Banco Interamericano de Desarrollo
Departamento de Desarrollo Sostenible
Marco FERRONI, Subgerente
Enfrentar la Pobreza Extrema,
la Inequidad y la Exclusión
Social en América Latina y el
Caribe
Seminario Enfrentar la Pobreza Extrema, la Inequidad y la Exclusión
Social como Forma de Fortalecer la Seguridad Hemisférica
Comisión de Seguridad Hemisférica
Organización de Estados Americanos
Washington DC, 12 de marzo de 2007
Pobreza extrema: hechos estilizados
• Los niveles de pobreza son altos en comparación con el
elevado ingreso promedio de la región.
– Pobres: 39%; Extremadamente pobres: 15% => 80 millones
de personas (2006). [CEPAL, 2007]
• Sin embargo, la tasa de disminución de la pobreza extrema,
de acuerdo a los datos y proyecciones más recientes,
podría ser suficiente para alcanzar la meta del milenio de
pobreza extrema.
– Se registraron avances importantes en los últimos 4 años:
Brasil y Chile lograron la meta; 7 países más (de un total de
17 contabilizados) estarían en la senda para lograrla. [CEPAL, 2007]
– A raíz de estos logros, la región bajó en 2005/2006 al nivel
de empobrecimiento extremo contabilizado en 1980!
• Por lo tanto: Existen avances, pero con un desafío residual
aún de gran magnitud, y con rezagos en comparación con
otras partes del mundo (filmina siguiente) y lo logrado en
el pasado en la misma región.
Comparación de las tasas de reducción de pobreza
extrema Asia y América Latina
Porcentaje de avance hacia la realización del ODM relativo a la
reducción de la pobreza extrema
200.0
60.0
Asia
150.0
100.0
Asia Oriental y el Pacífico
50.0
40.0
Asia Meridional
ALC (Lineas nacionales)
Asia Meridional
30.0
Asia
Asia Oriental y el Pacífico
50.0
América Latina y el Caribe
0.0
1990 1993 1996 1999 2001 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2015
-50.0
Evolución (efectiva y proyectada) de la incidencia de pobreza
extrema (linea pobreza US$1 ppp/día)
20.0
ALC (Lineas nacionales)
10.0
América Latina y el Caribe
0.0
1981
1984 1987 1990
1993 1996 1999
2001 2004 2006
2008 2010 2012
2014 2015
Nota: Después de 2001 (2006 en el caso de ALC [lineas nacionales]) los datos son estimaciones basadas en
observaciones recogidas durante el período 1981-2001 (1981-2006 en el caso de ALC [lineas nacionales]).
Salvo en el caso de ALC (lineas nacionales), pobreza extrema se define como US $1 PPP/día.
Fuentes: Banco Mundial, PovCalNet Database, y CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2006.
Desigualdad en la distribución del ingreso:
hechos estilizados
• ALC es la región más
desigual del mundo, con
cambios marginales notables
en los últimos tiempos para
algunos países.
• La reducción de la
desigualdad:
– Aumenta el impacto del
crecimiento en la reducción
de la pobreza.
– Disminuye el tiempo
necesario para alcanzar
cualquier meta de reducción
de la pobreza.
 Reducir desigualdad para
reducir pobreza extrema;
crecer para reducir pobreza.
• La presencia de shocks y
vulnerabilidades implica que
hacen falta políticas para
proteger no-pobres de bajos
recursos  mitigación y
transferencia del riesgo de
caer en pobreza.
Por ejemplo, BRASIL
ingreso ($)
• Los pobres extremos están
en los dos deciles más bajos
de la distribución de ingreso.
• Más allá de ellos, hay
muchas personas con
ingresos muy bajos. La
desigualdad pronunciada
involucra:
– Poca diferencia entre el
ingreso promedio absoluto
de los 6 a 8 deciles más
bajos.
– Concentración de hogares
alrededor de la linea de
pobreza.
