“Evolución y Perspectivas de las
Finanzas Públicas en Colombia”
Juan Ricardo Ortega
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Enero de 2003
Constitución 1991
 Derechos fundamentales
– “La educación es un derecho de la persona y un
servicio público que tiene una función social …”.
(Artículo 67º)
– “La atención de la salud y el saneamiento ambiental
son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantiza
a todas las personas el acceso a los servicios de
promoción, protección y recuperación de la salud”.
(Artículo 49º)
– “La Seguridad Social es un servicio público de carácter
obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los
principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en
los términos que establezca la Ley”. (Artículo 48º)
Constitución 1991
 La Inflexibilidad del Presupuesto
– “El presupuesto de inversión no se podrá disminuir
porcentualmente con relación al año anterior
respecto del gasto total de la correspondiente ley de
apropiaciones”. (Artículo 350º)
– “Será objetivo fundamental de la actividad del Estado, la
solución de las necesidades insatisfechas de salud, de
educación, de saneamiento ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la
Nación y de las entidades territoriales, el gasto público
social tendrá prioridad sobre cualquier otra
asignación”. (Artículo 366º)
10 años de “presupuesto equilibrado”: se
consiguieron recursos para financiar un
gasto creciente...
37
GNC
32
27
Gastos totales
($ billones de 2000)
22
17
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
12
Las normas legales y constitucionales a partir de
1991 han implicado mayores gastos:
9
8
Total
Crecimiento del gasto
(% PIB)
7
6
Transferencias Territoriales
5
4
3
Transferencias de Seguridad Social
2
1
Reestructuración Justicia
0
1990
1991
1992
1993
1994
Fuente: J. Echeverry, “Las claves del futuro”, 2002
1995
1996
1997
1998
Como consecuencia de esto:



Se elevó el nivel de gasto público al establecerse
por lo menos dos tipos de Estado: social de derecho
y empresario.
No existe una restricción presupuestaria que esté
interiorizada al interior del gobierno, el Congreso y
la sociedad.
El gasto público se determina de manera endógena
y el gobierno no tiene la capacidad de establecer
sus prioridades de política (Inflexibilidad del
presupuesto actual).
Cobertura en Educación
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1996
1997
Primaria
Fuente: DNP
1998
Secundaria
1999
2000
Superior
Evolución de la Cobertura en
Educación
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999
Primaria
Fuente: DNP
Secundaria
Evolución de la Cobertura en Salud
70
60
50
40
30
20
10
0
Fuente: DNP
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Evolución de la Cobertura en Salud
70
60
50
40
30
20
10
0
1996
1997
1998
1999
2000
% Afiliación Régimen contributivo
% Afiliación Régimen subsidiado
Fuente: DNP
2001
En búsqueda de ingresos, se hicieron
seis reformas tributarias…
GNC
Ingresos totales
28
($ billones de 2000)
26
Emerg. Econ.,
Ley 488
24
22
Ley 100
20
18
Ley 617
Ley 6
Ley 387
16
14
Fuente: DNP
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
12
Sin embargo, los ingresos tributarios tuvieron
un crecimiento menor al de los gastos...
37
GNC
32
27
Gastos totales
($ billones de 2000)
22
Ingresos totales
17
($ billones de 2000)
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
12
...por lo tanto, el déficit fiscal creció
% PIB
1%
Sector público
consolidado
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
-6%
-7%
GNC
-8%
-9%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
…lo que implica un crecimiento no
sostenible de la deuda
60%
50%
Deuda Pública Neta del SPNF
(% del PIB)
53%
48%
45%
39%
40%
30%
30%
27%
23%
20%
10%
0%
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Sep-02
Presentándose un deterioro de los
principales indicadores económicos…
8%
Tendencia de Crecimiento
6%
4%
2.32%
-4%
-6%
-8%
Fuente: DANE
Crecimiento del PIB con
respecto al mismo trimestre
del año anterior
IV-02(py)
III-02
II-02
I-02
IV-01
III-01
II-01
I-01
IV-00
III-00
II-00
I-00
IV-99
III-99
II-99
I-99
IV-98
III-98
II-98
I-98
IV-97
-2%
II-97
I-97
0%
III-97
2%
El desempleo alcanzó niveles nunca
antes observados…
22
13 Ciudades*
20
18
16
14
12
Total
Nacional*
10
8
6
4
2
Fuente: DANE
2002 *
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0
*El cálculo se hace con base en ECH para 13 ciudades
a partir de 2000 y de 2001 para total nacional.
