Taller Pluralismo Cultural, Minorías
y Cooperación Solidaria
La secesión a debate
PEREZ TEMPS, Pablo,
El marco (a)constitucional sobre la secesión de Quebec,
Fundación Carles Pi i Sunyer, Barcelona, 2005.
Ponente: Ángel Diego Gómez Olmos
BIOGRAFÍA
D. PABLO PÉREZ TREMPS
ENLACE
http://www.uc3m.es/portal/page/portal/dpto_der_publico_estado/area_der_consti/personal_are
“LA SECESIÓN DE QUEBEC”
1. Planteamiento General:
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El 20 de agosto de 1998, el Tribunal Supremo de Canadá hizo pública su decisión
relativa a la Secesión de Quebec.
La decisión del Tribunal Supremo de Canadá, modifica los términos jurídicos del
debate de la secesión.
No pacifica el debate, porque esto no es posible por medios jurídicos tal como lo
menciona el Tribunal Supremo de Canadá.
El Gobierno Federal posterior a la decisión del Tribunal Supremo, propone la
adopción de la: Clarity Act, que fue sancionada el 29 de junio de 2000.
El objetivo de la Ley es, fijar los términos en los que una decisión secesionista
adoptada por referéndum sería atendible por las instituciones federales.
Como reacción el Gobierno de Quebec por medio de su Parlamento, aprueba la Loi
sur les droits fondamentaux (Ley de Derechos Fundamentales), que entra en vigor el
28 de febrero de 2001, en ella se establecen las bases de las iniciativas secesionistas.
1. Planteamiento General y Finalidad del
Autor:
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Paralelismo entre la experiencia de Quebec y la de algunas Comunidades Autónomas
españolas.
FINALIDAD DEL AUTOR
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Ofrecer información sobre el debate canadiense, información que pueda servir
para que se realicen valoraciones propias del Derecho Comparado, que resalten
las similitudes y las diferencias de los marcos constitucionales y políticos.
2. Las Bases Político-Constitucionales de la
Legislación Posterior al AVIS:
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Ninguno de los contenidos de la Constitución de Canadá, otorga a Quebec un plus de
poderes que diferencie a dicha provincia de las demás.
El Federalismo asimétrico de Canadá NO es una categoría constitucional formal,
sino solo una construcción doctrinal, reflejo de una realidad histórica, política,
social, cultural e incluso religiosa.
Esto ha generado una falta de “ENCAJE” constitucional de Quebec.
2.1. El “Primer Asalto” del Secesionismo: el
referéndum de 1980 y la apertura de la vía
plebicitaria.
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Nacionalismo de Quebec, surge en los años 60 y 70 del siglo XX.
Nacimiento del Partido Quebecois, nacionalista, defensor de posiciones
independentistas y que asume el Gobierno de Quebec.
Singularidad por ser una provincia mayoritariamente “FRANCÓFONA”.
Sistema constitucional existente en Canadá recae en aquel momento en la British
North America Act de 1867.
2.1. El “Primer Asalto” del Secesionismo: el
referéndum de 1980 y la apertura de la vía
plebiscitaria
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El Gobierno Nacionalista convocó en Quebec en 1980 el primer referéndum.
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Finalidad el respaldo popular.
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Contenido de la pregunta:
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“El Gobierno de Quebec ha dado a conocer su propuesta de llegar a un nuevo
acuerdo con el resto de Canadá, fundado en el principio de igualdad de los
pueblos; este acuerdo permitiría a Quebec adquirir el poder EXCLUSIVO de
LEGISLAR, RECAUDAR sus impuestos y de establecer RELACIONES
EXTERIORES, lo que constituye la soberanía – y al mismo tiempo, de mantener
con Canadá una asociación económica que implicaría el uso de la misma moneda.
Ningún cambio del estatuto político que resulte de esas negociaciones se realizará
sin el acuerdo del pueblo a través de un referendum; por tanto ¿LE CONCEDE
Vd. al Gobierno de Quebec el mandato de negociar el acuerdo propuesto entre
Quebec y Canadá?
