CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
CONTRALORÍA DELEGADA PARA EL SECTOR
AGROPECUARIO
GESTIÓN Y RESULTADOS DE LA REFORMA
AGRARIA EN COLOMBIA
Por:
Regis Manuel Benítez Vargas
Contralor Delegado para el Sector Agropecuario
Bogota D.C., 9 de Junio de 2005
1.
CONSIDERACIONES BÁSICAS IMPLÍCITAS EN EL
PRESENTE ANÁLISIS
• La Reforma Agraria en el país, después de 42 años de su gestión, no cumplió
con el propósito de redistribución de la tierra.
• La Reforma Agraria colombiana ha sido de “tipo marginal”, dado su mayor
énfasis sobre la colonización de territorios baldíos en la periferia.
• Después de 42 años, la Reforma Agraria sólo ha beneficiado el 11.0% de las
familias potenciales estimadas por el Comité Interamericano de Desarrollo
Agrícola-CIDA a principios de los años 60, calculadas en 961.000.
• La Reforma Agraria, principal soporte del desarrollo rural, no ha contribuido al
mejoramiento económico y social de la población rural campesina.
• Las distintas leyes operadas se han movido dentro de un proceso de avanceretroceso, en tanto cada ley, con una iniciativa clara de reforma agraria, fue
alternada con una ley de contrarreforma.
• La Reforma Agraria no se expresó ni en la modernización productiva, ni en el
logro de bienestar económico y social de las familias campesinas beneficiarias.
2.
PERÍODOS HISTÓRICOS OBJETO DE ANÁLISIS
Si bien la Reforma Agraria se expresa jurídicamente en Colombia en la Ley 135
de 1961 y crea al Incora como ente administrativo para su ejecución, para fines
del presente análisis se registran dos lecturas sobre la gestión y logros de la
Reforma Agraria, asociadas a dos períodos históricos:
• Antes de la Ley 135 de 1961 (Período 1910-1960)
• Y a partir de la Ley 135 de 1961 (Período 1960-2004).
Estos períodos, no obstante asumir una característica común: la evidencia de
conflictos agrarios y la presión por la demanda de la tierra, sus propósitos de
políticas agrarias son diferenciados:
• En el primer período se enfatiza sobre la recomposición de la tenencia de
la tierra con base en los baldíos nacionales a través de la legalización de la
“posesión de hecho” y la titulación a colonos, aparceros y arrendatarios.
• En el segundo período, y a partir de la ley 135, los énfasis son
redistributivos y eficientistas, en tanto la afectación de la gran propiedad y
la modernización agrícola.
3. LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS AGRARIAS
PREEXISTENTES A LA LEY 135 DE 1961(1910-1960)
Escenario Existente:
• Una alta presión sobre la tierra, fundamentalmente sobre la ubicada en el corazón
de la colonización cafetera.
• Actuación sobre los conflictos que ya se presentaban entre pequeños colonos y
terratenientes por la posesión de tierras que los primeros habían abierto a la
producción.
• Una composición del Estado Oligárquico de esa época que no permitía tocar las
tierras de propiedad privada.
Ambito de actuación: los baldíos nacionales como la válvula de escape para
satisfacer las demandas sociales por apropiación de nuevas tierras, demandas que
favorecieron tanto a campesinos empobrecidos como a terratenientes.
Descripción de los propósitos y logros de la leyes agrarias, 1910-1960.
LEYES
PROPÓSITOS
ALCANCES Y RESULTADOS
• Estimular la conformación de
pequeños
productores
Leyes 110
campesinos, menores de 20 has.
de 1912 y
(Ley 110: hasta 10 has, Ley 71:
71 de
hasta 20 has.) en la prevención de
1917
conflictos agrarios.
Legalización de posesiones de
hecho
de
colonos
y
productores campesinos.
Resultados
reales
precarios:10.619 hectáreas en
638 adjudicaciones.
Ley 185 de 1920: titular hasta
2500 hectáreas para ganadería y
1000 para agricultura.
Leyes 185 Ley 47 de 1926: fomenta la
de 1920 y colonización de los baldíos.
47 y 74 de Ley 74 de 1926: fomento a la
agricultura y a la inmigración.
1926.
