FUNDAMENTOS Y PRINCIPIOS
DEL PROCESO
CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO
Eugenia Ariano Deho
El PCA un producto del Estado de Derecho
fundado en la separación de poderes
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Durante el absolutismo, el soberano concentraba
todos los poderes (legislar, administrar y juzgar):
los súbditos estaban a merced de su “bondad” (u
“arbitrariedad”…).
Durante el viejo régimen, caracterizado en los
últimos tiempos por los conflictos entre el soberano
y “sus” jueces soberanos (los Parlamentos), se acuñó
un lema decisivo en la evolución del posterior
“contencioso administrativo”:
“juzgar a la administración es administrar”.
La Revolución Francesa: la separación de poderes a
la “francesa”·
Es consabido que la uno de los postulados de la Revolución
francesa es el de la separación de poderes.
 Así se decía en la Declaración de los Derechos del Hombre y
del Ciudadano de 1789 que un Estado que no se base en la
separación de poderes no tiene Constitución.
 Pero, los revolucionarios franceses plasmaron una “separación”
del todo “especial” en cuanto:
a)
El poder de legislar se concentró en el Parlamento (la
Asamblea Nacional);
b)
El administrar al Ejecutivo; y
c)
El juzgar al “orden judicial” (no Poder Judicial)
La idea de fondo es que ninguno de los poderes podía interferir
con el otro.
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El primer sistema contenciosoadministrativo y el Consejo de Estado:
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La Ley de agosto de 1790 se estableciera que
los jueces no tenían que interferir con la
administración: latía aún la idea de que “juzgar
a la administración, es administrar”.
Por tanto, todo conflicto entre un particular y
la administración debía ser resuelto por la
propia administración.
El sistema se organiza desde el primer momento como
un control efectuado por órganos especializados de la
propia Administración, no por jueces extraños e
independientes
El surgimiento de la “justicia retenida”
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A través del artículo 52 de la Constitución del año VIII
(1799), se crea el Consejo de Estado, el que “es
encargado de redactara los proyectos de Ley y los
reglamentos de Administración Pública y de resolver las
dificultades que surjan en materia administrativa”.
Luego se crean los Consejos de Prefectura para los
actos emanados de las autoridades de Departamentos
o provincias. La decisiones de los Consejos de
Prefectura serían a su vez, recurridos antes el Consejo
de Estado para asegurar la unidad del control de
legalidad.
Justicia “retenida”
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Esta primigenia estructura va a llamarse jurisdicción
contencioso-administrativa, como un sistema confiado
a los órganos administrativos especializados.
La resolución final correspondía a los órganos
administrativos activos: el Emperador y los Prefectos. Se
le denominaría “sistema de justicia retenida”: en el
que los órganos técnicos realizan el estudio de las
reclamaciones y formulan las propuestas de resolución,
las que normalmente eran adoptadas por los órganos
administrativos activos.
La “justicia delegada”
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Por Ley del 24 de mayo de 1872 se atribuye al Consejo de
Estado y a los Consejos de Prefectura la (llamada) “justicia
delegada”, es decir, el poder de dictar “en nombre del
pueblo francés” las decisiones y no simples opiniones
contenciosas.
De esta ley data la doble características del contencioso
administrativo francés:
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La existencia de una verdadera jurisdicción administrativa,
situada bajo la autoridad del Consejo de Estado distinta de la
organización judicial ordinaria;
Doble función del Consejo de Estado y de los Consejos de
Prefectura (“tribunales administrativos” desde 1954), a la vez
Consejeros de la Administración y jueces del contencioso
administrativo.
La característica esencial del contencioso
administrativo objetivo (original) francés
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El “modelo” del proceso al acto.
El medio es el recurso por exceso de poder, que si es
estimado conduce a la mera anulación del acto.
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El particular que recurre lo hace como mero portador del
interés público a la legalidad del acto.
La consecuencia , es que el pca (en su versión
tradicional) no viene concebido en tutela de los
intereses del particular, sino del interés público a que la
administración actue en respeto del principio de
legalidad.
