CAREMA 2009
Primera Conferencia
“Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública”
22-23 octubre
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Dar una visión comprensiva del Parlamento
como parte de un análisis de la Reforma del
Estado.
Dos ideas fuerza;
1. Obtener la mayor representatividad posible
2. Que sea compatible con la gobernabilidad.
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Son reflexiones para el debate, agrupadas en:
◦ Rol del Parlamento en el sistema político.
◦ Cómo se conforma y cómo se organiza el
Parlamento.
◦ Funciones del Congreso: legislativa y de control
político.
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Nuestra primera Constitución de 1823, estuvo
inspirada en las ideas de la Ilustración que
animaron las revoluciones americana y francesa y
su concreción institucional en las respectivas
constituciones. Esas ideas son la fuente directa y
el inicio de la democracia moderna
La Constitución de 1993 es la número catorce.
Está influenciada en lo político, por la presión
internacional para retornar a la democracia luego
del golpe del 5 de abril de 1992, y por el peso de
la personalidad autoritaria del Presidente
Fujimori y su mayoría.
En lo económico, por la prevalencia del
pensamiento neoliberal concretado en el
Consenso de Washington.
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El concepto que consagra el siglo XVIII es el del
representante que actúa a nombre de la Nación, sin
mandato imperativo
Supone una transferencia temporal del poder
soberano del pueblo a favor del representante,
dotándolo de capacidades legislativas y de control
político que ejecuta a través del Parlamento
Existe una tensión práctica no resuelta, respecto a
quién se representa, si a la circunscripción electoral o
a la Nación.
La noción de la representación es una idea viva que
se alimenta con los cambios sociales; así la aparición
de los partidos políticos suponen una intermediación
no existente en sus inicios. La participación
ciudadana puede enriquecerla.
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El equilibrio de poderes tiene como una de sus
causas principales el temor al absolutismo
monárquico europeo, por lo que se ideó un sistema
para controlar y limitar al Poder Ejecutivo.
La separación de funciones entre los poderes
Ejecutivo, Legislativo y Judicial es un concepto
sustantivo en la democracia.
Con
funciones
independientes,
los
poderes
interactúan permitiendo la conducción del Estado, sin
que exista preeminencia de uno sobre el otro. No
supone antagonismo, sino colaboración, pues se
necesitan mutuamente
El Parlamento, a través de la legislación y el control
político, cumple su rol en este equilibrio de poderes.
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La gobernabilidad es la capacidad de los gobiernos para
resolver sus problemas básicos.
El diseño de las instituciones es un compromiso entre
representación y gobernabilidad. Ambas son necesarias; la
combinación debe responder a las características de cada
sociedad. Es lo que explica las variaciones en las democracias
reales.
La gobernabilidad es elemental en una sociedad; al brindar
confianza, genera tranquilidad, lo que permite solucionar
problemas. Ese clima promueve inversiones, las cuales son
condición necesaria para el crecimiento y para el desarrollo.
La predictibilidad facilita la gobernabilidad. Las mayorías y
minorías políticas son más predecibles cuando responden a
un sistema de partidos políticos bien estructurados. Su
fraccionamiento la afecta.
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El gran aporte de la democracia al estado
moderno es la justificación del ejercicio del poder
por la delegación que hace el pueblo a sus
representantes.
El Estado representativo es “…aquel en que el
pueblo participa eligiendo al gobierno y
encargándole el ejercicio de diversas atribuciones
de manera que se produzca una relación entre
pueblo y gobernante, en la cual, éste escuche
efectivamente a aquel.” RUBIO
Es una “sociedad libre, no oprimida por un poder
político discrecional e incontrolable”, ni
“dominada por una oligarquía cerrada y
restringida, en la cual los gobernantes
“respondan” a los gobernados”. SARTORI
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El Perú tiene una democracia representativa
presidencialista, caracterizada porque el Presidente
de la República, igual que el Legislativo, es elegido
directamente por votación universal.