2.1. El “Primer Asalto” del Secesionismo: el
referéndum de 1980 y la apertura de la vía
plebiscitaria
●
Este referéndum abría la que ha sido la estrategia político-constitucional del
nacionalismo: “ante la imposibilidad de provocar una reforma constitucional:
LEGITIMAR DEMOCRATICAMENTE EL CAMBIO DE STATUS A TRAVÉS DE
UN REFERÉNDUM QUE CONDUZCA A UNA NEGOCIACIÓN CON EL RESTO
DE CANADÁ.
2.1. El “Primer Asalto” del Secesionismo: el
referéndum de 1980 y la apertura de la vía
plebiscitaria
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RESULTADOS:
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Total Votes
% of votes
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YES
1,485,851
40,44%
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NO
2,187,991
59,56%
●
Participation Rate
3,738,854
85,61%
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Registered Voters
4,367,584
2.2. La Falta de Encaje Constitucional en el Segundo
Momento Constituyente: La falta de Aprobación por
Quebec de la “Repatriación”.
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Independencia de Canadá del Reino Unido formalmente en 1982, mediante la
repatriación.
Reforma de la “British North America Act” de 1987.
Suponía el abandono por el Parlamento británico de sus poderes en favor de las
instituciones canadienses y la aprobación de una Declaración de Derechos.
La repatriación, se llevo a cabo y la reforma constitucional que obtuvo el voto
favorable de todas las provincias salvo la de Quebec.
Oposición debido a que ninguna de sus reivindicaciones constitucionales
encontraron acogida en la reforma constitucional
La Declaración de Derechos cuestionaba el statu quo lingüístico y educativo de
Quebec, elemento central de su autonomía.
Falta de aprobación equivalente a un VETO (pacto federal), Tribunal Supremo niega
necesidad de unanimidad para la reforma constitucional y la existencia de tal VETO.
2.3. Los Intentos de Recomposición Constitucional y su
Fracaso: Los Acuerdos del Lago Mech y de
Charlottetown.
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Componer el marco constitucional mediante un acuerdo político entre la Federación
y provincias, se intento 2 veces.
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PRIMER ACUERDO:
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El 30 de abril de 1987 (Acuerdo del Lago Meech).
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Se formaliza en un texto jurídico de reforma constitucional el 3 de junio de 1987.
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Inserción gran parte de las reivindicaciones de Quebec para aceptar la Ley de 1982.
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Condiciones:
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1. Reconocimiento de Quebec como sociedad distinta.
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2. Garantía de poderes adquiridos en inmigración.
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3. Limitación del poder de gasto federal.
2.3. Los Intentos de Recomposición Constitucional y su
Fracaso: Los Acuerdos del Lago Mech y de
Charlottetown.
4. Reconocimiento Derecho de Veto, protección reforma constitucional.
5. Participar en la designación Jueces del Tribunal Supremo de Canadá.
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Estas reivindicaciones se reconocieron a todas las provincias, salvo hecho
diferencial de Quebec.
Acuerdo NUNCA entro en vigor. Oposición del Parlamento de Manitoba y
Terranova.
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SEGUNDO ACUERDO:
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28 de agosto de 1992, en Charlottetwon.
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Contenido más rebajado.
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Fue sometido a referéndum el 26 de octubre de 1992 (no exigía constitucionalmente
el referéndum).
2.3. Los Intentos de Recomposición Constitucional y su
Fracaso: Los Acuerdos del Lago Mech y de
Charlottetown.
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Pregunta:
“¿Esta Vd. de acuerdo con que la Constitución de Canadá se modifique sobre las
bases del acuerdo alcanzado el 28 de agosto de 1992?”
Acuerdo rechazado por el 54.4% por las provincias, incluyendo Quebec.
2.4. El “Segundo Asalto” del Secesionismo: El
Referéndum de 1995 y sus Consecuencias Inmediatas.
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Gobierno de Quebec, acuerda con varias fuerzas políticas
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Presentar un Proyecto de Ley de contenido soberanista y convocó a un referéndum.
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Se celebro el 20 de octubre de 1995.
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Pregunta:
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“¿Acepta que Quebec se convierta en soberano tras ofrecer formalmente a Canadá
un nuevo vinculo económico y político en el marco del proyecto de Ley sobre el
futuro de Quebec y el acuerdo firmado el 12 de junio de 1995?”
Pregunta rechazada por el 50,58% de los votos validos emitidos.
