democráticas desde 1983.
• Los problemas que se destacarán no son necesariamente producto
del federalismo en sí, sino de la particular versión que los
argentinos hemos construido en las últimas décadas.
• Los distintos defectos que caracterizan a nuestro federalismo
pueden ser clasificados, y necesariamente simplificados, en dos
tipos: políticos y fiscales.
2
Problemas Políticos del Federalismo: Desproporcionalidad
• Los federalismos, como el argentino o el de EUA, surgieron a partir
de un acuerdo entre unidades preexistentes de diversos tamaños
demográficos. La unidad nacional fue posible gracias al diseño de
un Poder Legislativo con una Cámara Baja proporcional (un
ciudadano un voto) y una Cámara Alta desproporcional (una
provincia un voto).
• El problema es especialmente agudo en la Argentina  Senado
más desproporcional del mundo. PBA tiene 123 veces más
habitantes que TF (en Canadá y Brasil 92 a 1; en los Estados
Unidos 66 a 1; y en México 24 a 1). Ambas provincias, sin embargo,
son representadas por tres senadores. El 13,6 % de la población
residente en 12 provincias tiene en el Senado el mismo peso que el
86,4 % que reside en las otras 12.
• Obvio conflicto entre los principios del federalismo y la democracia.
3
Problemas Políticos del Federalismo: Desproporcionalidad
• La distorsión del principio de “un ciudadano, un voto” en el Senado
puede ser defendida por tener origen constitucional. Además, no
solo depende del diseño institucional, sino también del patrón de
distribución poblacional.
• Pero la desproporcionalidad de la Cámara de Diputados es
claramente inconstitucional. Un decreto-ley de la dictadura militar fija
un mínimo de cinco diputados y asigna a cada provincia tres
diputados por sobre lo que le correspondería proporcionalmente.
• El18 % de la población —la residente en las 14 provincias más
pequeñas del país— elige 77 diputados, mientras que un 39 % de
los argentinos—los de PBA— elige solo 70.
4
Problemas Políticos del Federalismo: Desproporcionalidad
Artículo 45.- La Cámara de Diputados se compondrá de
representantes elegidos directamente por el pueblo de las
provincias, de la ciudad de Buenos Aires … El número de
representantes será de uno por cada treinta y tres mil habitantes o
fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la
realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con
arreglo al mismo, pudiendo aumentar pero no disminuir la base
expresada para cada diputado.
5
Problemas Políticos del Federalismo: Desproporcionalidad
• Las provincias pequeñas también están sobrerrepresentadas en los
organismos intergubernamentales federales, como los CF de
inversión y de educación.
• Asimismo, estos distritos han estado sobrerrepresentados en la
presidencia, controlada desde 1983 mayormente por líderes
provenientes de dos de las provincias menos pobladas del país, La
Rioja y Santa Cruz.
• El único progreso en el sentido de una mayor proporcionalidad
desde 1983 fue la instauración de la elección directa del presidente
a partir de la reforma constitucional de 1994. Desde entonces rige el
principio de “un ciudadano, un voto” en comicios para el Ejecutivo
nacional.
6
Problemas Fiscales del Federalismo: Irracionalidad
• El federalismo fiscal es un conjunto de reglas para distribuir, entre la
Nación y las provincias, las responsabilidades de tributación y de
gasto. Complejísimo conjunto de diferentes regímenes —desde la
Ley de Coparticipación en sentido estricto, al FONAVI (Fondo
Nacional de la Vivienda), el Fondo Federal Solidario (o de la Soja)
hasta los ATN (Aportes del Tesoro Nacional)—.
• Más allá de su innecesaria complejidad (el “laberinto”), tres
características hacen del federalismo fiscal argentino un caso muy
problemático —y atípico—. A saber:
7
Tres Características del FF Argentino
1. La mayor parte de la recaudación tributaria es nacional (aprox.
80%), pero una parte muy importante del gasto público total es
provincial y municipal (40 % y el 10 %, respectivamente)  elevado
“desequilibrio fiscal vertical”  las provincias se financian
mayormente mediante trasferencias federales.