La Constitución de 1993, que acentuó el carácter
presidencialista, tiene una serie de instituciones
derivadas del parlamentarismo, como el Consejo de
Ministros, o la posibilidad de disolver el Parlamento.
En el modelo, el Parlamento equilibra el poder del
Ejecutivo, tanto en lo político como en lo normativo, a
través de los denominados “pesos y contrapesos”,
que evitan la monopolización del mismo por el
Ejecutivo, expresión de la división de poderes
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La gobernabilidad exige que funcione el sistema de
mayorías y minorías alternables. Para que ello sea posible,
la existencia de partidos fuertes es necesaria.
La multiplicidad de los partidos, llevada al Parlamento
ocasiona un excesivo fraccionamiento de grupos
parlamentarios haciendo difícil, cuando no impredecibles,
la toma de decisiones
La idea de los partidos políticos como instituciones que
agrupan las opiniones ciudadanas y actúan como correas
de trasmisión entre los ciudadanos y el Estado, está en
crisis: no logran mantener la militancia, a veces ni la
simpatía ni la fidelidad de los electores
La mayoría es deseable con miras a la gobernabilidad. Su
ausencia, antaño causal frecuente de golpe de Estado, no
lo ha sido en los dos últimos gobiernos.
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La participación ciudadana la entendemos como el
derecho de los ciudadanos a tratar de influir sobre las
decisiones de la autoridad a través de canales
institucionalizados.
Requiere de apertura y transparencia de autoridad, de
mecanismos que canalicen la participación y de
ciudadanos que conozcan sus deberes, derechos y los
mecanismos a través de los cuales hacerlos efectivos.
Si es un canal de comunicación permanente entre los
ciudadanos y sus gobernantes, mantiene vivo el vínculo
que une al representante con su elector. Auxilia a la
representación, cuando fallan sus mecanismos para la
canalización de los problemas de la sociedad;
Una participación que sustituya la representación en
una sociedad compleja, deja de ser democrática, por
ahora.
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La descentralización es una revolución silenciosa que
está transfiriendo capacidad de decisión desde el
poder central a las instancias de gobierno sub
nacionales.
Nuestra Constitución define a nuestro gobierno
descentralizado, por lo que los Poderes del Estado
deben descentralizarse.
El Congreso también: Oficinas Desconcentradas;
presencia de Dirección de Participación Ciudadana;
prioridad a canal TV
Debe afinarse el rol normativo del Congreso. Cuando
éste legisla, debe tener presente que la ley es
vinculante en todo el país, pero que la autonomía que
gozan las regiones para los asuntos de su
competencia, en alguna manera lo limita. Su rol
vertebrador confirma al país unitario
Algo no funciona bien si:
 Existe una baja credibilidad de la opinión pública en las
instituciones representativas,
 La participación violenta y extra legal es más eficiente para
la atención de los problemas, que las instancias
democráticas
 Falta presencia de minorías étnicas en las instancias de
decisión política.
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En el proceso de perfeccionar la democracia, con
dificultades y retrocesos, se va avanzando. Para el
pesimista el vaso está “medio vacío”; para el optimista
esta “medio lleno”.
Los “talones de Aquiles” son la exclusión de un 35% que
sigue en las garras de la pobreza y la inequidad
creciente
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Analizar el rol del Parlamento desde un enfoque sistémico en
sus relaciones con la política y la sociedad, como entidad
representativa de la Nación que garantiza el equilibrio del
poder a través de las funciones legislativa y de control
político
Afrontar los problemas de la pobreza y la inequidad, que
generan condiciones de efervescencia social de impredecibles
consecuencias.
Mejorar los mecanismos de la representación de modo que el
ciudadano se sienta realmente integrado al sistema y con
acceso a sus autoridades.
Promover en el Estado un sentido de servicio al ciudadano.
Debe vérsele como un servidor y no como una entidad
omnipotente y opresiva.