2000
1500
1000
500
pobreza extrema
0
1
2
3
4
5
6
7
8
deciles de ingreso per capita
9
10
Exclusión: hechos estilizados
• Producto de una dinámica política, económica y social que favorece la
fragmentación y niega a ciertos grupos el acceso a recursos,
oportunidades, servicios de calidad e instituciones (formales e
informales) a través de las cuales articularse y participar.
• Condiciones sobre las que los excluidos no tienen control:
– Género, etnía, raza, aislamiento geográfico, ciclo de vida (vejez,
juventud), estado de salud (enfermedades crónicas, discapacidad),
estigmas de distinta índole.
• Mecanismos tradicionales y modernos de exclusión:
– Los factores que afectan el acceso a oportunidades de desarollo humano,
trabajo, e infraestructura básica y afectan la seguridad y dignidad.
– La democratización, que aún padece de un déficit de participación y
legitimación.
– La estabilización, que (afortunadamente) restringió la capacidad del
estado de actuar anticíclicamente creando inflación.
– La globalización, que crea dilemas de competitividad versus seguridad y
se convierte en una nueva fuente de vulnerabilidad.
Pobreza extrema y exclusión
• Fuerte correlación étnico-racial y rural (ver abajo).
• Falta de movilidad social intergeneracional.
• Enfrentamiento a riesgos e inestabilidad económica, social y
emocional:
– Distinguir entre aspectos estructurales y coyunturales de la pobreza extrema. Los
principales shocks negativos son: pérdida de trabajo, enfermedad, desastre
natural, delincuencia y violencia.
• Disfuncionalidad de la familia y del hogar; violencia doméstica;
debilitamiento de mecanismos tradicionales de integración social.
Políticas y programas para eliminar pobreza
extrema y combatir la exclusión social
• Lo que precede sugiere como agenda:
– Reducir desigualdad.
– Invertir en oportunidades (“assets”, fuentes de ingreso, movilidad
intergeneracional).
– Prevenir y aumentar la seguridad contra riesgos, reduciendo la
vulnerabilidad (pobres y no-pobres de bajos recursos).
– Fomentar participación, empoderamiento y representación (“voz”).
• La experiencia demuestra que la forma de hacerlo debe
obedecer a ciertos principios:
– Visión dinámica, multidimensional y multisectorial.
– Servicios en paquetes (impacto superior a la suma de las partes).
– Integrar ministerios, servicios, municipios, puntos de oferta de
servicios.
– Unidad y contexto de la intervención: familia/hogar (no el
individuo); comunidad; territorio.
– Persistencia y coherencia en la implementación.
– Seguimiento y evaluación (se requieren datos longitudinales).
Clasificación de los programas de reducción de
pobreza extrema
• Creación de activos para los pobres
– Reformas educativas y de salud; programas redistributivos
de recursos como reformas a la distribución y tenencia de la
tierra; mejoras en los mercados de capital y acceso a crédito;
microemprendimientos.
• Mejora de los activos productivos de los pobres
– Inversiones en infraestructura; mejoras en los servicios
financieros para pequeños productores y pequeños
empresarios (reformas pro-pobre de los mercados
financieros y de seguros); capacitación laboral para los más
vulnerables en el mercado de trabajo.
• Programas de protección social más efectivos e
inclusivos
– Reformas pro-pobre de sistemas de salud y protección
social; programas de transferencias condicionadas de dinero;
reformas pro-pobre de sistemas de pensiones y seguridad
social.
A continuación hablaremos de algunas de estas
intervenciones:
• Políticas y programas destinadas al mercado
laboral.
• Programas de transferencias condicionadas de
dinero (CCTs).
• Reformas pro-pobre de sistemas de salud y
protección social.
• Reformas pro-pobre de sistemas de pensiones y
seguridad social.
Programas de mercado laboral
Deseable: Una agenda de políticas laborales basada en cuatro objetivos
que se enfoquen sobre las particulares ineficiencias de los mercados
laborales de la región:
 Objetivo 1: incrementar la eficiencia con la cual los trabajadores son asignados
a los empleos.