Cayó la Inversión
% PIB
30
25
20
Inversión
15
S Privado
10
S Público
5
S Externo
-10
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
-5
1990
0
Cuenta Corriente y Cuenta Capital
% PIB
8
Cuenta Capital
6
4
2
0
-2 1994
-4
-6
-8
Fuente: DANE
1996
1998
2000
Cuenta Corriente
2002
Composición del ahorro de la
economía
30%
Ahorro como % del PIB
25%
20%
15%
10%
5%
0%
-5%
2003 (py)
2002 (py)
2001
2000
1999
Ahorro Privado
1998
1997
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Fuente: Cálculos DGPM, Ministerio de Hacienda
1996
Ahorro Público
Ahorro Externo
-10%
Composición del ahorro de la
economía
30%
Ahorro como % del PIB
8,0%
25%
Crecimiento del PIB
(segundo eje)
20%
6,0%
4,0%
15%
2,0%
10%
0,0%
5%
-2,0%
0%
-4,0%
-5%
Fuente: Cálculos DGPM, Ministerio de Hacienda
2003 (py)
-6,0%
2002 (py)
2001
2000
1998
1997
1996
1999
Ahorro Privado
Ahorro Público
1995
1994
1993
1991
1990
1992
Ahorro Externo
-10%
Exposición del sector privado a las
salidas de capital
90
Participación de la deuda externa del sector
privado no financiero en la deuda total (%)
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Argentina
Uruguay
Brasil
Colombia
* Para Argentina y Uruguay es antes de las salidas de capital, para los demás es el nivel actual.
Chile
Exposición del sector financiero al
sector público
25
Crédito al sector público como % de los
activos del sector financiero
20
15
10
5
0
Brasil
Argentina
Colombia
Uruguay
* Para Argentina y Uruguay es antes de las salidas de capital, para los demás es el nivel actual.
Chile
Crecimiento del PIB vs Spreads
1400
Picos trimestrales
del Spread
Global 07 (pbs)
Crecimiento anual
del PIB, %
8
6
1200
4
1000
2
800
0
600
-2
400
-4
Fuente: Cálculos DGPM, Ministerio de Hacienda
2002-IV(py)
2002-III
2002-II
2002-I
2001-IV
2001-III
2001-II
2001-I
2000-IV
2000-III
2000-II
2000-I
1999-IV
1999-III
1999-II
1999-I
1998-IV
1998-III
1998-II
1998-I
1997-IV
-8
1997-III
0
1997-II
-6
1997-I
200
Roll-Over de la Deuda del GNC
%
300
250
200
150
100
50
0
1995
1997
Fuente: Cálculos DGPM, Ministerio de Hacienda
1999
2001
Roll-Over de Deuda Externa
%
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1994
1996
GNC
Fuente: Cálculos DGPM, Ministerio de Hacienda
1998
SPNF
2000
2002
¿Cómo garantizar la estabilidad
macroeconómica en un contexto de
crisis?
Todos los gobiernos recientes han
hecho ajustes fiscales…
… pero ¿por qué no funcionaron?