Por qué hablar de reforma del Parlamento?
 Por la apreciación ciudadana y su crítica
negativa
 Por una la representación puesta en duda: las
demandas ciudadanas prefieren la presión y
la violencia antes que el uso de mecanismos
institucionalizados que consideran ineficaces
 Los partidos políticos cuyos cuadros nutren al
Parlamento, son pocos y débiles; muchos
movimientos improvisados y coyunturales.
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Un gobierno en el que haya tanta
“representatividad” cuanto sea posible y tanta
“gobernabilidad” cuanto sea necesaria.
Esta combinación obtendrá un gobierno
sólido, al dominar esa sutil línea del poder
que es la aceptación voluntaria de la
autoridad por el gobernado.
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“Procedimiento de conversión de los votos en cargos
ejecutivos y legislativos” Nohlen
Su importancia radica en que inciden en el sistema de
partidos y en la asignación de los escaños
Existen sistemas mayoritarios: Se vota por individuos. El
ganador obtiene la representación total en su circunscripción
electoral. Genera un fuerte vínculo entre elector y
representante, facilitando el seguimiento posterior
Y, sistemas proporcionales buscan una representación los
más parecida posible a la distribución política del electorado.
Si hay fraccionamiento, lo refleja, dificultando acuerdos y
gobernabilidad. Se vota por listas que proponen los partidos.
La no personalización del voto debilita la vinculación
representante-elector. Refuerza la relación entre los electores
y partidos, y entre estos y representantes
Son el voto uninominal y el voto binominal
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En el voto uninominal, el elector vota por sólo uno de los
candidatos para cada cargo a ser elegido. Está ligado a
circunscripciones electorales relativamente pequeñas de
modo de favorecer la vinculación elector –representante.
Importancia de candidatos que sobresalgan.
En el voto binominal, se vota por un candidato, pero la
circunscripción elige a dos representantes. Fuerza coaliciones
de partidos pues se requiere un mínimo de 33.4% del total de
la votación para ganar un escaño. La representación a la
minoría no es proporcional, sino con un criterio voluntarista,
quiere dar solidez al sistema al forzar la creación de dos
bloques electorales fuertes.
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Ambas opciones cuentan con argumentos a favor y
en contra. El tema es definir cuál es la más
conveniente para una situación determinada.
A favor de una cámara única: la economía y el
tiempo que se ahorra al evitarse una doble
discusión. Hay más fuerza en el equilibrio de
poderes.
A favor de la bicameralidad: Contar con una
Cámara reflexiva y un segundo debate con mayores
elementos de juicio y mayor participación
ciudadana. Su origen diferente, permite diversificar
la representación. Se especializan las funciones de
cada cámara. Se eliminan las leyes sorpresa,
Congreso de dos cámaras. Diputados, elegidos en
circunscripciones de 150,000 habitantes, y Senadores de
origen departamental.
 La Cámara de Diputados, Son electos por el sistema
mayoritario con votación binominal; cada elector vota por uno
solo de los dos representantes de la circunscripción. Ganan
quienes hayan obtenido las más altas votaciones, uno por
mayoría y otro por minoría, siempre que superen el tercio de
la votación. Si no, se va a una segunda ronda electoral entre
las listas que hubiese alcanzado las dos más altas votaciones.
Si una lista alcanza más de los dos tercios de la votación se
queda con las dos curules. Sus funciones serían la legislativa
y la de control político. Períodos de tres años.
 Fuerte vinculación de los ciudadanos con sus representantes
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por el voto personal y la circunscripción pequeña.
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Un senador por departamento como mínimo. Uno más si se
integra a una región. Otro adicional si excede los tres
millones de habitantes.
El Senado es la Cámara revisora. Designa a las altas
autoridades actuales, además de embajadores y altos jefes de
las Fuerzas Armadas y Policiales. Discute Plan Nacional de
Desarrollo, Política Exterior y de Defensa
Se eligen con el sistema electoral mayoritario con votación
uninominal. Cada escaño se vota en forma independiente.