Fortalecimiento
y/o
la
conformación de los grandes
propietarios.
Modifica la ley 71 de 1917
otorgando títulos de propiedad a
colonos y cultivadores.
Titulación no superior a 80
hectáreas,
fomentando
y
regulando
los
procesos
de
colonización campesina.
Descripción de los propósitos y logros de la leyes agrarias, 1910-1960.
LEYES
La ley 200
de 1936 o
ley de
tierras.
PROPÓSITOS
Modificar y modernizar la
estructura de tenencia de la
tierra. En tal sentido, se
proponía:
Solucionar
problemas
de
derechos de propiedad cuando
entraban en conflicto el uso, las
formas
de
tenencia
(arrendamiento
y
aparcería,
principalmente) y la posesión de
la tierra.
Posibilitar
el
acceso
a
la
propiedad de los antiguos colonos
y arrendatarios de las haciendas
dedicadas a la renta ociosa.
Expropiar tierras abandonadas o
que presentaran índices de baja
productividad.
ALCANCES Y RESULTADOS
Ninguno,
en
materia
de
redistribución de la gran propiedad
ni modificación de esa estructura.
• Buscó “fortalecer la propiedad privada”
y transformar en hacienda capitalista el
latifundio improductivo” (Gerardo Molina,
1982).
• Amenazó con la extinción del dominio a
los fundos que no estuvieran vinculados
a la producción.
• La Ley de Tierras constituye “el punto
de partida hacia la formación de un
derecho agrario” en el país, ya que creó
nuevas
instituciones
jurídicas
y
transformó otras del derecho civil. (Vanín
Tello)
• Kalmanovitz:
“previno
a
los
terratenientes para organizarse y tomar
la ofensiva contra ella...”
Descripción de los propósitos y logros de la leyes agrarias, 1910-1960.
LEYES
Ley 100 de
1944 o
“Ley de
Aparcería”
PROPÓSITOS
Reversar los pocos y tímidos
avances que había logrado el país
en materia de protección al colono
frente a los grandes propietarios,
volviendo a la aparcería como
alternativa de explotación agrícola
en beneficio de los segundos.
ALCANCES Y RESULTADOS
Legalizó y consideró de alto
interés nacional la aparcería,
como una importante concesión
a
los
terratenientes
(Kalmanovitz:1991).
LEYES QUE SE CONTRAPONEN
Se destacan por sus efectos contrarios, los alcances de las dos leyes más
importantes en este período:
• Ley 200 de 1936, que pretendió modificar y modernizar la estructura de
tenencia de la tierra, termino dando un plazo bastante generoso a los propietarios
de la tierra para que las explotaran adecuadamente, consolidando un
desarrollo agrario con base en la gran propiedad y alejando las amenazas de
expropiación para los propietarios ineficientes, que lo eran la mayoría.
• La Ley de Aparcería (Ley 100 de 1944), registra como antecedentes el
hecho de que a comienzos de los años 40 ya había empezado a hacer mella en la
satisfacción de necesidades alimentarias, la expulsión de arrendatarios y
aparceros de las haciendas por parte de los terratenientes. Se conciben, entonces,
esta ley y sus contratos como de utilidad pública en tanto la seguridad
alimentaria, ampliandose los plazos de extinción del dominio establecidos por la
ley 200 de 1936, por 15 años más siempre y cuando, la tercera parte del fundo
tuviese explotaciones de aparcería (Fajardo, 1986).
LOGROS DE INTERVENCION DE TIERRAS EN EL PERIODO
1910 - 1960
Se adjudicaron 4.170.947 has (88.6%), vía la titulación de baldíos, y 539.706 has
(11.4%), en 470 fincas, mediante el esquema de parcelaciones, ventas propiciadas
por el Banco Agrícola Hipotecario, Gobernaciones y Gobierno Nacional,
evidenciandose dos hechos que, hacia delante, consolidarían dos grandes
tendencias en materia de la gestión de los programas de reforma agraria:
La titulación de baldíos y la concentración de la propiedad.