Exenciones Tributarias vigentes a Diciembre de 2000
RENTA
•Regímenes Especiales:
Cooperativas
(intermediación financiera)
Caja de compensación
Fondos de empleados
Gremios que realizan
actividades agrícolas,
industriales y comerciales
•Empresas de Servicios
Públicos
•Empresas Editoriales
•Ley Páez
•Eje Cafetero
IVA
•Comisiones Financieras
•Sectores:
Agroindustria,
transporte, vivienda,
educación salud y
servicios públicos
domiciliarios
•Servicios de aseo y
vigilancia privada
•Servicios de clubes
sociales o deportivos de
trabajadores
•Almacenamiento
productor agrícolas
•Entrada a eventos de
recreación Empresas
editoriales
•Importación de equipos
para investigación
COMERCIO EXTERIOR
•Ley de fronteras
•Zonas de régimen especial
•Ley Páez
•Eje Cafeteros
Esta situación ha puesto en evidencia la
necesidad de una Restricción Presupuestaria
del Gobierno
Sostenibilidad de las
Finanzas Públicas
Regla Fiscal
Sostenibilidad
externa
El objetivo es encontrar una coherencia entre
las necesidades de la población colombiana y
las disponibilidades de recursos, teniendo en
cuenta las prioridades del gobierno.
La Regla Fiscal: Definición

De acuerdo a la regla fiscal, la política fiscal es
sostenible si el superávit primario permanente como
porcentaje del producto es igual o mayor que el stock
total de deuda pública como porcentaje del producto,
ajustada por las variables macroeconómicas: tasa de
interés real y tasa de crecimiento real.
donde
St*: superávit primario permanente
St: superávit primario a observarse
r: tasa de interés real
q: tasa de crecimiento
Establecimiento de una regla macrofiscal
 Diseño de la regla
¿Qué dependa del
pasado?
¿Qué dependa de
las expectativas
futuras?
La Restricción Presupuestal intertemporal
del Gobierno sólo se cumple si:
donde
St*: Superávit primario permanente
bt: Stock de deuda como % PIB
q: Tasa de crecimiento
La Regla Fiscal
Así, al principio de cada año el gobierno de turno debe:
1.
Calcular la tasa de interés real y la tasa de crecimiento
real de la economía, utilizando el promedio de los
últimos cuatro años.
2.
Proyectar el sendero de balances primarios a
obtenerse durante los años que restan de su
administración.
3.
Utilizar los dos pasos previos para calcular el superávit
primario permanente, empleando como horizonte finito
el fin del período del gobierno.
La Regla Fiscal
4.
Comparar el superávit primario permanente
obtenido con el stock total de deuda pública para
cada período de tiempo y guiarse por la siguiente
regla:
– Si el superávit primario permanente obtenido es
mayor o igual que el stock total de deuda pública
(ambos como proporción del producto), la política
fiscal es sostenible y el sendero de balances
primarios proyectados es apropiado. En caso
contrario, la política fiscal sería insostenible y el
sendero de balances primarios proyectado
debería modificarse.
Si la regla fiscal se basa en el
pasado…
 Ejercicio de Sostenibilidad
Fuente: Cálculos DGPM, Ministerio de Hacienda
Si la regla fiscal se basa en
expectativas futuras de crecimiento…
Ejercicio de Sostenibilidad
Fuente: Cálculos DGPM, Ministerio de Hacienda
Paradoja Fiscal
 Estimación de cuánto debe ser el tamaño del
ajuste.
 Para amortiguar el efecto de la crisis se
requeriría una política fiscal contracíclica.
 Pero, la crisis trae consigo restricciones en el
acceso a los mercados internacionales.
 Se acentúa el ciclo.
Establecer una regla macro-fiscal a
nivel constitucional
 Cita de Buchanan
¿Puede existir coherencia entre una regla
monetaria y una regla fiscal de orden
institucional?
 Independencia del Banco Central a partir
de 1991
 Consolidación de una regla constitucional
para el control de la política monetaria
– Se pierde el impuesto inflacionario
– Se pierde el fondeo a través del Sistema
General de Pensiones
 Necesidad de la creación de una regla
fiscal constitucional
¿Qué desarrollo institucional se debe
garantizar para el buen desempeño
de la regla?
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10 años de “presupuesto equilibrado”: se