El modelo alemán (plena jurisdicción): tutela
de las situaciones sustanciales del
administrado
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Frente al modelo francés de JA (objetiva/proceso al acto), se ubica
el sistema alemán que concibe al proceso contencioso administrativo
no como un juicio de control del acto administrativo, sino como un
medio de tutela del particular frente a la administración.
No se trata de juzgar (o controlar) a la administración en aras de
proteger el interés general (o público), sino al particular mismo en
cuanto lesionado por la acción o la omisión de la administración.
El modelo alemán se plasma en la Ley de Jurisdicción Administrativa
de 1960, en actuación de la Constitución de 1949 (GG) en cuyo
art. 19 se establece “Todo el que se vea lesionado en sus derechos
por el poder público, podrá acudir a la vía judicial”.
La Jurisdicción Administrativa alemana es una rama independiente
de la Jurisdicción ordinaria.
El proceso contencioso administrativo
en el Perú
El Perú al igual que la mayoría de de paises
latinoamericanos (salvo Colombia) ha optado
por un sistema justicialista de contencioso
administrativo basado en la unidad de
jurisdicción.
 Es decir, no existe una jurisdicción “especial”
para el contencioso administrativo, sino que su
conocimiento es atribuido a los jueces
ordinarios (Poder Judicial).
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La unidad de jurisdicción en la Const.
de 1993
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“Art. 193.- Son principios y derechos de la función
jurisdiccional: 1. la unidad y exclusividad de la
función jurisdiccional. No existe ni puede
establecerse jurisdicción alguna independiente,
con excepción de la militar y la arbitral. No hay
proceso judicial por comisión o delegación.
2. La independencia en el ejercicio de la función
jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse
causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni
interferir en el ejercicio de sus funciones (…)”.
La “acción” contencioso administrativa
en la Const. de 1979
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Uno de los aspectos que caracterizan la Constitución de
1979 como antecedente de la formación del sistema CA
en el Perú fue el otorgar rango constitucional al proceso
contencioso administrativo. Al respecto, el artículo 240
disponía lo siguiente:
“Art. 240.- Las acciones contencioso-administrativas se
interponen contra cualquier acto o resolución de la
Administración que causa estado.
La ley regula su ejercicio. Precisa los casos en que las
Cortes Superiores conocen en primera instancia y la Corte
Suprema en primera y segunda y última instancia”.
La Constitución de 1993
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El texto de referencia está contenido en el
artículo 148 de la Carta de 1993:
Artículo
148.Las
resoluciones
administrativas que causan estado serán
susceptibles de impugnación mediante la
acción contencioso-administrativa
La impugnación de resoluciones
administrativas en el CPC de 1993
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Entre las dos Constituciones (de la 1979 y la de 1993), el
CPC de 1993 contempló entre sus procesos “abreviados” al
de impugnación de resolución administrativa.
Este proceso tenía por objeto únicamente otorgar tutela
frente a los actos administrativos aquejados de un vicio
de validez.
El CPC no reguló pretensiones deducibles contra la
inactividad material de la Administración o contra las
vías de hecho administrativas.
Era únicamente un proceso al acto administrativo (real o
presunto) enderezado a su anulación.
El gran vuelco: la Ley 27584
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La Ley 27584, Ley del Proceso Contencioso
Administrativa del 2001 produce el “gran vuelco”
en la concepción del proceso contencioso
administrativo.
La intención fue introducir un proceso de plena
jurisdicción, en el sentido que su objeto no se
restringe a “juzgar” si el acto es conforme al
ordenamiento sino también (y sobre todo) medio de
tutela de las situaciones subjetivas del administrado.