2. Enormes disparidades en la magnitud de las transferencias que
reciben las provincias. TF —la provincia más beneficiada en
recursos per capita— obtuvo en 2012 15.000 pesos por cada
ciudadano, mientras que la PBA recibió solo 2.100 pesos. Si se
considera todo tipo de transferencias federales, los distritos más
favorecidos —La Rioja, Santa Cruz o Tierra del Fuego— han
recibido de siete a ocho veces más dinero por habitante que el
menos favorecido (la PBA). Elevadísimo y atípico nivel de asimetría.
8
Tres Características del FF Argentino
3. Estas diferencias no están justificadas por el nivel de desarrollo
relativo: TF y SC son las dos provincias más ricas del país y
también las que más dinero por habitante reciben. Como si esto
fuera poco, ambas se benefician de regalías petroleras y gasíferas
que no comparten con sus pares más pobres (TF goza además de
la promoción industrial). No hay forma de justificar que se trate
mucho más favorablemente a estas dos prósperas provincias que a
las mucho más pobres Chaco, Misiones o Salta.
9
(a)
Federal Transfers per Capita by Poverty Level
6000
La Rioja
Federal Transfers per Capita
(in pesos; average 1992-95)
Santa Cruz
5000
Catamarca
Formosa
4000
San Luis
La Pampa
3000
Chaco
Tucumán
2000
Córdoba
Salta
Entre Ríos
1000
R2=0.008
Buenos Aires
0
10
15
20
25
30
35
40
Poverty level (% Population with Unsatisfied Basic Needs)
Circle size approximately proportional to population
10
(b)
Federal Transfers per Capita by Population
6000
La Rioja
Santa Cruz
5000
Federal Transfers per Capita
(in pesos; average 1992-95)
Catamarca
Formosa
4000
San Luis
La Pampa
3000
Chaco
2000
Córdoba
Tucumán
1000
Buenos Aires
R2=0.826
0
0.000000
0.000001
0.000002
0.000003
0.000004
0.000005
0.000006
1/Population
11
Asimetrías Fiscales y Legislativas
%
Población
%
Transf. Fed.
%
Diputados
%
Senadores
PBA
39%
20%
28%
4%
CABA
7%
2%
10%
4%
CBA-SF-ER-MZA
24%
25%
22%
16%
CHICAS
30%
53%
40%
75%
Total
100%
100%
100%
100%
12
Lógica de los “Distritos de Bajo Mantenimiento”
No solo las provincias pequeñas son importantes receptoras de
subsidios del resto del país vía transferencias federales automáticas,
sino que son beneficiadas en la distribución de las transferencias
discrecionales —como los ATN— y del gasto del gobierno nacional en
las provincias.
El motivo es que son políticamente “baratas”: el apoyo de sus —
proporcionalmente muchos— gobernadores y legisladores puede ser
obtenido a cambio de modestos recursos fiscales nacionales, dada su
pequeña magnitud. Lógica de “distritos de bajo mantenimiento”.
13
30
40
50
60
70
80
La Estructura Geográfica del Voto, del Menemismo al
Kirchnerismo (Presidenciales de 1995 vs. 2011)
CABA+CBA+SF
MZA-ER-LP
CM(1995)
PBA
interior
CFK(2011)
14
Coalición Electoral Oficialista 2011:
Desarrollo, FF y Apoyo de Gobernadores
------------------------------------------------Variable |
Modelo
Modelo
Modelo
| Estructural
Fiscal
Político
-------------+----------------------------------IDH |
-239.3*
-260.1**
-132.6
|
.0309
.0087
.156
Transfer. p/c|
|
Apoyo Govern.|
|
6.8**
.0085
5.07*
.0267
17.8*
.0104
Constante |
254.2**
259.1**
146.4
|
.0063
.0018
.064
-------------+----------------------------------N |
24
24
24
R2 |
.19
.43
.59
------------------------------------------------Nota: Coeficientes de regresión y errores estándar
15
Una Consecuencia Problamática para la Democracia:
Estados Subnacionales Rentísticos e Híbridos
Desigualdad en la distribución territorial de la democracia provincial: Si,
“la democracia es un sistema en el que los partidos (oficialistas)
pierden elecciones”, entonces, es dudoso que Formosa, La Rioja, San
Luis o Santa Cruz lo sean.