Suponía un claro riesgo al Gobierno Federal, por lo que elabora un Plan A y un Plan
B.
2.4. El “Segundo Asalto” del Secesionismo: El
Referéndum de 1995 y sus Consecuencias Inmediatas.
PLAN A:
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Intentar hacer valer las medidas “integracionistas”
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Medidas:
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Las dos Cámaras aprueban un mes después del referéndum una resolución que
declaraba que “Quebec dentro de Canadá constituye una sociedad distinta”
En relación con el poder de veto, establece una compleja formula en favor de las
provincias de Quebec y Ontario.
En cuanto a las competencias, si hubo manifestaciones pero no se ha llevado a cabo
ningún cambio formal del sistema de financiación basado en el Federal Provincial
Fiscal Arrangements Act, de 1985
Medidas de alcance constitucional pero no integradas en la Constitución, Motivo es
claro, los fracasos en la reforma constitucional.
2.4. El “Segundo Asalto” del Secesionismo: El
Referéndum de 1995 y sus Consecuencias Inmediatas.
PLAN B:
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Cerrar la vía refrendaría abierta por el secesionismo o al menos dificultada.
Acudir al Tribunal Supremo de Canadá para solicitar un dictamen en torno a los
fundamentos jurídicos de una hipotética secesión de Quebec.
Consecuencia: Emisión por el Tribunal Supremo de su Avis de 20 de agosto de 1998.
2.5. La “Vía Jurisdiccional”: La Decisión del Tribunal
Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998.
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Gobierno Federal plantea las siguientes cuestiones al Tribunal Supremo:
1. “¿Pueden la Asamblea Nacional, el poder legislativo o el Gobierno de Quebec, en
virtud de la Constitución de Canadá, proceder unilateralmente a la secesión de
Quebec de Canadá?
2. “La Asamblea Nacional, el poder legislativo o el Gobierno de Quebec, ¿poseen en
virtud del Derecho Internacional, el derecho a proceder unilateralmente a la secesión
de Quebec de Canadá? A este respecto, en virtud del Derecho Internacional, ¿existe
un derecho a la autodeterminación que le proporcionaría a la Asamblea Nacional, al
poder legislativo o el Gobierno de Quebec el derecho a proceder unilateralmente a la
secesión de Quebec de Canadá?
3.”Entre el Derecho interno y el Derecho Internacional, ¿cual de los dos tendría
preferencia en Canadá en caso de conflicto entre ambos en cuanto al derecho de la
Asamblea nacional, el poder legislativo o el Gobierno de Quebec a proceder
unilateralmente a la secesión de Quebec de Canadá?
2.5. La “Vía Jurisdiccional”: La Decisión del Tribunal
Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998.
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Tribunal Supremo de Canadá, realiza las siguientes afirmaciones:
1. Primera Pregunta: Secesión unilateral. Niega la existencia de tal Derecho desde
un punto de vista normativo.
-Secesión si, pero como fruto de una reforma constitucional congruente con los
principios de imperio del Derecho y del federalismo.
Añade 2 hipótesis:
Primera: Encaje de una manifestación de voluntad secesionista de Quebec. A partir
del PRINCIPIO DEMOCRÁTICO, no per se la secesión, pero si obligaría a la
Federación, Provincias y a Quebec, a negociar de buena fe (resultado, una reforma
constitucional para hacer efectiva la secesión).
Segunda: Consecuencias de una secesión de hecho. A partir del PRINCIPIO DE
EFECTIVIDAD. Tribunal Supremo no se pronuncia al ser una hipótesis de facto
2.5. La “Vía Jurisdiccional”: La Decisión del Tribunal
Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998.
●
Tribunal Supremo de Canadá, realiza las siguientes afirmaciones:
●
2. Segunda Pregunta:
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Niega la existencia de Quebec a la secesión amparado en el Derecho Internacional,
no cumple los requisitos de un derecho a la autodeterminación.
Pero...
Principio de la igualdad de los derechos y de la libre determinación de los pueblos
Resolución 2625.
http://www.aloj.us.es/eulalia/derecho%20internacional/materiales%20dpto/resolucio
n2625.htm
●
Último párrafo.
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3. Tercera Pregunta:
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No contesta como consecuencia de las respuestas en las anteriores.