En efecto, de esta primera ejecutoria, se registra la siguiente lectura:
• Por cada 100 has intervenidas, 89 se gestionaron como baldíos y apenas 11 se
adquieren vía la afectación, de alguna manera, de la propiedad, lográndose
escasamente generar cerca de 20.000 nuevos propietarios (adjudicatarios) en el
período 1910-1940, con menos de 16 hectáreas / propietario.
• La adjudicación de baldíos favoreció a los grandes propietarios y coadyuvó a la
concentración de la propiedad: de 936.353 has tituladas en el período 1910-1934,
el 93.7% se adjudicó a 5.553 familias, con un promedio de 158 has/ beneficiario. El
6.3% restante fue titulado a 3.690 familias, con 16 has promedio / beneficiario.
4. GESTIÓN DE LAS LEYES DE REFORMA AGRARIA EN EL
PERIODO 1960-2004
Referentes históricos:
El problema agrario en Colombia se dimensiona en el segundo período y se remonta,
en torno al debate que al inicio de los años 60, plantearon dos grandes tesis :
La primera, derivada del “Informe Currie”, que argumentaba que el problema del agro
no era de tenencia de tierra, sino de acelerar el crecimiento de la producción y
productividad agropecuaria..
La segunda, la constituyen las tesis “cepalinas”, coincidentes con las políticas de
industrialización sustitutiva, que ponían el acento en la redistribución de la propiedad de
la tierra y la ampliación de la frontera agrícola con cierto mejoramiento técnico.
Dos consideraciones fundamentaron la necesidad de una reforma agraria en ese
momento en el país:
•El coeficiente de Gini para 1.960 era de 0.816.
•Dar un “segundo aire” a la estrategia de industrialización sustitutiva, que ya se
encontraba en su última fase, ampliando el mercado interno
PROPOSITOS Y LOGROS DE LAS LEYES DE REFORMA
AGRARIA EN EL PERIODO 1960-2004
Desde los años 60 se han promulgado nueve leyes con incidencia en la reforma
agraria en Colombia, las cuales son: la ley 135 de 1961, la ley 1 de 1968, las leyes
4ª. y 5ª. de 1973, la ley 6ª. de 1975, la ley 35-PNR de 1982, la ley 30 de 1988 y
la ley 160 de 1994, apoyada por la ley 812 de 2003 (Plan Nacional de Desarrollo).
Desde luego, durante la vigencia de estas leyes, unas se aparejaron a otras ya
con el objeto de operativizar algunos programas puntuales y/o para
contrarrestarlos, en tanto quitarles efectividad.
LEYES
PROPÓSITOS
ALCANCES Y RESULTADOS
Ley 135 de
1961
Hacer
a
los
trabajadores,
aparceros
y
arrendatarios,
propietarios autónomos de tierra
y lograr una transformación de la
estructura de distribución de la
propiedad
privada
rural
(Hirschman, 1973) y una fuerte
organización campesina.
Consolidar el derecho de propiedad
de los colonos, pese a que la
titulación de baldíos no es una
actividad de reforma agraria sino de
colonización (Machado, 1984).
Enfrentar a los propietarios
ausentistas y a quienes obtenían
sus rentas de la explotación de
las tierras a través de contratos
de arrendamiento y aparcería
con los campesinos.
Acelerar la conversión a propietarios
de los pequeños arrendatarios y
aparceros, previendo que fueran
lanzados por los dueños de las tierras
donde laboraban. Por ello se enfatizó
en los predios inadecuadamente
explotados y en la entrega de tierras
a aparceros que la trabajaban.
Invalidó el proceso de reforma
agraria en el país, en tanto
condicionó la expropiación a una
discusión técnica y el propietario
podía alegar explotación adecuada
(Vargas, 1993).
Ley 1ª. de
1968
(compleme
nto Ley
135)
La ley 4 de
1973
Neutralizar la reforma agraria
con el Pacto de Chicoral,
mediante la calificación de los
predios con la fijación de unos
mínimos de productividad.
LEYES
PROPÓSITOS
ALCANCES Y RESULTADOS
Asegurar el desarrollo del
campo por el camino de la gran
propiedad capitalista (Ramos
(variante de la
Bermúdez: Colombia, Tierra Y
ley 4ª)
Paz, Incora 1961-2001).
Revivir la aparcería y hacer
inexpropiables
los
predios
Ley 6ª. de
explotados de esa forma.