En estas y otras provincias, el mismo partido ha ganado ocho
elecciones consecutivas para gobernador desde 1983, a menudo con
enormes mayorías electorales. ¿Cómo es que los gobernadores de
estos distritos logran reelegirse con mayorías impensables en las
democracias mejor gobernadas del mundo e, incluso inalcanzables en
Buenos Aires, Córdoba o Entre Ríos?
Estas y otras provincias, como Catamarca y Santiago del Estero, son
de jure democráticas pero autoritarias en muchas de sus prácticas 
“regímenes híbridos.
16
Rentier-State y Democracia: el Federalismo Fiscal como
Fuente de Rentas
• Estudiosos de la política de Medio Oriente acuñaron el concepto de
rentier state, esto es, estados fiscalmente ricos, capaces de
distribuir recursos generosamente casi sin cobrar impuestos gracias
a la apropiación de enormes rentas petroleras (Mahdavy 1970;
Beblawi 1990; Luciani 1990).
“A government that can expand its services without resorting to heavy
taxation acquires an independence from the people seldom found in
other countries … [i]n political terms, the power of the government to
bribe pressure groups or to coerce dissidents may be greater than
otherwise” (Mahdavy 1970, 466-7).
17
La “Maldición de los Recursos” Política:
Petróleo vs. Democracia
• En un ya clásico artículo Michael Ross (UCLA) testeó la hipótesis
estadísticamente con una gran muestra de países, concluyendo
que, efectivamente, la disponibilidad de rentas petroleras (y
gasíferas y minerales, no así las agrícolas) están asociadas con
mayores niveles de autoritarismo (Ross, M. 2001. “Does Oil Hinder
Democracy?” World Politics 53, 3).
“[G]overnments that fund themselves through oil revenues and have
larger budgets are more likely to be authoritarian; governments that
fund themselves through taxes and are relatively small are more
likely to become democratic” (Ross 2001, 335).
18
Idea Teórica Central:
El Federalismo Fiscal como Fuente de Rentas
• Si una provincia recibe transferencias federales muy generosas, esto
es, muy por encima de la recaudación que podría lograr por sus
propios medios, entonces esas transferencias son funcionalmente
equivalentes a las rentas petroleras.
• Si, además, esa provincia hace un muy pequeño esfuerzo de
recaudación propia (quizás debido a las generosas transferencias
federales), podemos decir que se trata de una rentier province.
• Los gobiernos de provincias rentísticas gozan, entonces, de los
beneficios políticos gastar una importante masa de recursos fiscales
sin pagar los costos políticos de recaudar.
19
The Index of Subnational Democracy and Its Components (1983-2007)
Subnational
democracy
Mean
SD
La Rioja
-1.76 0.53
San Luis
-1.14 0.53
Formosa
-0.97 0.91
Santa Cruz
-0.90 0.68
Sgo. del Estero
-0.79 0.41
Catamarca
-0.36 0.14
La Pampa
-0.22 0.16
Neuquén
0.00
0.46
Jujuy
0.03
0.49
Chubut
0.05
0.82
Misiones
0.07
0.33
Santa Fe
0.08
0.35
Salta
0.12
0.80
Corrientes
0.14
0.85
Buenos Aires
0.20
0.34
Río Negro
0.24
0.35
Córdoba
0.27
0.50
Tucumán
0.28
1.44
Chaco
0.42
1.10
Entre Ríos
0.44
0.49
San Juan
0.61
1.41
Mendoza
1.00
0.90
Tierra del Fuego 1.19
0.73
Capital Federal
1.72
1.01
Average
0.00
0.96
Executive
contestation