2.5. La “Vía Jurisdiccional”: La Decisión del Tribunal
Supremo de Canadá de 20 de agosto de 1998.
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El Tribunal Supremo completa la primera cuestión diciendo:
Excluye un derecho constitucional a la secesión, pero otorga un peso considerable al
Principio Democrático de expresión clara de la voluntad de la población de Quebec.
Un referéndum por sí solo no tiene ningún efecto jurídico.
Para considerarlo los resultados del referéndum deben estar desprovistos de toda
ambigüedad en la cuestión planteada y en el apoyo recibido.
Se exige: Claridad en una mayoría y sobre una opción política, que no tiene como
consecuencias la secesión, sino la “Obligación de entablar negociaciones de Buena
Fe”
3. La Legislación Posterior al Avis.
3.1 Planteamiento
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Federalistas: Imposibilidad de una voluntad secesionista debe estar asentada en una
pregunta clara y por una mayoría clara.
Secesionistas: Reconocimiento que el Avis hacia de la legitimidad democrática de
una voluntad secesionista.
Federalistas, aprobación de la Clarity Act que sería respondida por la Ley sobre el
ejercicio de los derechos fundamentales y de las prerrogativas del pueblo de Quebec
y del estado de Quebec.
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CLARIDAD VS LEGITIMIDAD DEMOCRÁTICA.
3. La Legislación Posterior al Avis.
3.2 Clarity Act
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Finalidad: Sentar las bases de qué debe entenderse por cuestión clara
y voluntad clara.
3. La Legislación Posterior al Avis.
3.2.1 ¿Una pregunta clara?
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El artículo 1, determinaba cuando una cuestión es clara, los elementos que deben
valorarse para determinar dicha claridad y a los efectos de la conclusión.
Procedimiento:
Sistema constitucional no contiene, por lo tanto dicha regulación procede del
Derecho provincial (Quebec, Ley sobre la consulta popular).
Aún así el mismo artículo establece que la Cámara de los Comunes de Canadá debe
examinar la claridad de la pregunta contando con un plazo de 30 días desde que la
apruebe el gobierno provincial, se puede prorrogar 40 días más.
En cuanto al contenido de la valoración, esta debe llevarse a cabo por la Cámara de
los Comunes, que determinara si la pregunta permite a la población de provincia, si
quiere o no dejar de formar parte de Canadá y convertirse en un Estado
independiente.
Excluye preguntas como: un mandato de negociación, secesión y otras posibilidades
etc.
Se consulta para determinar la claridad de partidos políticos, gobiernos y
parlamentos de las provincias, del Senado, pueblos autóctonos y en general de la
3. La Legislación Posterior al Avis.
3.2.2 ¿Una mayoría clara?
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Se puede cuantificar la claridad, pero la ley no lo hace.
Reenvía la valoración de esa claridad a la Cámara de los Comunes, que debe
determinar si la voluntad secesionista ante una pregunta clara, resulta a su vez clara.
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Factores a determinar:
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1. Mayoría de Votos.
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2. Porcentaje de Participación.
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3. Cualquier Otra (posición sujetos institucionales y políticos).
3. La Legislación Posterior al Avis.
3.2.3 La obligación de negociar.
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Ley niega Derecho a la secesión.
Solo si cumplidas las anteriores exigencias, se procede a una negociación que deba
concretarse a su vez en una reforma de la Constitución.
Ley determina en cuanto a la negociación:
1. Las Partes (provincia secesionista y autoridades federales, el resto de las
provincias y otras partes).
2. Materias mínimas de negociación (reparto activo y pasivo, fronteras de la
provincia, derechos intereses y reivindicaciones de los pueblos autóctonos y
protección de los derechos de las minorías).
3. La Legislación Posterior al Avis.
3.3. La Ley de derechos fundamentales de Quebec.
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Ley de contenido declarativo, reafirmando elementos que la Clarity Act impone más
barreras de modo expreso o implícito.
La Ley tiene 5 capítulos centrados en los siguientes puntos:
1. Derecho de autodisposición, elegir su régimen político y estatuto político, a
hacerlo por si mismo a través de un referéndum, por último, establece que mayoría
se entiende como clara, estableciendo que será el 50% de los votos más 1.