Se posibilitaría la modernización de la
agricultura y explotación de las tierras
en
condiciones
de
“razonable
eficiencia”.
Financiar la inversión social en
las
zonas
de
conflicto,
autorizando al Incora, para
adquirir y dotar de tierras a
beneficiarios de amnistía y a
habitantes
de
zonas
de
enfrentamientos armados.
Las
gestión
no
se
considera
integralmente como de reforma agraria,
porque la adquisición de predios sólo
operaba con oferta de venta voluntaria,
excluyendo causales de expropiación, lo
que se estimulo por el pago en efectivo
en plazos no mayores a 2 años y sin
calificación previa del predio
Ley 5ª. de
1973
1975
(variante ley 4ª)
Ley 35 de
1982-PNR
(Gobierno
Betancourt)
Constituyó un segundo aire para los
terratenientes más atrasados, a manera
de
reacción
contra
la
ley
4ª,
exceptuandose
la
adquisición
y
expropiación de terrenos explotados por
“aparcería”.
LEYES
La ley 30 de
1988
PROPÓSITOS
ALCANCES Y RESULTADOS
Revivir y agilizar el proceso de
adquisición
de
tierras,
enfatizando también en los
programas PNR.
Eliminó la calificación de las tierras.
Posibilitó la adquisición de tierras aptas
y adecuadas.
Estableció zonas de reforma agraria.
Comprometió
a
las
entidades
responsables en la ejecución de
acciones complementarias.
Se avanzó en el proceso de distribución
de tierras
La “redistribución por la vía del
mercado”,
solo
comprometió
la
participación del Estado con un subsidio
a los beneficiarios del 70% del valor del
predio, y con el suministro de servicios
y su coordinación para atender las
áreas de reforma agraria.
(Gobierno
Barco)
Crear el Sistema Nacional de
La ley 160
Reforma
Agraria
y
las
de 1994
directrices para operarlo e
apoyada por implantar el mercado asistido
la ley 812 de de tierras.
2003 (Plan
Nacional de
Desarrollo).
5. RESULTADOS DE LA REFORMA AGRARIA DESPUES DE 42 AÑOS
PERIODO
EXTINCIÓN
TOTAL
DOMINIO
Predios Hectáreas Predios Hectáreas Predios Hectáreas Predios Hectáreas Predios Hectáreas
ADQUISICIÓN
EXPROPIACIÓN
CESIÓN
Ley 135 de 1961
1962-1967
987
92.870
14
5652
85
259339
124
1829315
1210
2187176
Ley 1a.de 1968
1968-1972
2143
251385
78
25331
128
80768
115
1570346
2464
1927830
Ley 4a y 5a.de
1973, Ley 6a de
1975
1973- 1982
721
78781
159
33748
26
9147
321
589227
1227
710903
Ley 35 de 19821
1983 – 1987
445
132726
11
3122
12
3564
134
327548
602
466960
Ley 30 de 19882
1988 – 1994
Ley 160 de 1994
(Ley 812/ 2003)
1995 – 2004
1674
573070
9
1256
4
1183
210
247710
1897
823219
1796
340124
5
1537
0
0
115
162750
1916
505755
TOTAL
7766 1468956
276
70646
255
354001
1019
4726896
9316
6620499
Porcentaje (%)
22,2
1,1
5,3
71,4
Incluye adquisición PNR: 264 predios con 99.808 hectáreas.
Incluye Adquisición PNR: 464 predios con 109.610 hectáreas.
Fuente: C.G.R., con base en información suministrada por la oficina de Planeación e Informática, de Incora - Incoder.
1
2
100,0
VOLUNTAD POLITICA DE GOBIERNOS
En materia de la voluntad política de los diferentes gobiernos son de resaltar dos
hechos importantes:
• El primero, las leyes 135 de 1961 y 1ª. de 1968 consolidan el derecho de
propiedad de los colonos, en una acción muy representativa del Gobierno de
Carlos Lleras, si se considera que a través de éstas se interviene el 72% del
programa de extinción del dominio (3.200.000 has y se titularon 2.842.805),
pero, así mismo, se interviene cerca del 25% del programa de adquisición de
tierras (165.930 has).