Un proceso objetivo-subjetivo…
Artículo 1.- Finalidad
“La acción contencioso administrativa prevista en el
Artículo 148 de la Constitución Política tiene por
finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de
las actuaciones de la administración pública sujetas
al derecho administrativo y la efectiva tutela de
los derechos e intereses de los administrados”
Ello se manifestó en las pretensiones
“planteables”
La reforma por el D. Leg. 1067 (hoy
en el TUO)
Con el D. Leg. 1067 se completó (a medias) el elemento que
faltaba… la posibilidad de pretender una indemnización…
“Artículo 5.- Pretensiones
En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse
pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente:
(…)
5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación
impugnable, conforme al artículo 238 de la Ley N.º 27444,
siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna
de las pretensiones anteriores”.
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Con la LPC nos encaminamos pues hacia un
auténtico proceso de plena jurisdicción (aunque aún
falta mucho…) y no de mera revisión de las
actuaciones administrativas...
Hay elementos supérstites (como el agotamiento de
la vía administrativa y la restricción de las pruebas)
La necesidad de agotamiento de la
vía administrativa (texto original)
La tímida reforma
Artículo 20.- Agotamiento de la vía administrativa
Es requisito para la procedencia de la demanda el agotamiento de la vía
administrativa conforme a las reglas establecidas en la Ley de Procedimiento
Administrativo General o por normas especiales.
Artículo 21.- Excepciones al agotamiento de la vía administrativa
No será exigible el agotamiento de la vía administrativa en los siguientes casos:
1.
Cuando la demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en el
supuesto contemplado en el segundo párrafo del Artículo 13 de la presente Ley.
2.
Cuando en la demanda se formule como pretensión la prevista en el numeral 4
del Artículo 5 de esta Ley. En este caso el interesado deberá reclamar por escrito
ante el titular de la respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida.
Si en el plazo de quince días a contar desde el día siguiente de presentado el
reclamo no se cumpliese con realizar la actuación administrativa el interesado
podrá presentar la demanda correspondiente.
3.
Cuando la demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento
administrativo en el cual se haya dictado la actuación impugnable.
4.
Cuando la pretensión planteada en la demanda esté referida al contenido
esencial del derecho a la pensión y, haya sido denegada en la primera
instancia de la sede administrativa
Limitación de las pruebas (Texto
original…)
Texto reformado
Artículo 30.- Actividad probatoria
En el proceso contencioso administrativo, la actividad
probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en
el procedimiento administrativo, salvo que se
produzcan nuevos hechos o que se trate de hechos
que hayan sido conocidos con posterioridad al inicio
del proceso. En cualquiera de estos supuestos, podrá
acompañarse los respectivos medios probatorios.
En el caso de acumularse la pretensión indemnizatoria,
podrán alegarse todos los hechos que le sirvan de
sustento, ofreciendo los medios probatorios pertinentes.
Los “principios”: el art. 2
1. Principio de integración
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Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto
de intereses o la incertidumbre con relevancia
jurídica por defecto o deficiencia de la ley. En tales
casos deberán aplicar los principios del derecho
administrativo.
2. Principio de igualdad procesal.-
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Las partes en el proceso contencioso administrativo
deberán ser tratadas con igualdad,
independientemente de su condición de entidad
pública o administrado.
3. Principio de favorecimiento del
proceso.
El Juez no podrá rechazar liminarmente la
demanda en aquellos casos en los que por falta de
precisión del marco legal exista incertidumbre
respecto del agotamiento de la vía previa.
Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier
otra duda razonable sobre la procedencia o no de
la demanda, deberá preferir darle trámite a la
misma.
4. Principio de suplencia de oficio.-
El Juez deberá suplir las deficiencias formales en
las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer
la subsanación de las mismas en un plazo
razonable en los casos en que no sea posible la
suplencia de oficio.
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Aún con muchos defectos nos encaminamos hacia un
contencioso administrativo de plena jurisdicción y,
como tal, a la superación de la idea de que juzgar
a la administración es administrar.
En tal sentido, no se juzga a la administración
simplemente en aras de tutelar el interés general
sino a tutelar efectivamente al administrado fremte
a la lesión de sus derechos o intereses por parte de
la administración
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Pasado y presente del contencioso administrativo: los …