Mean
0.65
0.75
0.63
0.60
0.61
0.54
0.53
0.52
0.48
0.52
0.48
0.48
0.47
0.46
0.47
0.43
0.46
0.43
0.45
0.45
0.40
0.38
0.37
0.35
0.50
Legislative Succession Legislature Term
contestation
control
control
limits
Mean
Mean
Mean
Mean
0.69
1.83
0.86
3
0.51
2.00
0.68
3
0.63
2.00
0.64
1.5
0.57
1.83
0.69
1.67
0.54
2.00
0.68
0.5
0.52
1.80
0.55
2.4
0.50
2.00
0.55
0.67
0.46
1.33
0.53
0.67
0.48
1.33
0.53
1
0.48
1.00
0.51
0.67
0.48
1.50
0.52
0.83
0.48
1.00
0.54
0
0.43
1.00
0.56
0.83
0.46
1.20
0.54
0.2
0.43
1.17
0.52
0.67
0.41
1.83
0.53
0.83
0.39
1.50
0.51
1
0.45
1.20
0.52
0.2
0.43
0.83
0.47
0.67
0.44
0.67
0.47
0
0.38
0.80
0.47
1
0.34
0.83
0.38
0
0.29
0.50
0.35
1
0.20
1.00
0.22
1
0.46
1.34
0.54
0.95
N
6
4
6
6
4
5
6
6
6
6
6
6
6
5
6
6
6
5
6
6
5
6
4
3
131
20
Minimalismo Electoral: Resultados de la Encuesta de
Expertos en Política Provincial (Argentina)
Figure 2. Fairness of Elections
Vote-counting fraud
1
2 FSA
LR
MIS
1
STA
2
3
3
JUJ
4
5
4
5
Fraud through exclusion
21
Maximalismo Electoral: Resultados de EEPP (Argentina)
Figure 3. Fairness of Campaign Media Coverage
3
Fairness of newspapers coverage
LP
CABA-MZA-CBA
NEU
2,5
SF
2
1
1,5
2
2,5
3
SC
CTS
1,5
FSA
SL
JUJ
1
Fairness of TV coverage
22
THE DETERMINANTS OF SUBNATIONAL DEMOCRACY, 1983–2003 (RANDOM-EFFECTS MODELS)
Model 1
Model 2
Model 3
Model 4
***
***
***
Federal Transfers
-.00044
-.00045
-.00046
-.00045***
(.00009)
(.00008)
(.00009)
(.00012)
Resource Rents
-.00000
(.00012)
Development
-.0100
(.0134)
Logged GGP p/c
-.0988
(.2216)
Culture
.0094
(.0086)
Presidential Copartisan
.2016
.1935
(.3967)
(.3937)
Presidential Popularity
.0053
.0052
(.0057)
(.0057)
*
-.0124*
-.0081***
-.0081***
Presidential Copartisan x -.0129
Presidential Popularity (.0071)
(.0071)
(.0024)
(.0025)
**
**
**
National Leader
-.6831
-.7378
-.7094
-.7044**
(.3076)
(.3043)
(.2948)
(.2960)
Population (Reciprocal)
-13,738
(93,333)
***
Constant
1.564
1.857
1.288
1.288***
(.9649)
(1.917)
(.2272)
(.2315)
Overall R2
Observations
.454
102
.447
102
.438
102
.438
102
* p < 0.10, ** p < 0.05, *** p < 0.01; entries are unstandardized regression coefficients; std. errors in
parentheses
23
Conclusión
Tensiones entre Federalismo y Democracia:
1) La sobrerepresentación legislativa en el Senado es problemática
pero constitucional y defendible en términos de unidad nacional.
Pero la sobrerepresentación en la Cámara de Diputados es
filosóficamente injusta (antidemocrática), históricamente ilegítima
(gobierno de facto) y constitucionalmente inaceptable (artículo 45).
2) Las asimetrías en la distribución de recursos entre provincias
pequeñas y grandes y entre pobres y ricas genera graves
problemas de desigualdad incompatibles con un auténtico régimen
democrático: la cantidad y calidad de servicios gubernamentales
depende del lugar de residencia de cada ciudadano.
3) El FF financia estados rentísticos subnacionales propensos a
generar regímenes políticos poco democráticos.
4) Madison probablemente tenía razón, pero aún en EUA federalismo
y democracia entran en conflicto (cuestión racial por ejemplo)
24
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Conceptualizing and Measuring Subnational Regimes: An