2. Se refiere al Estado nacional de Quebec, cuya legitimidad deriva del pueblo que
lo habita, carácter oficial de la lengua francesa y el deber de favorecer su expansión.
3. Territorio de Quebec, modificación con el consentimiento de la Asamblea
Nacional.
4. Reconocimiento de Derechos de las naciones autóctonas.
5. Principio de no injerencia en la reducción de los poderes, la autoridad, la
soberanía, legitimidad de la Asamblea Nacional, ni constreñir la voluntad del pueblo
de Quebec.
4. El Nuevo Marco: ¿Un Callejón Sin Salida?
●
Tras la emisión del Avis, se ha modificado el marco constitucional, pero no
formalmente, sino materialmente.
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Posibilidades para abordar la secesión de Quebec:
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1. Pacto entre las autoridades federales y las autoridades de Quebec (impensable).
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Pero si sucede, el Avis no menciona que mecanismo de reforma constitucional
procedería aplicar.
2. Pronunciamiento expreso del pueblo en un referéndum, manifestación clara su
voluntad secesionista, que conduciría a una negociación no a la secesión.
Avis niega el Derecho constitucional a la secesión, pero reconoció el Derecho
democrático a poner en funcionamiento un proceso de negociación de la secesión.
Lo que hace la Clarity Act y el Avis, es condicionar ex ante el marco político en que
debe desarrollarse el referéndum y las consecuencias del mismo.
4. El Nuevo Marco: ¿Un Callejón Sin Salida?
4.1. Condiciones y efectos de la Clarity Act.
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Una pregunta Clara, secesión si o no.
Efecto: Excluir a aquellos que quieren una singularidad, pero con un lazo jurídico
formal con Canadá (terreno económico).
Condición de la claridad de la pregunta, se hace antes del referéndum.
Efecto: Votante sabe que la pregunta compromete a la federación, y a una posterior
negociación, o nada, por considerar que la pregunta no es clara.
Mayoría clara, se excluye la mayoría simple, salvo alto índice de participación.
Efecto: Limites a la adopción del referéndum, ya que difícilmente se puede presentar
una mayoría más amplia del 50% de la población de Quebec.
Claridad en la pregunta y en la mayoría.
Efectos: Valoración se hace por otras instituciones, que es probable que no estén de
acuerdo con la secesión de Quebec (aunque no sean vinculantes).
4. El Nuevo Marco: ¿Un Callejón Sin Salida?
4.1. Condiciones y efectos de la Clarity Act.
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Dos elementos cierran la posibilidad de una secesión de Quebec.
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Primero: La materia sobre la que ha de versar la negociación es muy sensible (27).
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Segundo: Reforma constitucional (no definida y problemas históricos).
4. Conclusiones.
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Clarity Act dibuja un escenario muy complejo lleno de dificultades políticas.
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Imprecisa mayoría clara y una excesiva pregunta precisa (inconstitucional).
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Vulneración democrática por no aceptar el 50% más 1.
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Invasión de la Clarity Act sobre la Norma Fundamental, por establecer un proceso de
reforma constitucional.
¿Que pasa si la pregunta no clara es adoptada por una mayoría clara?, la oposición
de la federación tendría como consecuencia problemas constitucionales, ya que la
potestad para celebrar un referéndum corresponde sin limites a la autoridad en cuyo
territorio va a desarrollarse.
Una tercera hipótesis de secesión sería la posibilidad de un proceso de secesión al
margen del marco constitucional y legislativo federal.
La reivindicación del principio democrático reflejado en la Ley de Derechos
fundamentales de Quebec, como derecho a decidir sobre su futuro, tiene un doble
destinatario: El electorado que es quien se pronuncia y la comunidad internacional.
4. Conclusiones.
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Un proceso secesionista unilateral al margen de las actuales previsiones, tendría
dificultades para encontrar acogida en la comunidad internacional, pero se puede
reforzar alegando un “excesivo intervencionismo”
Secesión solo podrá darse mediante un acuerdo o modificar y flexibilizar el marco
jurídico existente, para evitar un conflicto político.
No se puede negar que el Avis ha modificado el marco jurídico, y como
consecuencia, los términos del debate y además ha dinamizado ese mismo debate en
el sentido de abrir nuevas posibilidades en ese acuerdo político.
GRACIAS
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