 Objetivo 2: asegurar correctamente a los trabajadores contra los riesgos de la
alta rotación laboral.
 Objetivo 3: aumentar las oportunidades de los trabajadores por medio del
mejoramiento de sus habilidades.
 Objetivo 4: reformar y hacer cumplir las regulaciones y los estándares
laborales principales.
Estos objetivos se alejan del tradicional y limitado enfoque de proteger
sólo a los trabajadores del sector formal, para dedicarse a resolver
cómo los recursos y los ingresos son asignados de una manera más
integral entre los trabajadores y las empresas. Si llegan a lograrse,
cada uno de estos objetivos puede contribuir a incrementar la
productividad y hacer que el salario crezca, que son dos objetivos
principales de una estrategia “pro-empleo”.
Un ejemplo: capacitación para jóvenes en riesgo
• Algunos gobiernos de la región, con el apoyo de BID, fueron pioneros en
el uso del modelo de capacitación para jóvenes, a fin de ayudar a
grandes grupos de jóvenes en desventaja para que se inserten en el
mercado laboral. Este modelo combina capacitación laboral con clases
presenciales junta a pasantías en empresas.
• Las evaluaciones de impacto de los programas en Chile y Argentina
demuestran que los jóvenes (particularmente las mujeres) que
participaron en el programa tuvieron tasas más altas de inserción laboral
(ubicación en empleo) que los jóvenes de un grupo de control. En
Argentina, los jóvenes participantes también tuvieron ingresos más altos.
(Giordano, Torres y Colina, 2005)
• Se han puesto en práctica variaciones del modelo de capacitación de
jóvenes en Perú, Argentina, Venezuela, Chile, Honduras, Colombia y
Panamá.
• Estos programas hacen hincapie en focalizarse en un grupo de
beneficiarios que, dado su bajo nivel de educación, no solo son pobres en
el presente, sino que tienen grandes riesgos de seguir siendo pobres y
formar familias que permanecen pobres.
Transferencias condicionadas de dinero (CCTs)
•
•
Los programas de transferencia condicionada de dinero entregan un
subsidio a las familias en extrema pobreza, condicionales a cierto
comportamiento en términos de educación y salud. Dos objetivos:
– Reducir la extrema pobreza, medida en términos de consumo
corriente.
Resultados: Las CCTs están (en general) bien focalizadas y han
ayudado a proveer un mínimo de consumo a las familias objetivo.
Las CCTs también incrementan sustancialmente el uso de servicios
de educación y de salud.
– Promover la acumulación de capital humano, ayudando a quebrar
el círculo de pobreza intergeneracional (a través de las
condicionalidades).
Resultados: Los efectos de los programas son positivos en años de
educación, morbilidad y mortalidad infantil, pero no se encuentran
efectos en rendimiento académico, o estado nutricional.
México es el país que más resultados ha proporcionado, dado su
carácter experimental.
Qué se les pide a los beneficiarios?
Condicionalidad
Programa, País
Plan Familias,
Argentina
Educacion
Inscripcion en la escuela a través de
certificados escolares presentados
cada cuatro meses
Salud
Vacunación al dia, y visitas
médicas durante el embarazo.
Programa Nacional
de Bolsa Escola,
Brasil
Al menos 85% de asistencia en un
período de tres meses de clases
n/a
Familias en Accion,
Colombia
Al menos 80% de asistencia en un
ciclo de dos meses
Visitas de salud regulares
monitorear el crecimiento y el
desarrollo infantil satisfactorio
PRAF II, Honduras
PATH, Jamaica
Oportunidades,
Mexico
Red de Proteccion
Social, Nicaragua
Inscripcion en la escuela y no más de
7 ausencias en un período de tres
meses de clases
Al menos 85% de asistencia por
período de clases (máximo de 9
ausencias por período)
Inscripcion en la escuela (hasta los 21
años)
Inscripcion en la esucela, menos de 6
ausencias en un periodo de dos
meses; y promocion escolar (pasar de
grado)
Cumplimiento de las visitas
medicas regulares
Cumplimiento de las visitas
medicas regulares, que varian
por edad y estado de salud
Asistir a las citas pedidas por
el Centro de Salud
Visitas de salud regulares para
el crecimiento del niño;
desarrollo infantil satisfactorio;
y vacunas al dia.