Son electos los que han alcanzado la más alta votación (más
del tercio de los electores). Si no, segunda ronda electoral,
entre las dos más altas votaciones. En esta forma se induce a
la agrupación de las fuerzas políticas y un importante apoyo
de los electores.
Electos para períodos de seis años, con renovación por
mitades cada tres años.
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Hoy, la legislación delegada, es sobre materia
específica y plazo determinado debiendo darse
cuenta al Congreso. Se ha abusado del mecanismo,
obviando el control normativo sin respetar el
equilibrio de poderes
Se propone que el Poder Ejecutivo redacte la norma
que requiere y la mande al Parlamento para su
aprobación
o
rechazo,
sin
modificación.
Alternativamente, conformación de una comisión
especial mixta Parlamento-Ejecutivo que trate el
tema con carácter de urgencia
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Ambas Cámaras tienen iniciativa legislativa. El estudio de los
proyectos es función de Diputados; el Senado revisa las leyes
importantes y aplica “silencio administrativo” para las otras.
Obligatoriedad de dictámenes con antecedentes legislativos.
Ubica la norma proyectada en el orden jurídico previo,
modificándolo en forma coherente: claridad jurídica y
determinación de la legislación vigente.
Análisis costo-beneficio, que permita evaluar los beneficios y
beneficiarios del proyecto, confrontándolos con sus costos
sociales y los sectores que podrían verse perjudicados;
aprobación con suficientes elementos de juicio.
Definir el contenido del análisis de incidencia ambiental y su
oportunidad, haciendo efectiva su exigencia.
Flexibilizar el plazo de 30 días para los dictámenes
atendiendo a su complejidad.
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Dispensas sólo extraordinarias al:
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conocimiento anticipado de los dictámenes,
al estudio en comisiones,
a la publicidad de los dictámenes en la web y
a la doble votación (en el Congreso unicameral)
Flexibilizar el tiempo del debate parlamentario en el Pleno del
Congreso cuando se trate de asuntos de importancia que así
lo ameriten.
Centro de seguimiento y evaluación presupuestal bien
equipada, para el análisis del Presupuesto Anual y de la
Cuenta General, expresión del equilibrio de poderes.
La actual ficción jurídica del conocimiento y obligación de los
ciudadanos de cumplir la ley desde el día siguiente a su
publicación, debe hacerse realidad, difundiendo la legislación
que emite el Congreso en forma didáctica para la lectura y
comprensión del ciudadano medio.
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Es una de las formas como se concreta el equilibrio de
poderes. Se enfoca en analizar y evaluar la gestión del
gobierno desde una óptica de los resultados y comprende la
supervisión, vigilancia, crítica y fiscalización de los asuntos
públicos, incluso de los privados relacionados al interés
público
El control político está cargo de la Cámara de Diputados
incluidas las comisiones investigadoras. La elección y
ratificación de funcionarios las asume el Senado
La Investidura del Consejo de Ministros debe tener conexión
con los mensajes anuales del Presidente y concretar los
enunciados políticos en metas, tiempos y presupuestos.
Eliminar la estación de preguntas y respuestas ya que ha
perdido vigencia por falta de uso.
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La acusaciones constitucionales las formula la Cámara
de Diputados, el Senado toma las decisiones que
correspondan.
Modificar el Art. 100º de la Constitución para que se
respeten los fueros del Sistema Judicial. La Fiscalía
recibe la acusación constitucional del Congreso y aplica
su criterio.
Los pedidos de información por su uso excesivo
generan una presión innecesaria sobre el Ejecutivo. Es
necesario el uso intensivo de tecnologías de
información compartidas entre el Parlamento y el
Ejecutivo para acelerar su atención, además de
flexibilizar las formalidades y usar este derecho
necesario en forma ponderada.
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REFORMA DEL PARLAMENTO Propuestas para el debate