• El segundo, durante el período de Gobierno del Presidente Barco se ejecutó
cerca del 40% del programa de adquisición de tierras, a través de la ley 30 de
1988, evidenciando un mayor compromiso con una reforma agraria redistributiva
(de 1986 a 1990 ingresaron 575.756 hectáreas, que representan un promedio
anual de 82.000 hectáreas).
La dotación de tierras de la reforma agraria, 1962-2004 (Has)
LEYES
Adjudicación
de Tierras
Titulación de
Baldios
Constitución y ampliación
de resguardos
Ley 135/1961
1962-1967
Ley 1ª/1968
1968-1972
Ley 4ª y
5ª/1972 y ley
6ª/1975
1973-1982
Ley 35/1982
1983-1987
Ley 30/1988
1988-1994
Ley 160/1994
y 812/2003
1995-2004
28.173
1.560.084
0
129.674
1.802.023
0
472.022
2.833.860
5.904.267
185.760
1.610845
3.948.837
599.749
3.460.100
17.661.239
334.527
8.238.154
3.358.249
1.749.995 (3%)
19.610.378 (38%)
30.872.592 (59%)
TOTAL
RelaciónTitulación de tierras baldías
Adjudicación de tierras
=
50.281.623 has. = 29/1
1.749.995 has
FORMACION DE PROPIETARIOS PRIVADOS
LEYES
ADJUDICACIÓN
DE TIERRAS
TITULACIÓN DE
TIERRAS BALDÍAS
Ley 135 de 1961
1962-1967
Ley 1ª de 1968
1968-1972
Ley 4ª y 5ª de 1972
y ley 6ª de 1975
1973-1982
Ley 35 de 1982
1983-1987
Ley 30 de 1988
1988-1994
Ley 160 de 1994
1995-2004
TOTAL
1.861
46.313
48.174
6.971
76.294
83.265
26.178
97.270
7.667
131.115
12.254
51.218
15.369
78.841
35.139
92.934
25.930
154.003
24.162
146.650
23.921
194.733
106.565
510.679*
72.887
690.131
AMPLIACIÓN Y
CONSTITUCIÓN DE
RESGUARDOS
TOTAL FAMILIAS
Se formaron 565.643 propietarios privados: 459.078 (81%) corresponde a
colonos y 106.565 (19%) a campesinos-adjudicatarios, equivalente a sólo el 11%
de los 961.000 potenciales beneficiarios de Reforma Agraria, que a comienzos de
los 60´s, señalaba el CIDA, como las familias demandantes de tierras.
6. LA SITUACION ACTUAL DEL FONDO NACIONAL
AGRARIO
Ingresadas
1.893.603 has.
(8.297 predios)
-
Egresadas
1.749.995 has.
=
Saldo
143.608 has.
Quizás el problema que ha afectado la no depuración total de los predios
del FNA, es la posesión de hecho que sobre ellos tienen campesinos ya
asentados desde hace algún tiempo, en los cuales no se garantiza la
debida cabida familiar para su adjudicación.
7. LIMITANTES EN LA APLICACIÓN 160 DE 1994
• El Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural no ha operado como un
concepto articulador, así como tampoco ha funcionado el Consejo Nacional de Reforma
Agraria como su ente coordinador.
• La modalidad de “negociación voluntaria” constituyó un mecanismo perverso y en
detrimento de los campesinos aspirantes al subsidio de tierra.
• El acompañamiento técnico y agroempresarial a la Reforma Agraria es deficiente,
evidenciado en la falta de rigor técnico en la calificación de aptitud de los predios, en
proyectos productivos “artificiosos” y en diseños de planes de explotación sin contexto de
mercado.
• El Incora Regional tuvo muy poca convocatoria y capacidad para comprometer la
institucionalidad de apoyo a la Reforma Agraria.
• La falta de actualización de los “bancos de tierra” y del registro de aspirantes en las
Regionales, no permitió dinamizar el mercado de tierras en desarrollo de la reforma
agraria.
• Un punto crítico lo constituyó el sistema de financiamiento de los proyectos.