Qué es lo que se obtiene?
Resultados en educación
CCTs tienen un impacto significativo en inscripción en la escuela
Programa
Rango de Edad
Efecto del Programa
1er-5to grado como línea
de base
(6to grado)
2.7
(11.1)
Red de Protección Social,
Nicaragua
Edad 7-13
17.7
PRAF, Honduras
Edad 6-12
3.3
BDH, Ecuador
Edad 6-17
10.0
Edad 8-13
(Edad 14-17)
2.1
(5.6)
Edad 10-15
3.0
Escuela Secundaria
22-33
7th grado como línea de
base
12.0
PROGRESA-Oportunidades,
areas rurales, Mexico
Familias en Accion, Colombia
Bolsa Escola, Brasil
Becas para Niñas, Cambodia
Estipendios para niñas,
Bangladesh
Schady (2006)
Resultados en salud
Programa
Bolsa Familia,
Brasil
Familias en
Accion,
Colombia
PRAF,
Honduras
ProgresaOportunidades,
Mexico
Schady (2006)
Efecto y Grupo Demográfico
Estatura de los niños
Peso de los niños
Malnutrición infantil en niños <2
Malnutrición infantil en niños 3-7
Resultados
Efecto negativo
Efecto negativo
6.90%
sin efecto
Efecto en crecimiento de los niños
23-33% mayor
Estatura de los niños (a corto
plazo)
Sin efectos
Efecto en crecimiento de los niños
20% mayor
Probabilidad de que un adulto +50
haya ido a su visita preventiva
20% mayor
Mortalidad Infantil
Obesidad de Adultos
Estatura de los niños (a corto
plazo)
Estatura de los niños (a corto
plazo)
11% menor
6.4% menor
1 cm más
Sin efectos
Resultados con respecto a trabajo infantil
Familias en Accion,
Colombia, I
Familias en Accion,
Colombia, I
Programa Nacional de
Bolsa Escola, Brasil
Superemonos, Costa
Rica
Progresa, Mexico
Familias en Accion,
Colombia, II
Familias en Accion,
Colombia, II
Progresa, Mexico
Red de Proteccion
Social, Nicaragua
Bono de Desarrollo
Humano, Ecuador
Duryea, 2006.
Grupo Demográfico
Efecto del Programa
urbano 10-13
1 ppt
rural 10-13
none
urbano 10-15
1 ppt
urbano 13-16
none
rural niñas 12-17
2 ppts
urbano 14-17
3 ppts
rural 14-17
none
rural niños 12-17
4 ppts
rural 7-13
5 ppts
todos 6-17
17 ppts
Fronteras en el diseño de las CCTs
• Expansión a beneficiarios pobres adicionales (evaluar métodos,
costos).
• Expansión de la gama de intervenciones o beneficios elegibles:
– Infancia temprana.
– Inserción laboral.
– Uso de la transferencia como garantía para micro-crédito.
– Pago de beneficios temporales, por ejemplo después de un desastre
natural.
• Actividades y prestaciones de seguimiento, para evitar nueva caída en
pobreza.
• CCTs como safety nets para los no-pobres vulnerables:
– Estudios en algunos países muestran que la pobreza extrema se
mantiene más o menos estable al compensarse la salida de algunos
por la caída de otros por debajo de la línea de pobreza.
• En todo lo que precede, tener en cuenta la necesidad de implementar
estrictos sistemas de monitoreo, proveer incentivos para reducir riesgo
moral y proveer incentivos para salir del programa.