• Las tierras negociadas no fueron de las mejores calidades. Pej. en 1997 de 42.466 has
negociadas, sólo el 21% pertenecía a las clases agrológicas I, II y III, y 37% a la clase IV,
con severas limitaciones agropecuarias y un 6% en suelos de clase VII y VIII.
• Existen hoy en la Caja Agraria en liquidación muchos procesos jurídicos, agenciados por
abogados particulares, encaminados a desposeer a campesinos de sus parcelas adquiridas
por “negociación voluntaria”.
8. METAS Y LOGROS DE REFORMA AGRARIA EN EL ACTUAL
GOBIERNO
Meta propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo:
150.000 has de tierra: 110.000 provendrían de la extinción del derecho de dominio,
30.000 de la adquisición del Incoder y 10.000 de otras formas de acceso.
Ejecución a dic. de 2004 (60% del período de gobierno): 25.161 has. 16.8% meta.
En los años 2003 y 2004 se adjudicaron 19.021 has: 5.374 (5% meta) corresponden
a la extinción del dominio de 43 predios recibidos del C.N. E..
Dos observaciones finales son pertinentes:
Se recibieron y entregaron a campesinos 43 predios del CNE, con un área promedio
de 125 has, lo cual da cuenta de una baja cabida familiar en términos de las UAF, no
obstante las áreas importantes decomisadas al narcotráfico para fines del programa.
Es marcada la tendencia a profundizar la titulación de baldíos: en el período
analizado se titularon 165.939 has frente a 19.021 adjudicadas por el Incoder, en
una relación de 9 / 1.
9. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES EN TORNO A LA
VIGENCIA DE LA REFORMA AGRARIA
• La base de la seguridad alimentaria nacional y fuente importante en la producción
de materias primas para la industria nacional y la formación y consolidación de
agroindustrias “in-situ”, que agreguen valor económico a la producción primaria.
• El instrumento principal para un desarrollo rural de “nuevo tipo”.
• Un instrumento de equidad rural y desarrollo, en tanto contribuye a la socialización
de la tierra, posibilitando el acceso de los campesinos a otros beneficios de las
políticas públicas y afectando la estructura bimodal productiva en el campo.
• Una estrategia para garantizar la reproducción biológica-social de las familias
campesinas, dada la grave situación de microfundización existente en el campo.
• Un instrumento de arraigo de la población rural y, por esa vía, un mecanismo para
contrarrestar los problemas de hiperdegradación urbana y/o tugurización de las
ciudades.
• Un instrumento de ordenamiento territorial rural.
• Un instrumento de crecimiento económico y desarrollo social, propiciándose un
insumo básico en la ambientación y construcción de la paz nacional.
10. CONCLUSIONES
• No ha existido voluntad política del Estado para hacer una reforma agraria
redistributiva: hoy, después de 42, el grado de concentración de la tierra es superior
(Gini 0.85) respecto de los 60´s (Gini 0.82). Aparejado a ello, se incrementaron los
niveles de pobreza rural.
• Se optó por una significativa gestión de titulación de baldíos, como línea de menor
esfuerzo y estrategia “complaciente” con los intereses de la terratenencia nacional, y
por fuera de la frontera agrícola.
• La reforma agraria no se ha traducido ni en la modernización productiva, ni en el
logro de bienestar económico y social de los campesinos beneficiarios, dada la
carencia de un sistema de servicios complementarios.
• La Reforma Agraria potencia el desarrollo agroempresarial del país pero dentro de
la frontera agrícola y con tierras de óptima calidad, ofreciendo las decomisadas por
adquisición ilícita, las posibilidades de concretar una redistribución efectiva de la
tierra y acometer una reforma agraria de “nuevo tipo”.
• Se requiere de un replanteamiento conceptual en el marco de una Ley de
Desarrollo Social Rural, para poder cerrar este largo capítulo de nuestra historia.
Fuente: Contraloría General de la República, Regis Manuel Benítez Vargas,
Contralor Delegado para el Sector Agropecuario. 2005. Gestión y resultados
de la reforma agraria en Colombia. En línea, disponible en: http://www.slidefinder.
net/P/Presentaci_C3_B3n_Delegada_Agropecuario_CGR/Presentaci%C3%B3n_
Delegada_Agropecuario_CGR/1713379. Consultado por PCS: 4 de julio de 2011.
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