Reformas pro-pobre de sistemas de salud y
protección social
• Deseable: Cambios en los sistemas de salud para ajustar la cobertura efectiva
a la cobertura legal y brindar un acceso universal garantizado a servicios
básicos de salud, independientemente del riesgo o nivel de ingreso de las
personas  “universalismo básico”. (ver BID, 2006)
• Esto requiere mejoras en la organización y eficiencia del sector en un
contexto de escasez de recursos y cambios tecnológicos, epidemiológicos y
demográficos importantes. También requiere un elemento de solidaridad.
• La región es un laboratorio de reformas de salud con logros y enseñanzas en
la racionalización e integración de los sistemas de aseguramiento, la
interacción entre el financiamiento público no contributivo y las
cotizaciones de la seguridad social, la separación de las funciones de
financiamiento y prestación de servicios, la selección de riesgos y
determinación de paquetes de beneficios garantizados, la organización de la
compra de servicios de salud, y la coordinación y compensación en distintos
modelos de decentralización. (Ver CEPAL, 2006)
• Desde el punto de vista de los más pobres, lo prioritario es:
– Corregir los mecanismos de exclusión en el acceso efectivo a los servicios
de salud (tiempos de espera, segmentación mediante distintos mecanismos
de financiamiento y aseguramiento, etc.).
– Aumentar la eficiencia y equidad del financiamiento privado de los servicios
de salud, el cual toma principalmente la forma del gasto directo de bolsillo.
El gasto de bolsillo es particularmente alto (en relación al gasto total) en el
caso de las familias de menores ingresos.
– Expandir los sistemas de aseguramiento de cobertura universal (incluyendo
soluciones innovadoras de micro-seguro).
– Fortalecer la atención primaria tradicional y superar el “rezago
epidemiológico” que afecta a los más pobres (enfermedades transmisibles y
maternoinfantiles).
Reformas pro-pobre de sistemas de pensiones y
seguridad social
• Deseable: Reformas de los sistemas de pensiones tendientes a ampliar la
cobertura, incluyendo una dimensión no contributiva garantizada para los
adultos mayores en situación de pobreza y con pensiones inadecuadas.
• Tradicionalmente, el objetivo de las políticas de seguridad social ha sido
mantener a la gente fuera de la pobreza en el caso de separación del mercado
laboral por razones de edad, invalidez, enfermedad, accidentes o desempleo.
La precariedad de los mercados de trabajo, el aumento de la informalidad y
los problemas de insolvencia de algunos sistemas tradicionales de la región
se han traducido en baja cobertura previsional en un contexto de
envejecimiento demográfico general.
• Desde 1981 han habido numerosas reformas estructurales y paramétricas de
sistemas de pensiones en la región. “Modelo substitutivo”: 9 países; “modelo
paralelo”: 2 países; “modelo mixto”: 4 países.
• Principales resultados:
(ver CEPAL, 2006; Mesa Lago y Márquez, 2006)
– Cobertura: La introducción de modelos de capitalización no se tradujo en
mayores niveles de participación contributiva, entre otros aspectos por la
baja capacidad de ahorro a largo plazo de una parte importante de la
población. Muchos de los participantes contribuyentes se encuentran, en
realidad, subasegurados.
– Ganancia en eficiencia administrativa: Limitada (poca competencia entre
entidades administradoras de fondos).
– Sostenibilidad financiera: Los costos de transición de un sistema a otro
pueden ser altos.
• La solución desde el punto de vista de reducción de la pobreza depende del
fortalecimiento del componente no contributivo, focalizado en personas
mayores de edad en situación de pobreza (para reducir costo fiscal en
comparación con un modelo de prestación universal). Aquí también hace
falta un elemento de solidaridad.
Banco Interamericano de Desarrollo
Departamento de Desarrollo Sostenible
Marco FERRONI, Subgerente
Enfrentar la Pobreza Extrema,
la Inequidad y la Exclusión
Social en América Latina y el
Caribe
Seminario Enfrentar la Pobreza Extrema, la Inequidad y la Exclusión
Social como Forma de Fortalecer la Seguridad Hemisférica
Comisión de Seguridad Hemisférica
Organización de Estados Americanos
Washington DC, 12 de marzo de 2007